中國土地市場發展對城市建設用地擴張的影響研究

葉銀芳

摘 要：從我國目前城市化的發展情況來看，存在著明顯的城市建設用地大規模擴張的現象，很多城市的建設用地已經遠遠超過正常值。在城市建設用地持續擴張的情況下，會給我國土地資源保護帶來巨大的壓力，同時也會影響城市的發展效率。本質上講，城市建設用地擴張，是一個站在新城鎮化角度實現土地資源優化配置的問題，同時深刻影響著我國土地市場的發展?；诖?，本文主要以中國土地市場發展為切入點，探究新城鎮化背景下土地市場發展對城市建設用地擴張的影響。

關鍵詞：土地市場;城市建設

隨著我國現代化、城市化進程的加快，我國經濟發展對城市土地的需求也在不斷提高，在這一趨勢下，勢必會引發城市建設用地需求高與土地資源短缺的矛盾。因此，如何保證城市建設用地的合理性，合理的進行城市規劃以及土地規劃已經成為當前我國國土資源管理人員亟需解決的問題。

一、我國土地市場發展現狀及存在的問題

（一）我國土地市場概況

發展土地市場是我國實現土地資源優化配置的一種重要手段。當前，我國土地市場化程度進一步提高，在這個過程中，土地市場的價格機制以及土地的出讓方式深刻影響著城市的發展，給城市土地的開發和建設帶來了深遠的影響。土地市場化的作用在于，可以通過市場調控的方式，實現對土地資源的優化配置，同時在市場化的過程中可以減少政府的干預力度，這樣就可以更好的將競爭與價格機制的作用發揮出來。

（二）我國土地市場發展情況

改革開放以后，我國為了進一步實現土地資源優化配置，積極引進了市場機制，有效提高了土地資源的利用效率。1987年，土地有償使用制度成功在深圳市實施，成為我國土地市場化的開端，同時在土地市場化程度逐漸提升的過程中，對促進國民經濟發展、土地配置效率均產生了明顯的積極作用。進入到21世紀之后，我國土地市場不斷完善，受到了社會各界的關注，對社會經濟的發展產生了諸多方面的影響。

（三）土地市場在城市建設用地擴張中的表現

在中國土地市場持續發展的過程中，有效實現了對土地交易行為的調控，具有合理分配土地資源的效果?？偟膩碚f，土地市場發展，對我國直轄市、副省級城市的土地建設用地擴張的影響是最為明顯的，因為這些城市每年會涌入大量人口，因此對建設用地需求呈直線上升趨勢。而城市通過應用土地招拍掛制度獲取的土地比重體現了土地市場的市場化水平。對于土地建設用地需求量大的城市來說，可以通過“招拍掛”的方式出讓土地使用權，所以從一定程度上講，土地市場發展水平在逐漸提高的過程中，進一步拓寬了城市土地獲取的途徑，在這樣的情況下就起到了促進城市建設用地擴張的作用。

（四）中國土地市場發展與城市建設用地差異

土地市場的發展對城市建設用地擴張的影響是雙向的，在這個過程中還會受到各類因素的影響，而且在不同的城市還存在較大的差異，尤其是受城市發展、經濟發展、地理位置等差異性因素的影響。這種影響并不是在任何時候都是積極的，不過在中國土地市場持續穩定發展的過程中，仍然起到了至關重要的作用。

（五）當前城市建設用地存在的問題

城市建設用地浪費情況嚴重。雖然我國總體土地資源充足，但人均土地資源卻十分不足，另外，再加上土地閑置、浪費現象嚴重以及城市規模不斷擴張的問題，使得我國土地資源尤為匱乏。這進一步導致我國城市中住宅建設用地以及商業建設用地等各類建設用地的容積率大大降低;在工業建設項目用地的投資強度以及生產水平方面也有所下降，未能達到集約用地的要求。為此，加快土地利用方式及經濟增長方式的轉變顯得尤為迫切與重要。

土地利用規劃編制缺乏科學性。目前，我國土地規劃以及城市規劃在編制技術方面還存在著一定的落后性，相關政府以及專家制定的規劃措施可操作性極差。對于城市規劃以及土地規劃的制定缺乏“彈性”，以至于城市建設用地嚴重超標，在進行相關補救措施時又過于嚴苛，從而形成惡性循環，使城市規劃與土地規劃形同虛設。

二、城市建設用地擴張的理論基礎

（一）城市建設用地擴張的機理

在土地市場化的過程中，市場中存在的價格機制可以起到調節土地供需關系的作用，進而發揮土地資源高效配置和利用的作用。在我國，政府部門長期以來管控著城市土地的供應問題，除受價格機制影響外，也會受到政府土地調控手段的影響。如圖1所示，為我國土地市場化過程中影響城市建設用地擴張的機理。

