破解企業惡意注銷逃避行政處罰問題的檢察路徑

王永虎

摘 要：隨著商事登記制度改革的不斷深入，企業設立、變更、注銷登記等日益便捷快速，然而一些問題企業卻為逃避行政處罰等惡意“注銷換殼”，鉆基層“放管服”改革空子，擾亂市場經濟秩序，損害國家利益。對此，檢察機關應結合行政檢察職能，找準問題癥結，對癥施策、堵塞漏洞，依法懲治和有效預防惡意注銷逃避法律責任的行為。同時，針對辦案中發現的行政決定執行難問題，強化政府、法院、檢察院“府院聯動”，建立企業注銷信息共享與平臺機制，推動溯源治理，維護公共利益。

關鍵詞：非訴執行監督 惡意注銷 行政處罰 社會治理

一、個案困惑和解析

[基本案情]2019年12月6日，蘇州市生態環境局對張家港某木業公司罰款及加處罰款51萬余元，后該公司未履行行政罰款，亦未申請行政復議、提起行政訴訟。2020年8月24日，蘇州市生態環境局向張家港市人民法院申請強制執行。翌日，張家港市人民法院裁定準予執行。2021年1月8日，張家港市人民法院對該案立案執行。后法院查明該木業公司已于2020年12月1日核準注銷，且在申請注銷時，提供的清算報告中寫明公司無其他債權債務和未了結事項。關于清算報告的股東會決議中，股東簽字確認公司清算如有遺留問題，由股東承擔全部責任。2021年2月5日張家港市人民法院作出執行裁定書，裁定駁回申請執行人蘇州市生態環境局的執行申請。

對于此案，承辦人認為該木業公司在注銷時公司股東隱瞞被行政處罰存在債務的事實，提供公司無債務的虛假清算報告，惡意注銷登記，相關行政處罰仍應執行;股東承諾對公司遺留問題承擔全部責任，應承擔相應賠償責任。此時，法院應當通知蘇州市生態環境局變更被執行人，而非裁定駁回執行申請。張家港市人民檢察院根據行政機關反映的情況，經調查核實和法律適用分析，向張家港市人民法院發出檢察建議，建議其撤銷原裁定，通知申請機關變更公司股東為被執行人，推動行政處罰落實到位。后張家港市人民法院回函采納檢察建議，并向申請機關釋明，告知其權利義務，依法申請變更被執行人?，F蘇州市生態環境局向張家港市人民法院申請變更公司股東為被執行人，法院已對公司兩名股東采取強制執行措施。

二、類案問題和困境

張家港市人民檢察院在辦理該案的基礎上，秉持“辦理一案、影響一片”的辦案理念，深入開展類案問題分析。通過查閱卷宗、走訪溝通、信息比對等，發現企業惡意注銷逃避行政處罰情況多發。經調查分析，2020年以來，該市有12家企業通過簡易注銷逃避行政處罰，如張家港某鋁材有限公司發生安全事故，被應急管理部門行政處罰后進行注銷，進而逃避行政處罰。又如張家港市某彈簧有限公司違反《環境保護法》，被蘇州市張家港生態環境局行政處罰，為逃避行政處罰，在行政機關申請強制執行前將公司注銷。通過個案辦理和類案分析，承辦檢察官認真梳理現有法律和實踐中存在的困境和難題，主要表現在以下三個方面：

（一）注銷信息只公示不抄送，難以及時掌握

根據現有的企業注銷登記規定，企業注銷分簡易注銷和一般注銷兩種形式。簡易注銷只需提交申請表、全體投資人關于債權債務及其他事務已結清的承諾書，交回營業執照，如資料齊全的，1到3個工作日內即可辦結注銷事宜。一般注銷則相對復雜一些，需提交申請表、清算報告、股東會決議。其中簡易注銷占注銷總數的60%左右，注銷前需將全體投資人承諾書，在全國企業信用信息公示系統公示20天。一般注銷則需要公示債權公告信息、清算組備案信息，在全國企業信用信息公示系統或者省級以上媒體公示45天。公示期內相關行政機關、債權人等可提出異議。而行政機關作出行政處罰后，需賦予受罰企業60日申請行政復議期或6個月的提起行政訴訟期，行政機關在較長時間的“等待”中，很難隨時查詢掌握所有注銷信息，也就無法及時對受罰企業注銷行為提出異議。

