沿邊城市外籍人員“流動性”及地方性治理實踐
——基于瑞麗外籍人員治理的實地研究

樸光星 余春會

引 言

在中緬沿邊城市瑞麗，緬籍勞動力活躍在城市各行各業。據瑞麗市公安局提供的數據顯示，截至2019年末，該市常住人口250 506人，其中外籍流動人口54 831人，占全市常住人口的21.8%。疫情前的瑞麗，每天外籍人員過境人數達到約5萬人次。同時，2020年世界銀行公開數據顯示：2019年，緬甸人均國內生產總值為1 407.8美元，我國為10 261.7美元，兩國相差約7.3倍。(1)GDP per capital (current US$)-Myanmar,2020,The World Bank(具體網址:https://data.worldbank.org).在這種不平衡發展態勢下，越來越多的緬籍勞動力流入瑞麗勞動力市場。

隨著全球化進程的日益深入，人類所面臨的經濟、政治、生態等問題越來越具有全球性。[1]國際移民和外籍勞工作為21世紀全球治理中的難題之一，其所涉及的身份對待、報酬公平及社會權益保障等方面的問題一直困擾著許多發達國家。移民活動的復雜性超出世界各國現有的治理能力，移民現實與治理模式之間存在明顯的不適應狀態，[2]移民流入的國家和地區都在不斷探索有效的治理模式。瑞麗正是通過多年實踐，積累了豐富的治理經驗，對其進行總結和提煉，將有助于提高我國對于外籍勞工的治理能力，也能為國際上的移民治理做出一定貢獻。

一直以來，中緬沿邊地區的外籍人員流動及其影響深受學界關注。尤其進入21世紀后，學者們圍繞“三非”問題(2)“三非”問題主要指非法入境、非法居留、非法就業。代表性研究有:黃艷平《云南邊境“三非人員”滯留不歸問題研究》(《云南警官學院學報》2014年第5期);羅剛《云南邊境民族地區非法移民問題及其治理研究——以河口瑤族自治縣為例》(法律出版社,2012)。、毒品危害、公共衛生安全、宗教滲透、跨境婚姻、邊疆穩定與安全、外籍人員務工管理等方面進行了大量研究，(3)有關中緬沿邊地區的外籍人員流動研究,代表性成果有:劉婷《云南邊疆民族地區毒品犯罪透視》(《西南政法大學學報》2011年第5期);沈海梅《從瘴癘、鴉片、海洛因到艾滋病:醫學人類學視野下的中國西南邊疆與邊疆社會》(《西南民族大學學報》2012年第3期);張橋貴《云南跨境民族宗教社會問題研究》(中國社會科學出版社,2008);雷明光、王保同《我國邊民跨境婚姻家庭的困境與思考——以云南、廣西邊境地區為例》(《中央民族大學學報》2016年第2期);黃彩文、和光翰《中緬邊境地區外籍勞務人員與邊疆安全》(《學術探索》2016年第8期);唐婷婷《中緬邊境地區跨國外勞生存現狀的空間研究——基于云南省瑞麗市紅木家具業的調查》(《云南社會科學》2019年第4期)。提出了許多具有重要實踐價值的意見和建議。但相對而言，這些研究大多關注外籍人員流動帶來的各類社會問題及解決方式，屬于“問題—對策”類型，即多數研究集中探討了“地方性問題”，卻忽略了外籍人員流動研究本身對于“地方性治理經驗”深刻闡釋的內在要求目標。

基于以上思考，本文力圖站在全球移民治理的普遍化高度，審視我國西南沿邊城市瑞麗的外籍人員流動性成因及特點，考察瑞麗政府治理實踐，分析和總結地方性治理經驗及其對國際移民治理的啟發性意義。文中的“地方性治理實踐”，主要指：面對外籍人員的流動性，地方政府在國家整體制度設計框架下，采取靈活的政策和措施，動員社會力量，致力于治理的實踐。

一、中緬沿邊城市外籍人員“流動性”的成因及特點

外籍人員的流動環境和特點深深影響了瑞麗治理格局現狀的形成，是理解瑞麗地方性治理實踐模式的重要前提。調研發現，瑞麗外籍人員的流動性主要受到長時段、中時段和短時段三個方面因素的綜合影響。