一方面，在土地市場發展的過程中，土地出讓的透明度增加，政府對土地出讓的干預力度會逐漸減小，在這樣的情況下土地市場的競爭性會逐漸提升，因此土地的價格會適當增長。如果政府想要獲得巨大收益，可能會在短期內通過增加城市建設用地的方式實現，在這樣的情況下企業用地成本會有所增長，而政府所能夠獲取的土地收益也會適當增加。但若在城市建設用地量減少和土地市場發展的雙重作用下，隨著土地出讓全過程監督和管理力度的不斷增強，在土地數量有限的情況下政府很難再通過低價招商出讓大量土地獲取利潤，并且土地出讓過程中的一些暗箱操作情況也可以避免，無序擴張城市建設用地的現象會得到一定控制，但企業用地成本仍會增長?？偟膩碚f，土地出讓透明度增加是市場化的一個體現，在土地市場發展的過程中，城市建設用地增加或減少都會容易使企業用地成本增加，但也因為操作透明化提升了，土地價格才有機會顯公平與合理。政府收益及其土地出讓行為會受土地市場發展以及城市建設用地擴張的影響。

（二）城市建設用地擴張的類型

1、填充型

主要是受城市內部城中村改造的影響，本身城市內部就分布著大量賓館、餐飲等服務設施，并且這些區域的商業活動相對發達，人口密度較高，在用地面積無法滿足各方面發展需求的情況下亟需對城市進行改造。

2、飛地型

飛地型城市建設用地擴張，主要是進行新城區建設。不過因為城市人口多集中于老城區，與新興區域距離較大，沒有在新城區購房、生活的意向，因此飛地型的城市建設用地擴張方式對于房價有較強的抑制作用。

3、城市建設用地擴張的功能

城市建設用地擴張從一定程度上會受到自然、經濟、人口等因素的影響，其具有無規律、復雜性等特征。在城市建設用地持續擴張的過程中，會起到對社會、經濟的驅動作用，三者之間具有非常緊密的聯系。比如在對經濟增長進行驅動的過程中，城市居民所從事的一些經濟性活動，也會促進城市土地的擴張趨勢。

三、土地市場發展對城市建設用地擴張的影響

（一）土地市場發展對城市建設用地擴張的影響

在土地市場發展過程中，土地出讓價格在不斷提高的過程中，站在長遠發展的角度考慮，土地出讓價格的抑制作用會逐漸顯現。也就是說土地市場發展對城市建設用地擴張的影響，主要體現在中國土地市場化水平逐漸提高的過程中。

使城市建設用地市場化。理論上，作為一種日益占據主導地位的土地資源配置機制，中國土地市場的發展勢必會對城市建設用地的擴張起到一定的遏制作用。一方面，土地市場的發展使得土地資源的配置更加符合完全競爭的市場，價高者得的運行規則有助于抑制低效的城市建設用地擴張動機;另一方面，更為公開、透明的出讓方式也使得土地出讓的價格更趨合理，從而通過價格機制的優化促進城市建設用地的理性增長。對于城市建設用地的擴張在某種程度上與土地出讓價格的聯系更為密切，一方面，政府和企業在面對地價上漲時會表現出不同的應對方式;另一方面，土地出讓價格的數值大小也會對市場中土地成交量產生至關重要的作用。

有效遏制了城市建設用地的無限擴張。城市規劃與土地規劃都涉及到了對用地空間的合理布置，因此，應對各自的職責進行明確。土地規劃的重點內容是保證耕地總量以及對建設用地的控制方面，而城市規劃則更加關注城市各種類型的用地情況。社會的發展使得人們對空間的需求也相應提高，以至于很多城市建成區盲目的擴大其面積，因此，我們應對城市建設用地進行合理控制，保證其擴張的合理性。

具體而言，通過運用土地規劃，對人類生產活動的空間進行規劃，從而避免建設用地的無限擴張;同時，借助城市規劃，細化城市區域，實現土地利用的高效性與集約性。城市規劃是以城市建設用地總體布局為依據，制定城市近期建設規劃，確保城市建設投資的多元化發展。

（二）土地市場發展對城市建設用地擴張影響的原因

在中國土地市場化水平不斷提高的過程中，使得土地出讓方式成為一種市場行為，在這個過程中價格機制會逐漸顯現，同時在土地市場化的過程中，地方政府對于城市土地出讓的干預下降，在市場價格機制和政府干預減少雙重影響下會讓土地出讓價格更合理化。