（二）法律規定還不夠完善，難以追究相關企業責任

經分析，目前企業通過注銷逃避行政處罰主要集中在環保、安監等罰款數額較高的領域，通常出現在三個時間節點，即行政機關在作出行政處罰決定前依法告知企業之后，企業立刻注銷;在被行政處罰后，行政機關申請法院強制執行前注銷;行政機關申請法院強制執行后注銷。根據現行相關法律規定，注銷登記機關對企業提交的材料僅進行形式審查，如企業提供虛假承諾、虛假清算報告，登記機關也無從得知企業被行政處罰的情況，客觀上讓一些企業借注銷之名，行逃避之實。而關于企業注銷后責任承擔主體的規定較為原則，缺乏明確的規制措施，導致追責較難。如張家港市某能源公司因違反環保法相關規定，2020年12月被行政罰款、加處罰款共計50萬余元，在行政機關申請法院強制執行后該企業進行注銷，相關罰款至今未能執行到位。

（三）行政、司法機關認識上有分歧，難以形成合力

在法律規定尚不完善的情況下，基層行政機關、司法機關對不同階段企業注銷行為存在認識分歧，導致出現執裁操作不統一的情況。如有的行政機關以受罰企業注銷為由結案，不向法院申請強制執行，持“放任”態度，如張家港某鋼結構公司違反安全生產相關規定，被行政罰款25萬元，后該公司注銷，行政機關以該公司注銷為由結案未向法院申請強制執行。有的行政機關在受罰企業注銷后，以處罰時企業尚未注銷為由申請法院強制執行，持“從嚴”態度。而司法機關接到申請后，有的認為企業被注銷后缺乏責任承擔主體不予受理強制執行申請;有的則受理并裁定準予執行。在法院裁定準予執行后，對執行立案前注銷的，有的裁定駁回行政機關強制執行申請，有的則建議行政機關申請變更股東為被執行人。行政機關和司法機關實踐不一，造成行政處罰難以落實到位，損害國家利益，削弱行政處罰決定的公信力和行政執法的權威。[1]

三、檢察機關在企業惡意注銷逃避行政處罰問題上的解決路徑

（一）厘清企業注銷后義務承擔主體，發揮行政檢察督促履職職能

企業注銷逃避處罰的，可以建議行政機關變更股東為被執行人。根據《最高人民法院關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定》第21條規定，作為被執行人的公司，未經清算即辦理注銷登記，導致公司無法進行清算，申請執行人申請變更、追加有限責任公司的股東為被執行人，對公司債務承擔連帶清償責任的，人民法院應予支持。參考此規定，檢察機關可積極發揮行政檢察職能，建議行政機關舉證證明公司未經清算辦理注銷，導致無法履行行政處罰義務，此時，可追加變更股東為被執行人。而對于一般注銷，提供虛假清算報告，即公司仍有未了結的行政處罰，公司在清算報告中卻陳述公司沒有其他未了結事項，屬于虛假清算。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（二）》第19條規定，公司的董事和控股股東，在公司解散后，未依法清算，以虛假的清算報告騙取公司登記機關辦理注銷登記的，債權人主張其承擔賠償責任的，法院應予支持。因此，可建議行政機關調取公司注銷登記資料，如發現其虛假清算的，應向法院提出申請變更公司股東為被執行人，承擔相應賠償責任。

（二）履行行政非訴執行監督職能，維護行政機關行政行為的公信力

根據《最高人民法院對關于非訴執行案件中作為被執行人的法人終止，人民法院是否可以直接裁定變更被執行人的請示的答復》（以下簡稱《答復》），人民法院在辦理行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為的案件過程中，作為被執行人的法人出現分立、合并、兼并、合營等情況，原具體行政行為仍應執行的，人民法院應當通知申請機關變更被執行人，對變更后的被執行人，人民法院依法應當進行審查。企業在注銷時公司股東隱瞞被行政處罰存在債務的事實，提供公司無債務的虛假清算報告，惡意注銷登記，其注銷可參照《答復》中列舉的終止情形，相關行政處罰仍應執行。人民法院在辦理行政機關申請強制執行其行政處罰案件過程中，作為被執行人的公司惡意注銷逃避處罰的，原行政處罰還應執行，人民法院應當通知申請機關變更被執行人。對于被執行人惡意注銷登記后失去公司主體地位，人民法院裁定駁回行政機關執行申請的，檢察機關應積極履行行政非訴執行監督職能，向人民法院提出檢察建議予以糾正，維護國家利益和社會秩序。[2]

