黨員“雙報到”機制在社區重大突發性公共衛生事件中的效用研究

陳嗣涵 盧梓楠 肖淑慧 周黎炯

摘要：2020年初國內發生的重大突發性公共衛生事件給我們的生活帶來極大影響。在政府部署下，各地積極開展“雙報到”志愿服務，社區攜手報到黨員筑起了基層防控戰線，為有效阻斷事件擴大和服務人民群眾發揮了作用。但需指出，“雙報到”制度在實際工作執行中暴露出諸多短板。在政策執行過程模型視角下，從理想化政策、執行機構、目標群體和環境四方面分析了當前的掣肘因素，并找尋“雙報到”機制在重大突發事件中的優化路徑，破解服務高效化的可行之道。

關鍵詞：“雙報到”;在職黨員;政策執行過程模型;社區防控

一、引言

黨的十九大報告指出，“加強作風建設，必須緊緊圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯系，增強群眾觀念和群眾感情，不斷厚植黨執政的群眾基礎?！遍_展在職黨員“雙報到”工作，既是貫徹黨的十九大精神的要求，也是密切黨群關系最直接的辦法。通過開展在職黨員進社區工作，搭建了在職黨員八小時之外發揮作用的平臺，可以在社區中更深入服務群眾。

“雙報到”制度，即通過機關、企事業單位黨組織、在職黨員到所在地社區報到，服務社區建設、服務居民群眾，實現機關事業單位與社區黨組織聯建共建。

在重大突發事件下，城市中存在很多老舊社區，老年人口眾多、居民構成復雜、人員流動性大、社區工作能力有限等導致防控較為困難。各市、區相關部門迎難而上，組織各單位黨組織和黨員踐行使命，以“雙報到”為廣大居民筑起防控“紅色屏障”。但是，我們發現該機制在實際的開展中，除去制度本身不足外，組織的管理、人員的執行都存在著低效問題。如何讓“雙報到”政策在社區中更高效執行起來？以及如何在此類突發事件上更合理地進行管理來增強政策的執行力，是本文進行探討的關鍵。

二、Smith政策執行過程模型分析框架

美國學者托馬斯·史密斯（T.B.Smith）提出了一個分析政策執行因素及其生態的理論模型，認為政策執行涉及以下四個變量：理想化的政策，即合理可行的政策方案。執行機關，通常指政府中具體負責政策執行的機構。目標群體，泛指由于特定的政策決定而必須調整行為的群體。環境因素，即與政策生存空間相關聯的因素。四個變量互動產生張力，影響政策執行過程。

在本文中，理想化政策指的是“雙報到”制度本身及有關在當地開展該機制的通知、文件等;執行機構指負責響應落實該政策的當地社區及企事單位黨組織;目標群體指由于政策決定而需行動的在職黨員們;環境因素指影響政策開展的制度環境和技術環境等。

三、執行困境

（一）關于理想化政策

1.政策本身的現實可行性不佳

機關單位的在職黨員，八小時內是單位人，但八小時外是社區人。第一，由于各黨員分散性強在不同的單位工作，集中管理難度較大。第二，由于社區建設和服務活動的時間、頻率難以固定，本職工作繁忙，時間難以調配且精力有限。[1]第三，重大突發狀況期間，有些在職黨員本身就有較重的工作任務，對于社區志愿工作就有些心有余而力不足。

2.政策本身的碎片化、模糊性

“雙報到”是社區、單位的黨組織共同完成相關的活動，但是政策對二者的工作占比情況、任務分配、操作標準等沒有明確規范。在事件緊急的背景下，國家給出的政策文本過于宏觀且模糊，地方政府又未能根據通知結合當地制定細則，上傳下達給地方單位社區的信息量少，在實際執行中會出現理解偏差而導致執行力度減弱，邊緣效應難以消除。[2]

（二）關于執行主體

1.組織間缺乏高效協同對接

該機制涉及執行部門多，協調難度大，雙方之間互動不足尤其是受突發事件下社區及單位的封閉性、時空差異、個人因素等限制，導致人員、任務、完成進度等信息溝通不及時，雙向交互的時效性比較缺乏保證，不利于防控的部分工作開展。