從長時段因素來看，地理及人文環境是人口流動形成的基礎條件。瑞麗與緬甸聯邦三面接壤，國境線上沒有天然屏障，部分邊境線由溝壑、河流、柵欄等簡單隔離物組成。在這樣的地理環境下，除了正式通道外，還形成了無數條民間便道，用于兩側邊民交往。其次，中緬兩側邊民所具有的同族群關系又為這種長久的歷史性交往提供了人文紐帶。雖然1960年中國和緬甸簽訂了《中華人民共和國和緬甸聯邦政府邊界條約》，但官方語境的邊境劃定，并不能徹底改變邊民長期以來所形成的生活交往習慣，基于地理、人文環境所形成的交往場域至今仍深刻影響著兩側民眾。即使在新冠疫情前后，瑞麗地區仍然存在著一定程度的邊民往來情況。

影響流動性的中時段因素是現代國家秩序的確立及不平衡發展格局的形成。從20世紀50年代開始，中緬兩國經歷了不同的發展歷程。中國改革開放的不斷深入，逐步拉大了兩國發展的差距，成為瑞麗發展的重要時代背景。1987年7月，瑞麗被列為國家一類口岸；1991年1月，云南省政府批準成立瑞麗姐告邊貿經濟區；1992年6月，瑞麗撤縣設市被列為國家沿邊開放城市；2000年6月，國家計委批準在姐告實行“境內關外”管理模式，瑞麗成為全國唯一實施“境內關外”海關特殊監管模式的地區。在一系列優惠政策的推動下，瑞麗的經濟發展實現了質的飛躍。2005年，瑞麗的生產總值達到13.17億元，比1978年增長了58.2倍。[3]4相比之下，與瑞麗接壤的緬北地區地方武裝林立，緬甸聯邦政府控制能力有限，時而發生武裝沖突和戰亂，經濟發展滯后。中緬邊界所形成的差異化、不平衡發展格局，成為引發移民活動的結構性動因。從20世紀90年代開始，外籍人員紛紛流入瑞麗地區。1998年，瑞麗進行的三次流動人員大排查中，境外“三非”人員和乞討人員高達4 600多人次。[3]534

進入21世紀后，我國對外交往領域不斷擴大。從2001年加入世界貿易組織，到黨的十八大以來深入實施“一帶一路”建設，逐步擴大的對外開放進程，使邊疆民眾學會了市場經濟的法則，懂得了國際經濟的慣例，提高了駕馭發展的能力。[4]這些積極轉變成為影響邊疆地區流動性人口治理的短時段因素。2012年7月，國務院批準《云南瑞麗重點開發開放試驗區建設實施方案》，將瑞麗試驗區的建設上升到國家區域發展戰略層次，極大地提升了瑞麗地方在國家統籌規劃中的地位。在中緬合作方面，2011年5月，兩國發表建立全面戰略合作伙伴關系的聯合聲明；2017年5月，兩國簽署《中國商務部與緬甸商務部關于建設中緬邊境經濟合作區的諒解備忘錄》；2019年2月，兩國確定中緬跨境經濟合作區首建在緬甸木姐—中國瑞麗地區，瑞麗成為中緬合作的前沿區域。2019年8月，國務院批準設立中國(云南)自由貿易試驗區。瑞麗隸屬自貿區的德宏片區，建設重點是打造沿邊開放先行區、中緬經濟走廊門戶城市。

總之，在多重因素的綜合影響下，瑞麗外籍人員的流動性具有以下幾個方面的顯著特征：第一，中緬兩國地緣和人緣紐帶深厚，成為至今影響人員流動性的深層次因素；第二，中緬兩國經濟發展和收入差距懸殊，不平衡格局日益加劇，緬甸一側容易形成強烈的流動動機；第三，受國內政治環境影響，緬甸一側邊境管理能力有限，我國一側需要承受更多的治理壓力。除以上特征外，近年來我國積極推進“一帶一路”建設，并力圖加強與東盟國家的經濟交流合作，因此難以采取簡單的“排斥”或“筑墻”政策對待外籍人員。瑞麗只有在開放、融合的治理理念下，在國家各級政府和相關政策的正確指導下，積極推進地方性治理實踐，轉劣勢為優勢，轉被動為主動，引導外籍人員成為促進瑞麗及雙邊經濟社會發展的重要力量。

