淺析我國火災調查管轄制度的完善

張鋒

摘要：火災調查管轄制度是火災事故調查制度體系的重要內容。明確管轄是火災事故調查的第一環節，不僅影響后續調查程序的展開，還能影響火災事故當事人、相關人員的權益。文章對火災調查管轄的概念進行了界定，梳理了火災調查管轄制度的現狀，分析了存在的問題，提出了完善火災調查管轄制度的措施。

關鍵詞：消防管理;火災調查;管轄制度

1? 我國火災調查管轄制度現狀

1.1? 火災調查管轄的概念

關于火災調查管轄，理論界和實務界關注不多，對其概念，目前尚無統一的界定，至于火災調查管轄制度的系統理論研究更是少之又少，理論框架尚未構建。不過，火災調查管轄制度具有強烈的現實意義。對火災當事人而言，火災調查管轄制度可以幫助解決“誰負責調查”的問題。對潛在的火災調查行政主體而言，火災調查管轄制度可以解決“是不是由我負責調查”的問題。研究火災調查管轄，具有現實價值。概念往往是理論研究的邏輯起點，欲研究火災調查管轄，須首先界定其概念。筆者認為，火災調查管轄概念，應有狹義和廣義之分。從狹義上看，火災調查管轄是指火災調查行政主體對火災首次調查的權限劃分，這應當是經典的定義。但是，由于火災調查行政主體的多樣性，決定了狹義上的火災調查管轄有時難以確定管轄主體，這就需要從更高的層次界定。從廣義上看，火災調查管轄的概念不僅應當包括“首次調查權”的劃分，還應當包括“調查職能”的劃分，即應當解決“不同系統的行政主體之間誰享有火災調查權”的問題。本文持“廣義說”，即火災調查管轄是指分屬不同行政部門（種類）的行政主體之間對火災調查權限的劃分以及同一行政系統內不同行政主體之間對火災首次調查的權限劃分。

1.2? 火災調查管轄制度現狀

縱觀現行法律法規，我國火災調查管轄制度首先表現為行政職能管轄的形態，即依據行政主體的部門職能確定其火災調查的管轄權?；馂恼{查工作總的原則是誰監督管理誰組織火災調查，職能管轄的本質是“消防事務主管者負責調查”。具體又可以分為普通管轄和特殊管轄兩類。其中普通管轄是指由消防救援機構承擔火災調查職責。消防救援機構承擔著我國消防事務綜合監管者的角色，由其承擔火災調查職能是我國火災調查管轄的基本形態。2019年11月1日施行的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱2019年《消防法》）第五十一條第一款規定：消防救援機構有權根據需要封閉火災現場，負責調查火災原因，統計火災損失。該條款明確了消防機構火災事故調查職責的三項具體內容：根據需要封閉火災現場、調查火災原因、統計火災損失[1]。實際上，從1998年《消防法》第一次以法律的形式賦予原公安消防機構火災調查職權以來，不管法律如何修訂，火災調查都是消防機構的一項重要法定職責?！断婪ā返囊幎ㄊ俏覈F行火災調查普通管轄制度的淵源。

特殊管轄亦可稱之為行業管轄，是指由消防救援機構之外的其他行政主體負責特定領域（對象）的火災調查，這些主體大多是特定行業、領域消防事務的監督管理主體。大致上包括以下幾種情形：（1）根據有關法律法規，軍事設施及礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設施火災事故調查分別由其主管單位承擔。（2）根據《民用航空器事故和飛行事故征候調查規定》，民用航空器火災事故調查工作由中國民用航空總局和民航地區管理局承擔。（3）根據《漁業船舶水上安全事故報告和調查處理規定》，漁業船舶在漁港水域外以及漁港水域內的船舶設施火災事故調查，由縣級以上人民政府漁業行政主管部門及其所屬的漁政漁港監督管理機構承擔。（4）根據現行《火災事故調查規定》，鐵路、港航、民航公安機關和國有林區的森林消防機構負責調查其消防監督范圍內發生的火災。（5）根據《草原防火條例》（國務院令第542號），草原火災事故調查由草原防火主管部門會同公安等部門承擔。（6）根據《森林防火條例》（國務院令第541號），森林火災事故調查由林業主管部門會同有關部門承擔。（7）按照《中華人民共和國道路交通管理法》及公安部的有關批復精神，機動車在通行過程中，因駕駛員違章駕駛機動車造成車輛碰撞、刮擦、翻覆直接導致燃燒的，應由公安機關交通管理部門調查統計。