（三）土地市場發展對城市建設用地擴張的影響途徑

受長期以來中國經濟體制影響，傳統模式下我國土地出讓方式主要集中在協議出讓和劃撥出讓兩個方面，使得長期以來土地出讓價格基數偏低，現在目前土地出讓，一般商業用地與工業用地大多都是要公開掛拍出讓，這樣一來影響土地市場的因素就變多了。土地市場發展對我國城市建設用地擴張的影響途徑多樣，如政府行為、價格機制、地區差異、經濟發展、產權制度等，都會影響土地市場的發展，同時也會產生對城市建設用地擴張的抑制和推動作用。因此我們在推動土地市場發展的過程中，可以通過調控各項對城市建設用地擴張影響途徑的方式，實現對城市土地資源的合理配置。

四、政策建議

（一）運用地價透明操作機制

想要確保城市建設用地擴張的合理性，起到充分抑制城市建設用地擴張的作用，就必須積極運用地價透明操作機制，有序推動我國土地市場發展。在黨的十八屆三中全會中提出了建立公平開放透明市場規則的意見，要求進一步完善由市場決定價格的機制，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。這也就進一步明確了我國土地改革的方向，強調了土地市場發展的重要性。因此，我們還需要逐步建立公開透明的地價透明操作機制，實現土地資源市場化的加速配置，大力推行招拍掛土地出讓制度，進一步推進土地使用權的有償使用。

（二）合理利用土地市場建設用地

在我國社會主義市場經濟體制逐步完善的過程中，推動了我國城市化和工業化的發展。而城市化是人們生活、生產方式由鄉村型轉向城市型的一個過程，表現為農村人口逐步向城市人口轉化，同時還推動了城市的發展。而在城市人口規模不斷擴大的過程中，城市內部可利用土地資源急劇減少，人口和土地之間的矛盾逐漸加劇。所以在我國土地市場持續發展的過程中，我們必須在《中華人民共和國城市規劃法》的引導下合理利用土地市場中的城市建設用地，實現城市土地資源的高效配置。土地市場建設用地的利用，需要以土地資源為切入點，合理進行空間布局，積極發揮推動城市現代化發展的作用，同時可以促進城市、城市土地資源可持續發展，在實現經濟效益的同時，起到合理抑制城市建設用地擴張的作用。

（三）完善城市與土地發展規劃

土地是一種自然資源，是大自然賦予人們的巨大財富，也是人類賴以生存的基礎。在城市逐漸朝著現代化方向發展的過程中，對于城市建設用地的開發和利用逐漸呈現科學化、合理化的特點。有限的土地資源無法滿足人類的無限需求，因此我們還需要進一步完善城市發展規劃以及土地利用規劃，建立城市土地評估機制，實現對城市土地資源的集約優化利用。這一方針不僅關系到我國城市居民的日常生活，與我國經濟體系以及社會可持續發展也有非常密切的聯系，因此實現對城市土地的評估以及優化利用具有非常重要的意義。

（四）減輕土地財政依賴

近年來，在我國土地市場持續發展的過程中，國有土地使用權出讓受到了廣泛關注。想要通過發展土地市場的方式抑制城市建設用地擴張的趨勢，有效調控土地市場出讓價格，地方政府就必須努力擺脫對土地財政的依賴，如不能只發展高收益的城市用地而忽視其它用地的均衡發展，設定城市發展的邊界，進一步改革并完善與土地相關的政策和制度，以保證城市能實現可持續發展運行。而在城市發展的過程中，城市土地供給應當以城市住房需求為導向，合理配置土地資源，逐漸增加城市住房建設用地供給。同時應當盤活土地存量，優化住宅用地、商業用地和工業用地等結構，大力發展住房租賃業務，使得土地供應逐漸向租賃住房用地建設傾斜。

（五）統籌城鄉用地

隨著經濟社會的高速發展，城市的周邊區域，如鄉鎮、郊區等也得到了快速的發展，這些區域與城市的聯系性也更加密切。同時，再加上城市規劃與土地規劃各部門聯系性的日益增大，對土地的相關調控以及布局也不再僅局限于城市或者農村，而是從推動整個社會發展的角度出發，制定相關的規劃措施，避免城市建設用地的無限擴張。因此，相關規劃部門在進行土地規劃與城市規劃時，應在保證公平、公正的基礎上，統籌城鄉用地，實現城市土地資源的優化配置，進而保證城市建設用地在合理地范圍內擴張。

五、結語

本文主要對我國土地市場的發展現狀進行了分析，并以土地市場發展為切入點，探究了土地市場發展對我國城市建設用地擴張的影響，認為土地市場發展對城市建設用地擴張來說有強大的抑制作用，主要從價格、政府兩個方面入手，實現對城市建設用地擴張的意識，起到優化城市土地資源配置的作用。

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