二、瑞麗地方性治理實踐的主要經驗

目前，我國相繼出臺了《中華人民共和國出入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》《外國人在中國就業管理規定》等外籍人員管理法規辦法。其中，《出入境管理法》第十五條規定：外國人入境，應當向駐外簽證機關申請辦理簽證；第十八條規定：外國人申請辦理簽證，應當向駐外簽證機關提交本人的護照或者其他國際旅行證件。另外，《外國人在中國就業管理規定》第八條規定：在中國就業的外國人應持Z字簽證入境；第六條規定：用人單位聘用外國人從事的崗位應是有特殊需要、國內暫缺適當人選。此條規定強調了外國人在中國就業需要獲得就業許可，并符合崗位特殊人才需求。按照這些規定，大多數緬籍人員不具備進入我國境內進行務工活動的資格和條件。緬北地區不少居民甚至未持有緬甸聯邦政府頒發的“國民身份證”，護照更是難以辦理。因此，按照以上相關規定執行，云南沿邊地區不僅難以正常實現雇傭外籍勞工開展經濟活動，而且加大了對于外籍流動人員治理的困難，不利于沿邊地區的對外開放和經濟發展。

但是國家在制定相關法規時，考慮到沿邊地區的特殊性，預留了一定的政策運用空間。例如《出入境管理法》第十九條規定：經國務院批準，同毗鄰國家接壤的省、自治區可以根據中國與有關國家簽訂的邊界管理協定制定地方性法規、地方政府規章，為地方性治理實踐提供了法律保障。瑞麗正是在這些政策法規的允許范圍內，在國家和上級政府的大力支持下，采取一系列積極舉措，開展了豐富的地方性治理實踐。

(一)加強地方性法規建設，推進規范化管理

1990年，云南省為了加強沿邊地區的邊民出入境管理，頒布實施了《云南省中緬邊境地區境外邊民出入境管理規定》。1996年，又根據國家勞動部等四部委聯合發布的《外國人在中國就業管理規定》文件精神，頒布了云南省《外國人在中國就業管理規定》實施細則。但20世紀90年代制定的法規，到本世紀已呈現出滯后性，難以繼續為外籍人員管理提供有效指導。

為扭轉這種狀況，瑞麗等沿邊城市開始創新外籍人員治理方式。2013年，瑞麗率先出臺了《瑞麗市境外入境人員服務管理暫行辦法(試行)》。該辦法為規范外籍人員入境、務工及相關管理，明確管理機構和主體的職責和任務，對外籍人員就業、經商、就學、跨境婚姻、就醫、宗教活動等做出詳細規定，并設置規范企業用工行為的條款，規定各區、鄉(鎮)、農場、村委會(社區)制定村規民約，協同外籍人員管理。這是我國縣級市層面制訂頒布的第一部有關境外人員服務管理的規定，也是基層政府制定的、內容較為全面的外籍人員管理辦法。

2013年末，基于瑞麗市的探索經驗，德宏州在全國又率先出臺《德宏州境外邊民入境務工管理暫行辦法》，并于2014年1日1日起實施。該法聚焦外籍人員務工管理，采取多項措施規范其務工行為。2017年8月，德宏州政府總結三年實踐經驗，頒布實施新修訂的《德宏州外籍人員入境就業(務工)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。新修訂的《管理辦法》將“境外邊民”改成“外籍人員”，加強對“外籍人員”的分類管理，增加辦證管理條款，進一步強化聘用主體責任，使管理重心由務工人員轉到聘用主體。該辦法更加貼緊國家上位法要求，在具體方面結合本地方實際進行創新。規范性文件的出臺，為各部門依規管理外籍人員提供了政策依據，促進了聯動配合工作機制的形成。2017年9月，瑞麗市政府根據德宏州新修訂的《管理辦法》頒布了新版《瑞麗市外籍人員服務管理辦法(試行)》，對于外籍人員的規范化管理緊跟實踐需求，及時更新且日趨完善。