另外，根據現行《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱《調查處理條例》）規定，特別重大事故由國務院或者國務院授權有關部門組織事故調查組進行調查。重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發生地省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府負責調查或授權、委托有關部門組織事故調查組進行調查。未造成人員傷亡的一般事故，縣級人民政府也可以委托事故發生單位組織事故調查組進行調查。根據《憲法》規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的，可以組織關于特定問題的調查委員會。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，縣級以上的地方各級人民代表大會及其常委會可以組織關于特定問題的調查委員會?？梢?，在一定情形下，全國人大及其常委會，國務院或者國務院授權有關部門，地方各級人大及其常委會，省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府負責調查及授權或委托有關部門，縣級人民政府委托的事故發生單位等主體對特定的火災亦具有調查權[2]。

不管是普通管轄，還是特殊管轄，一旦明確以后，根據不同的標準，通常又可以分為級別管轄、地域管轄、其他管轄等具體類型。地域管轄，又可稱為土地管轄或區域管轄，是指在同一行政系統內同級火災調查主體之間以轄區為標準橫向劃分其首次調查火災的權限。以消防救援機構為例，根據現行《火災事故調查規定》第七條規定，火災事故由火災發生地的消防救援機構調查，跨越行政區域的火災事故由最先起火地的消防救援機構調查。級別管轄則是同一行政系統內不同級別的火災調查主體首次調查火災的權限劃分。以消防救援機構為例，現行《火災事故調查規定》第六條第一款對其省、市、縣三級機構的管轄進行了明確規定。其他管轄包括提級管轄和指定管轄。如，根據《火災事故調查規定》，“上級消防機構認為必要時，可以調查下級消防機構管轄的火災”“對管轄權發生爭議的，報請共同的上一級消防機構指定管轄”，前者就是消防機構提級管轄的規定，后者則是關于消防機構指定管轄的規定。

2? 我國火災調查管轄制度存在的問題

2.1? 基本管轄制度欠缺集中系統的法律規定

從消防理論層面和消防工作運行的內在邏輯分析，火災事故調查與防火、滅火應是“消防大廈”的“三大支柱”。但是從制度和實踐層面看，火災調查卻呈“跛腳”之態。特別是法律制度層面，關于火災調查管轄的有關規定，散落在不同領域不同行業，涉及水海陸空、軍礦核氣、森草車船等，法律位階亦不同，既有國家根本大法、法律，也有行政法規，還有部門規章，從而導致體系性不強，適用不便?，F行《消防法》作為消防領域的基本法，對火災事故調查權限劃分沒有做出全面規定，僅規定“消防救援機構有權……調查火災原因”，過于單一、籠統。再如現行的《火災事故調查規定》系部門規章，法律位階過低，難以就跨越多行業多領域多形態的火災調查權限劃分有效協調相關法律法規，只能為消防救援機構開展火災事故調查提供管轄分工的依據[3]。

2.2? 職能管轄存在權限沖突、交叉或者不明確

火災調查管轄制度在劃分不同主體調查權限方面還存在不少問題。一是權限劃分存在沖突。如對于生產經營領域的重大及重大以下火災事故，按照《消防法》第五十一條和《調查處理條例》第四十五條規定，由消防機構調查。但是對于生產經營領域的特大火災事故，按照《調查處理條例》規定，應由國務院或者國務院授權有關部門組織的事故調查組進行調查，而按照《消防法》和與之配套的《火災事故調查規定》則由省級消防機構調查。二者存在明顯的沖突。二是權限劃分存在重疊交叉。如對于生產經營過程中的非特大爆燃（炸）事故調查，若作為生產安全事故，則事故發生地省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府、有關部門根據授權或委托組織的事故調查組、縣級人民政府委托的事故發生單位根據事故等級均可開展相應的調查。若作為火災事故，則消防機構亦可管轄?？梢?，由于生產經營過程中的爆燃（炸）事故在定性時具有一定的不確定性，導致生產經營過程中的非特大爆燃（炸）事故調查管轄權在制度和現實層面均存在一定程度的重疊交叉。三是權限劃分不夠明確。對某些領域的火災事故調查，法律法規沒有做出明確的規定，導致調查的管轄主體不明確。比如，對于現實中多發的燃氣爆燃事故，《城鎮燃氣管理條例》（國務院令第583號，以下簡稱《燃氣條例》）僅對“燃氣生產安全事故”的調查做出了“依照有關生產安全事故報告和調查處理的法律、行政法規的規定報告和調查處理”的規定，對非生產安全事故的燃氣火災事故調查管轄權的分配，則沒有明確。在現實中，常見的居民家庭燃氣爆燃（炸）事故，到底應當由燃氣管理部門負責調查？還是應當由消防機構負責調查？引發了越來越多的疑問。