2.部門分工和監管體系不完善

黨組織本身負責的是組織內部黨建黨務的管理，而對防控等線下操作運轉并不熟悉，應對工作機制亟待完善和創新，如部門分工不夠精細專門化，內部的橫向部門間界限模糊等，降低了橫向機構的工作效力。而負責監察的部門監督力度不強，存在走馬觀花現象，易滋生黨員無作為，對黨員在工作中出現的消極行為沒有及時采取措施，形式主義、邊改邊犯等問題頻頻出現。

（三）關于目標群體

首先，在職黨員的參與度不夠。由于在職黨員長期受單位黨組織管理，具有較強的“單位意識”，而與社區的聯系稍微顯得薄弱了一些。 [3]在雙報到過程中，由于單位任務較繁忙以及個人時間上的安排等原因，有個別黨員的實際參與度較小，或是力量調配不均，在一些地點或固定時間段會出現扎堆情況。其次，黨員的組織和管理存在不足。黨員填報的“雙報到”表格還存在應交未交、沒有全部交的情形，故社區掌握的花名冊不全，難以快速進行核實和管理。再者，黨員自身能力可以進一步培訓加強。大部分黨員通過黨建活動、服務培訓、實踐工作等能夠掌握較好的服務技能和素養，但個別黨員志愿服務知識如防控物品的使用、文件的解讀和信息的登記存在不規范現象，有待繼續練習提高。

（四）關于環境因素

1.相關保障制度不完善

有紀可依，是嚴明紀律的先決條件，也是推動實際執行力建設的基礎。各地上級的確下發了一些政策通知，但與之相關的制度網絡未形成、法律漏洞較多，因而實際保障力度較弱、工作開展缺乏有說服力的法規可依，發生矛盾時也難以進行衡量解決。沒有從人員服務結果評估、權力保障等薄弱環節發力，難以為“雙報到”規范開展保駕護航。

2.技術普及不均衡，利用率低

當前信息登記技術系統尚未得到全面普及，導致地區執行效率的差異嚴重。在招募上，沒有利用好手機、網絡、線上平臺，僅通過口頭書面招募，所能召集到的人員較少。在工作上，參加雙報到的黨員又因“技術難”而讓服務效率大大降低。且全國多地都已通過大數據、人臉識別等技術精確識別高危人群，精確登記人員信息，但在許多村鎮地區，防控末端靠的還是“人海戰術”和“人工登記填表”?？萍贾蔚男Ч茨茉谌珖归_，人力捉襟見肘的情況下缺乏科技解放戰斗力，導致工作效率低下。

四、對策建議

（一）完善政策內容，落實網格化管理

1.變模糊為精細

“雙報到”政策本身存在的模糊性在一定程度上阻礙了在職黨員自身價值的發揮，精細化政策內容是在職黨員參與社區建設活動的前提。黨組織應負責統籌牽頭、制定實際方案，部署人員分配，將在職黨員混編下沉到所在社區、交通卡點等一線緊急地點去參與人員摸排、測溫檢查、運輸物資等工作。同時黨組織要做到明確責任主體，注重在職黨員、群眾意見反饋的收集，并將其向上級反映，從制度層面來破解共建共防存在的問題。

2.網格化運用，點對點管理

“網格化”的具體方案即是把封閉性社區以樓為單位劃分為若干個網格，并以“網格長+樓長+在職黨員”的模式進行工作落實，形成“黨員帶頭、社區協調、居民參與”的群防群治格局。如此一來，在職黨員可以清楚自身職責所在深入了解群眾需求，且網格化管理可將“雙報到”的監督主體定位為網格長，實現點對點管理，打通基層治理“神經末梢”。將黨員分配到各“網格”中，由網格長與之對接，并記錄其工作表現，反饋給黨組織進行考察。

（二）建立執行主體間協同機制，加強部門建設

1.優化組織溝通機制

積極將社區黨建的“街鄉吹哨、部門報到”經驗運用在防控中，推動建立新型合作伙伴關系。重大突發衛生事件下多地通過在當地建立臨時聯合黨支部，將不同社區企事單位的黨支部有效聯結了起來。這一臨時平臺的組建有利于聯合體的實時聯動，使各執行機構在協作中形成優勢互補、資源共享的良好局面。