瑞麗根據本地實際情況，在全國率先制訂外籍人員務工管理和服務的地方性法規。他們采取先制訂“試行辦法”，后通過實踐不斷修正、調整的方法逐步完善規范化管理。這種方式明確了政府各部門的主體責任，清晰了其他社會主體的權利義務，促進了聯動機制的構建及地方性治理體系的逐步形成。

(二)設立“外籍人員服務管理中心”，負責開展具體工作

2013年6月18日，全國首家“外籍人員服務管理中心”(以下簡稱“中心”)在瑞麗市掛牌成立，成為地方性治理實踐的另一項重要舉措。該“中心”由公安、人力資源社會保障、檢驗檢疫等部門及翻譯中介、具有法人資格的相關勞務公司、勞務信息平臺等聯合進駐，按照“翻譯證件→信息采集→健康體檢→工作證件→居留證件”的程序，給外籍務工人員提供“一站式”服務。

在瑞麗務工的緬籍人員，持“緬甸國民身份證”和“緬甸與中國邊界通行證”，到“中心”申請辦理“國際旅行健康檢查報告”、“境外邊民入境就業(務工)登記證”、“云南省邊境地區境外邊民臨時居留證”、“外籍人員培訓學習合格證”等證件后，可以合法務工。在實地訪談中，緬籍人員談到，“中心”成立之前，辦理相關證件需要依次到公安局出入境管理大隊、住地派出所、海關等部門，程序復雜，至少耗時幾天，有些人因此選擇放棄辦理證件。隨著辦證流程的日趨便捷與高效，不少人開始積極主動辦理證件。調研發現，每天到“中心”辦理相關事宜的外籍人員絡繹不絕。截至2021年7月6日，“中心”共辦理外籍人員務工登記證件182 008人次。(4)本數據由瑞麗市外籍人員服務中心提供(時間為2021年8月16日)。外籍人員可以正規、便捷地辦理各類證件，標志著他們的務工活動由“非正規”走向“正規化”?！爸行摹钡某闪⒄菫橥饧藛T的服務和管理提供了必要的平臺。

隨著經濟的不斷發展，瑞麗市境外人員非法入境、非法務工、跨國婚姻等情況愈加普遍。從國際范圍來看，對“非常規移民”的政策正從過去的“控制”傾向轉向“合法化管理”階段。[5]瑞麗也需要及時調整政策、順應發展潮流，才能更好地應對嚴峻挑戰?！爸行摹钡某闪?，表明瑞麗地方政府開始由管理型轉變為服務型，不僅堅決貫徹機構精簡原則，深化行政審批制度改革，減少和規范行政審批事項，而且具體工作中更是大力簡化辦事流程，創新管理制度，為相關人員提供方便快捷的優質服務。[6]

(三)推出“胞波卡”，提升管理和服務力度

2020年新冠疫情爆發后，為進一步強化管理，瑞麗市推出為緬籍人員服務的智能“胞波卡”(5)“胞波”具有“兄弟”之意,在瑞麗當地用來指稱中緬之間的友好關系。。該卡是瑞麗市核發給合法入境緬籍人員的智能化IC卡，具有“準身份證”功能，可用于甄別真實身份。憑借“胞波卡”，緬籍人員在瑞麗可以辦理酒店入住、租房、務工、車輛登記等手續，可以申請辦理駕駛證件、銀行賬號、手機號、公交車月卡等?！鞍ā币驗槟軌驖M足緬籍人員日常生活需要而深受歡迎。據調研數據顯示，截至2021年7月6日，共有11 698名緬籍人員辦理了“胞波卡”。(6)本數據由瑞麗市外籍人員服務中心提供(時間為2021年8月16日)。

同時，瑞麗市為“胞波卡”的辦理做出以下規定：第一，辦卡人員必須持有緬甸國家移民局核發的“緬甸國民身份證”和“緬甸與中國邊界通行證”，且年滿18周歲以上；第二，必須通過中緬兩國合法口岸、通道入境；第三，必須有中國瑞麗近親屬邀請、聘用單位或者擔保人的緬籍公民；第四，必須自覺遵守中華人民共和國法律、法規；第五，已獲取“國際旅行健康檢查報告”“境外邊民入境就業務工登記證”“云南省邊境地區境外邊民臨時居留證”“外籍人員培訓學習合格證”的緬籍公民；第六，在申領過程中，發現有違法犯罪情形，不簽發“胞波卡”?？梢?，“胞波卡”除服務功能外，還具有引導外籍人員合法入境和正規務工的政策功效。