2.3? 級別管轄的確定方法存在邏輯缺陷、劃分標準不夠科學

一方面，現行《火災事故調查規定》關于火災事故調查的級別管轄分工是以火災事故等級作為劃分依據的，即將重大、較大、一般火災事故分別對應省、市、縣三級消防機構負責調查（對于僅有財產損失的火災事故調查分工依“省級規定”，而“省級規定”也多依據“直接經濟損失額”進行分工。對于上述分工方法，《火災事故調查規定》修訂草案征求意見稿則規定得更為直接）。由于確定火災事故等級依據亡人數、重傷數、受災戶數以及直接經濟損失數等幾個關鍵“指標”，因此從某種程度上可以說，現行的級別管轄分工本質上也是以亡人數、重傷數、受災戶數和直接經濟損失數作為劃分依據的。而無論是亡人數、重傷數、受災戶數還是直接經濟損失數，都屬于火災后果的范疇，恰恰是需要通過調查確定的內容。照此分析，以調查結論的內容來作為確定調查管轄分工的依據，顯然犯了邏輯錯誤。其實，同樣的問題在“跨行政區域的火災由最先起火地的消防機構調查”的管轄規定中也存在，即作為確定管轄依據的“最先起火地”是調查結論的內容。另一方面，依據事故等級劃分管轄分工的具體標準不夠科學?，F行的依據事故等級劃分管轄分工的規定，實際上是依據事故結果的嚴重程度劃分管轄分工，即事故結果嚴重程度與管轄主體行政級別的高低成正對應關系。那么，對照現行劃分標準，造成9人死亡、49人重傷，且造成4999萬元直接經濟損失的火災事故，屬于較大火災事故，由市級消防機構調查。而僅造成5000萬元直接經濟損失的火災事故，由省級消防救援機構調查。常識判斷，前者的后果嚴重程度顯然重于后者。但是，管轄主體的配置卻明顯與后果的嚴重程度不相對應，表明現行規定顯失合理性（現實中，對此情形，為實現管轄的合理性，往往只能依賴于“上級調查主體”的決定）。

2.4? 管轄改變制度設計存在先天不足

從理論視角分析，導致火災調查管轄改變的情形，主要包括：（1）普通管轄和特殊管轄之間的移轉，特殊管轄和特殊管轄之間的移轉;（2）提級調查，即：上級調查主體認為必要時，可以調查由下級管轄的火災事故;（3）移送導致的管轄改變，包括下級調查主體向上級調查主體的移送和同級調查主體之間的移送;（4）上級調查主體在必要時，可以指定下級調查主體將其管轄的火災事故案件移送其他下級調查主體調查。對照上述幾種情形，現行制度除了對提及調查做出規定外，其他情形均缺少相應的規定，留下了法律空白。結合現實來看，具體存在以下幾個問題：一是管轄移轉制度存在空白。同一起火災，過火區域跨越草原和非草原地帶的建筑，或者過火區域跨越森林和草原地帶，應當由哪個主體負責調查？沒有相應的法律、行政法規予以明確。二是下級調查主體確有必要向上級調查主體移送但是沒有通道，導致有些社會影響較大、案情重大的火災事故，基層雖然水平有限，由于欠缺“向上級移送”的制度，只能“硬著頭皮”開展調查。三是沒有規定管轄權異議和管轄權回避制度。比如，2012年10月21日蘭州消防支隊特勤一中隊消防車庫發生火災。2014年6月4日北京西直門消防中隊食堂發生火災。按照現行規定，類似火災事故，應由當地的消防機構負責調查。但是，果真如此的話，則顯然會陷入“自己調查自己”“自己做自己案件的法官”的法律困境。同樣地，如果類似上述火災事故涉及其他主體，則其他主體或相關主體應當有權就火災事故調查的管轄權提出異議。但現行法律法規尚未對此做出規定。

3? 完善我國火災調查管轄制度的對策

《消防法》作為我國消防領域的基本法，對消防領域的基本問題做出規定是其應當擔負的使命。應當利用《消防法》進一步修訂的有利契機，由《消防法》對火災調查基本制度包括調查管轄制度進行集中統一的規定，增強權威性、協調性，也方便適用?？紤]到現行《消防法》已就部分行業性消防工作的主管職責進行了明確，那么由《消防法》對火災調查管轄制度進行集中統一規定不僅應當，而且必要，亦具有一定可行性和基礎。具體辦法就是在《消防法》中專設“火災事故調查處理”章節，對調查管轄的基本問題進行明確。具體對策是：

3.1? 協調好職能部門之間的權限劃分

在“火災事故調查處理”章節中專設條款明確“消防救援機構負責火災事故調查工作”作為一般性規定。同時，新增規定：（1）軍事設施、礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設施、交通道路上機動車輛的主管單位以及鐵路、港航、民航機關負責調查認定其主管范圍內發生的火災事故。森林、草原火災事故及船舶水上火災事故，由有關法律、行政法規確定的調查組織實施調查認定。需要消防救援機構協助調查的，由與提出協助調查申請的調查機關同級的消防救援機構調派火災事故調查人員協助調查。（2）有關法律、行政法規未明確調查主管部門的火災事故，由消防救援機構調查。