（三）加強與政府層面的溝通協作，切實能動履職，推動相關問題制度化、常態化解決，落實以“我管”促“都管”

檢察機關在辦理行政非訴執行監督案件過程中，應注重個案向類案延伸，推動普遍問題的解決。針對辦案中發現的行政執法過程中的制度空白和治理盲區，向黨委政府報送情況反映和分析報告，強化多方聯動形成共管合力，實現長效治理。如張家港市人民檢察院敏銳捕捉個案暴露的問題，通過走訪研判、數據碰撞，發現企業惡意注銷逃避行政處罰情況多發，撰寫《問題企業“注銷換殼”逃避處罰多發 基層“放管服”改革需完善制度措施》呈報地方黨委政府，引起時任市長重視并批示，推動全市建立企業注銷信息共享機制和數據平臺。在報送研判分析報告的基礎上，該院牽頭召開圓桌會議、會簽工作意見，搭建共享平臺，通過積極能動履職，破解企業惡意注銷逃避行政處罰的問題。如該院邀請市人民法院、行政審批局、市場監督管理局、司法局、張家港生態環境局等部門召開圓桌會議，就企業惡意注銷逃避行政處罰問題深入達成共識，推動建立常態化工作機制，實現行政處罰信息與公司注銷信息數據互通，有效促進源頭治理。

召開圓桌會議后，根據會議達成的共識，張家港市人民檢察院、張家港市司法局、張家港市行政審批局、張家港市大數據管理局會簽《關于在行政許可工作中加強行政執法信息共享的實施意見（試行）》，在張家港市黨政通平臺設置專門的企業行政處罰信息共享模塊。行政執法機關對企業作出已生效的行政處罰決定未履行完畢，進入催告環節的，將相關企業信息錄入信息共享平臺，由系統模塊推送給企業注銷登記部門。張家港市行政審批局在辦理企業注銷、變更法定代表人等登記事項時，在信息共享平臺中查詢該企業是否存在尚未履行的行政處罰信息，核實申請人提供的材料與系統信息是否一致，如發現企業提供材料不實、企業有行政處罰未結等事項的，不適用簡易注銷程序，對已經辦理注銷的可依法撤銷企業注銷登記，多措并舉避免企業注銷逃避行政處罰問題持續發生。

張家港市企業注銷信息共享機制和平臺建立以來，企業注銷逃避行政處罰的現象得到一定程度的遏制，取得了明顯成效，避免了12家企業惡意注銷逃避行政處罰的現象。針對12起案件的不同情況，張家港市人民檢察院具體情況具體分析，進行分類處理，因案施策，即建議變更，督促履職等，取得了良好效果。如張家港某鋁材有限公司被行政處罰后惡意注銷，登記機關查實其行政處罰的事實后，撤銷該企業注銷登記，行政機關以原企業申請法院強制執行。再如張家港市某彈簧有限公司，企業注銷后，行政機關變更兩名股東為被執行人申請法院強制執行，執行到位28萬余元行政罰款。張家港市某鋼結構公司被行政處罰后注銷，行政機關以企業注銷為由結案，并未向法院申請強制執行，張家港市人民檢察院督促該行政機關規范行政非訴執行工作，依法及時向法院申請強制執行。通過機制和平臺建設，案件的積極辦理，張家港市人民檢察院切實能動履職，依法監督，有力促進基層在“放管服”改革中不斷完善制度措施，真正將改革落深落實。

[1] 參見柴紅娜：《商事制度改革背景下企業簡易注銷制度研究》，《商展經濟》2020年第8期。

[2] 參見王建文、田秋蔚：《破產企業工商登記注銷程序的適用和展望》，《法制與社會》2021年第6期。