“胞波卡”的推出是瑞麗市地方性治理實踐的重要創新。在疫情階段，面對外防輸入的壓力，瑞麗市大膽推出外籍人員服務卡，運用這種方式引導外籍人員合法入境和正規務工。這一舉措既能加強監督管理，又能釋放外籍人員服務需求，增強經濟活力。瑞麗運用提升服務力度的方法，做好公共衛生危機階段的外籍人員管理，為國際上的移民流動性治理提供了寶貴經驗。

(四)動員社會力量，構建共同參與的治理體系

瑞麗積極動員社會力量，構建多主體共同參與的治理體系。合作型治理體系的構建，必然導致合作模式的多樣化組合，政府與社會、政府與企業、政府與公眾等不同類別的組合模式，為治理復雜多變的社會內外部環境提供豐富的選擇機會。[7]其中，動員社區力量參與治理是關鍵?；鶎优沙鏊姆e極探索，為其提供了新思路。位于瑞麗市中心城區的勐卯派出所，根據轄區內緬甸籍人員流動頻繁的特點，2010年組織成立“外籍人員管理服務站”。他們動員社區居民組織志愿服務隊，協助掌握外籍人員租房、務工等信息，取得良好效果?；谝陨蠈嵺`，2011年7月，瑞麗市啟動省級“社會管理創新綜合試點”工作，試圖探索外籍人員治理有效模式。2013年，德宏州將瑞麗市確定為全州網格化社會服務管理工作試點縣市。2014年2月，云南省社會管理綜合治理委員會又將瑞麗市確定為全省社會管理綜合治理信息化建設試點縣市，有效地推進了瑞麗數字化社會綜合治理模式的改革。2015年，瑞麗市推進全市網格化管理工作，配齊網格管理員和信息員，實現了管理的精細化、數字化和信息化。

在推進社會治理體系建設中，瑞麗市還注意發揮企業等市場主體作用。2018年6月，瑞麗市組建國有控股的“瑞麗市匯洋勞務有限公司”，與緬方“金農有限公司”合作，開展國際勞務派遣業務。該項目目的在于將緬籍人員務工活動納入公司化管理軌道，探索新的用工模式。瑞麗市還允許有資質的機構開展涉外勞務中介服務，為外籍務工人員提供證件代辦、職業介紹等服務。相關數據顯示，截至2016年12月，瑞麗12個職業介紹所共登記求職人員28 300人次，成功介紹職業20 260人次，其中境外務工人員占80%以上。(7)數據來源:瑞麗市長安網https://rl.dhzf.gov.cn/news/content-57-7660-1.html?btwaf=52803723。正規中介機構的參與，促進了外籍人員的合法入境及正規務工進程。截至2021年，瑞麗市已經擁有20多家勞務中介公司和10多家翻譯服務公司。外籍人員在瑞麗務工需要辦理六種證件，所需費用約500元左右。初次到瑞麗打工的許多外籍人員，因不愿或無力承擔費用而放棄辦理證件。中介機構為了擴大外籍人員勞務中介業務，采取先幫助辦理證件，后收取費用的辦法，解決了費用問題，增加了證件辦理的數量。此外，中介機構還通過與用工單位協商，幫助外籍人員解決工資拖欠等問題，維護外籍人員的合法務工權益，使越來越多的外籍人員愿意選擇中介機構辦理相關業務。正規中介機構的介入和參與，使瑞麗地區逐漸形成了“政府—中介機構—外籍人員”的良性互動治理空間。

在地方性治理實踐中，需要真正做到以人為本，為民服務；在形成協同治理有效機制的同時，也要為實現不同層級的自治創造條件，逐步實現基層事務、地方事務和國家事務分層分類治理格局，實現治理權的下移，追求治理的實效性。[8]基于此，瑞麗市在如何應對外籍人員流動性治理這一問題上，探索出一條符合自身實際的新路徑。