3.2? 協調好職能部門與人大火災調查權之間的關系

為體現對權力機關的尊重，應當在《消防法》中確認人大及其常委會對特定火災的調查權，同時考慮到火災調查的專業性以及行政主體在火災調查中的專業優勢，應當在權力機關調查火災中充分發揮行政主體的作用?？稍凇盎馂氖鹿收{查處理”章節中專設條款明確：各級人大及其常委會可以組織關于特定火災的調查委員會，消防救援機構或主管單位應當積極配合調查認定起火原因。

3.3? 協調好職能部門與政府火災調查權之間的關系

根據《調查處理條例》中的有關內容，借鑒1998年《消防法》第三十九條規定，為避免調查權沖突、交叉，取消“政府直接調查權”，統一明確為“組織調查權”。具體辦法是在“火災事故調查處理”章節中專設條款明確“國務院或者縣級以上地方人民政府認為有必要時，可以組織調查火災事故，消防救援機構或主管單位負責起火原因的調查認定”[4]。

3.4? 修正級別管轄的分工方法，優化劃分標準

火災事故等級是調查之后對火災事故后果嚴重程度作出的定性?；馂氖鹿实燃壷贫鹊倪壿嬍恰皬暮笸翱础?，而火災事故調查管轄制度的邏輯是“從前往后看”，二者不能也沒必要捆綁依存。在“以人為本”的大背景下，應當將火災事故調查級別管轄分工與火災事故等級解綁，直接依據火災導致的人員傷亡數（傷、亡數一并計算。其中的“受傷”情況不區分輕、重傷，因為區分輕、重傷對確定管轄并不具有根本意義）來劃分管轄分工，“有人傷亡的由級別高的調查主體調查，無人傷亡的由級別低的調查主體調查”。如此，一方面貫徹“以人為本”理念，體現制度對“人的生命健康權”的重視，另一方面貫徹“行政效率”原則，無須冗長的嚴格調查即可快速確定管轄主體（在一般情況下，確定傷亡人數比核定火災直接經濟損失數更容易也更快捷，實踐中大多在火災撲滅后即可基本確定），體現對現實的回應。為此，可以在“火災事故調查處理”章節中新增以下規定：（1）導致1人（含）以上10人（含）以下傷亡的，由設區的市級或相當于同級的火災調查部門（機構）調查，10人（不含）以上傷亡的，由省級或相當于同級的火災調查部門（機構）調查。（2）對于有人員傷亡的火災事故，上級調查部門（機構）認為有必要的，可以直接調查。（3）沒有人員傷亡的火災事故，由縣級或相當于同級的火災調查部門（機構）調查。

3.5? 完善管轄改變制度

（1）新設“共同調查制度”，即在“火災事故調查處理”章節中新增以下規定：對涉及兩個以上主管領域的火災事故，由有關主管部門組成共同調查組開展調查，共同做出認定結論，作為處理火災事故的證據。（2）新設“呈報上級調查制度”，即在“火災事故調查處理”章節中新增以下規定：下級調查部門認為應由上級部門調查的火災事故，應在火災事故撲滅后二日內呈報上級部門，上級部門認為確屬本級調查的，應當實施調查;不屬本級調查的，退回呈報部門調查。（3）新設“管轄權異議和回避制度”，即在“火災事故調查處理”章節中新增以下規定：火災調查組有下列情形之一的，應當自行回避，火災事故的其他當事人有權用口頭或者書面方式申請其回避：①是火災當事人的;②與火災有利害關系的;③存在其他情形，可能影響對火災公正調查的。

參考文獻：

[1]全國人大常委會法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京：人民出版社，2009.

[2]應急管理部消防救援局.火災調查與處理（中級篇）[M].北京：新華出版社，2021.

[3]杜力夫.試論地方人大及其常委會組織調查委員會的幾個問題[J].當代法學，2002（08）：160-161.

[4]全國人大常委會法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京：人民出版社，2009.

The way to improve the

jurisdiction system of fire investigation

Zhang Feng

（Wenling Fire Rescue Section of Taizhou Municipal，Zhejiang Province，Zhejiang? Taizhou? 317500）

Abstract：Fire Investigation Jurisdiction is of great importance for fire accident investigation. We must clarify the jurisdiction before carrying out fire cause investigation， because it may affect the follow-up program and even the legitimate rights and interest of people involved. This paper gives a definition on fire investigation jurisdiction and analyses the current situation and problems in this field， thus provides several measures on improving fire investigation jurisdiction system.

Keywords：fire protection; fire investigation; jurisdiction system