且公共性突發事件其特征就在于擴散迅速，溝通尤其需要注重時效性，以高速高效推進部門間合作效率。不同黨組織間可借力互聯網建立線上溝通群組，打破地理隔離、人員時間各種限制的藩籬。也要利用好志愿服務站、信息傳遞亭等線下平臺，實現組織與組織、個體間的溝通互動、意見互聯和信息互享。

2.健全組織機構，建立監管機制

針對本次突發事件的防范工作，社區和單位的黨組織責任重大，需要各支部盡快進入角色建立起權責明確的多部門體系，從負責單一黨務事務的組織盡快轉變職能，健全完善的部門分工機制，建立負責人員信息管理、實際工作調配、線下協助、監督考評等部門，實現高效聯動。監管始終是落實政策的重要工具，組織內部要強化工作權威。一方面在分工基礎上，著重組建監督部門健全監督體系，成員及時跟蹤黨員參與防控情況。紀檢監察干部務必要當好社區監督員，對“雙報到”情況進行抽查，督促黨員全力投入工作，及時反饋實際情況中存在的不足意見。

（三）完善激勵機制，增強目標群體的參與意識

1.給予政治層面獎勵

我們可以建立“黨員自評、黨支部評議、社區評價、機關黨委鑒定”四級考核體系，依托“先鋒指數”評價管理機制，以積分數來考評，并將積分高低作為年底黨建工作考評、黨員評先評優等工作評價中的一項重要內容。對在職黨員進行年度績效考評，對指數高的人可以在干部提拔，人大代表和政協委員提名上傾斜一定的比例。

2.加大精神激勵

在精神上，可以對工作突出者進行表彰，評選“優秀黨員”并頒布獎狀;與主流媒體合作，加大對優秀黨員的宣傳力度，收集黨員在社區服務過程中的先進事跡并報道，還可以將其事跡做成海報張貼在社區和企事業的宣傳墻和微信公眾號進行展示，給予精神回饋，也利于凝聚榜樣力量，黨員與黨員、群眾之間學習先進優秀做法，營造良好的奉獻服務氛圍。

（四）優化環境因素，解決多重矛盾

1.建立制度，保證有法可依

國家需注重關于“雙報到”政策的各類相關機制法律的完善：制度賦權屬地執行機構（尤其是對與其共建的社區黨委的考核權）;法律保障報到黨員的工作權利及義務;加大信息公示力度，確保工作數據和績效的公開透明;完善結果反饋上報機制，形成報到黨員的提案權。

2.借力互聯網信息化技術

政府黨支部創新報到平臺，依托官微、官網、微信公眾號、小程序、志愿匯app等實現互聯網+黨員服務，利用技術信息平臺提供高效報道與實踐。一方面打通了各個防控點網格點數據渠道，實現信息交互;另一方面黨員線上即可填報個人信息實現線上“報到”，點對點下沉社區，實現“線上線下無縫對接、服務群眾時時在線”。且信息平臺能為服務數據的真實性、不可隨意篡改性提供技術支撐，還能收獲群眾反饋及滿意度評價，利于黨員工作情況的評估。

五、結論與展望

此次突發事件中，結合“雙報到”開展工作的模式為今后類似事件的發生提供了借鑒經驗，且該模式加深了參與雙方的黨組織、群眾和在職黨員之間的信任度，有利于“雙報到”活動的常態運行，構建長效機制。

可見 “雙報到”政策的推進有利于推動工作領域由“單位黨建”向“區域化黨建”轉變，工作力量由“單打獨斗”向“多元共促”轉變，資源利用由“封閉管理”向“共治共建”轉變，有效凝聚了組織間治理合力，堅決奪取防控工作和社會發展“雙勝利”。在今后，需要繼續完善制度，揮好“指揮棒”，激活基層治理活力，讓黨員們能用行動踐行初心使命，發揮好先鋒模范作用。

參考文獻

[1]李明陽.新時代在職黨員參與社區建設和服務的思考與建議——一北京市H區為例[J].改革與開發，2020，（11）：47-50

[2]張敬芬.芻議完善在職黨員居住地發揮作用的長效機制[J].上海黨史與黨建，2020（06）：51-54+46.

[3]錢再見.公共政策執行的風險與對策[J].理論探討，2001（05）：72-73.