三、瑞麗地方性治理實踐的困境及建議

作為與政治形勢復雜的緬北地區一江之隔的沿邊小城，瑞麗常住人口中20%以上是外籍人員，流動人口達到常住人口的43%。一直以來，瑞麗社會總體秩序井然，市民過著平靜安樂的生活。瑞麗的繁榮和發展離不開符合地方實際的治理經驗，但逐年增加的外籍流動人口確實也給地方治理帶來一定的困難和挑戰。

第一，積極調節地方性“管理辦法”與國家相關政策規定之間的張力。國家有關外籍人員的管理規定，在中緬沿邊地區具有操作上的難度，需要地方性相關法規進行補充。例如：2017年，公安部下發新版《外國人簽證證件簽發工作規范》。其中第36條規定：“外籍邊民停(居)留許可期限為180天”，而“云南省邊境地區境外邊民臨時居留證”有效期規定為1年，兩者不一致。由于公安部新規的停留期限縮短，如果按此執行，瑞麗制造業等企業會面臨“用工難”的問題。因此，在瑞麗未來外籍人員治理工作中，將積極協調地方實際需求與國家政策規定之間的差異，推進地方治理體系的不斷創新性建設與發展。

第二，積極創新治理體制，理順管理主體職能，切實提升工作效能。如“外籍人員服務管理中心”雖隸屬于市公安局，但工作人員大都從人社局、公安局、海關等部門臨時抽調，至今沒有成為一個有行政級別和人員編制的專門服務管理機構?！巴饧藛T服務管理中心”的定位不準及臨時性架構與其所承擔的重要職責完全不符，導致具體工作開展過程經常出現職責不清、相互推諉、積極性不高等局面。同時，在社區服務層面，出現了當政府購買服務等基本體制構建沒有健全的情況下，過早、過多地動員社會力量參與社區治理的反向作用，即無形中增加了基層治理部門負擔的情況。因此，瑞麗地方政府需要積極創新治理體制，在理順、擺清主體職能的前提下，推動各項治理改革工作的開展，保證服務質量，提高工作效能。

第三，積極貫徹地方治理機制，推動相關政策具體落實到企業、村莊等基層社會。調研發現，一些企業把辦理務工證件視為工人自己的事情，雇傭后只提醒工人去辦理證件，不進行監督管理。企業管理人員認為，緬籍勞工流動性太強，企業幫他們辦理證件，沒幾天就辭掉，得不償失。在農村和城市的臨時用工方面，大量存在不按規定辦事、辦證現象。甚至有些農民和城市個體經營者，通過個人關系雇傭工人，刻意隱蔽或忽略外籍工人的情況，給地方流動人口治理帶來各種不便。這些情況說明，流動人員治理機制仍然較多停留在政策層面，社會基層人員缺少足夠的法治化、正規化用工意識，治理機制需要得到督促和強化。

第四，積極改善外籍務工人員簽注手續繁瑣等情況，提高辦事效率，將治理服務落到實處。如根據中緬兩國的相關法規，在瑞麗的緬籍人員，持《緬甸與中國邊界通行證》需要每七天到口岸加蓋一次出入境驗訖章；持《緬甸聯邦共和國臨時邊境通行證》需要每七天到口岸緬甸移民局申辦新的《緬甸聯邦共和國臨時邊境通行證》，這些規定給企業用工帶來極大的不便。每七天就需要到口岸履行一次出入境手續的規定，程序繁瑣且流于表面，致使部分務工人員放棄申辦居留證件。受新冠疫情的影響，2020年開始瑞麗將外籍人員的簽注程序進行簡化，受到外籍務工人員的肯定和好評。只有持續推動外籍人員務工手續辦理的法治化、便捷化，將地方治理服務落到實處，才能推動瑞麗地方治理實踐的深化和地方社會經濟的發展。

結 語

瑞麗大膽推進地方性治理實踐，通過定規則、建機制、強服務、重動員，加強治理體系建設，引導外籍人員合法入境、正規務工，力圖把外籍人員流動性納入合法化、正規化管理軌道。盡管面臨一定的困難和挑戰，但瑞麗的地方性治理總體上成效明顯。面對毗鄰欠發達國家的外籍勞務人員，瑞麗并沒有一味采取簡單“排斥”和“筑墻”的方式，而是通過因勢利導搞活地方性治理。這種兼顧“管控”與“疏導”、“交流”與“治理”的方式，為國際上的移民治理提供了可供參考的實踐經驗。