公眾參與制定公共政策困境與對策探究

作者簡介：葉紅（1964-），女（回族），云南昆明人，大學本科，中共云南省委黨校（云南行政學院）研究生部，教授，研究方向為：中國特色社會主義理論與實踐。

摘要：科學合理的公共政策是政府實現有效治理的重要工具，廣泛的公眾參與則是公共政策民主化和科學化的重要保證。但目前存在著公眾對參與公共政策制定的冷漠與被動、渠道狹窄、缺乏法律保障等問題，制約了公眾參與公共政策制定的廣度和深度。應抓住健全保障公眾參與決策機制，拓寬參與渠道;健全制度保障，確保公民有序參與;創造良好的公眾參與環境，提高公眾的參與理念和能力等環節，保證公共政策制定過程中公眾的廣泛參與。

關鍵詞：公眾參與;制定;公共政策

作者簡介：葉紅，女，中共云南省委黨校（云南行政學院）科學社會主義教研部，教授。

引言：任何一個公共政策的出臺，都涉及到群眾切身的利益，政策制定也必須充分征求民意，使群眾的意見得到切實反映。公眾參與公共政策制定是公民政治參與的重要內容和形式，是公共行政的精神實質和公民權利的具體體現，也是推進公共決策科學化、民主化和建設社會主義政治文明的必然要求。中國特色社會主義進入新時代，公眾作為公共政策制定主體的重要組成部分，參與的意識增強，特別是隨著互聯網的快速發展，公眾通過互聯網對關系公眾切身利益的公共政策的制定和實施過程的關注度更是與日俱增。但也存在著公眾參與意識淡薄，參與效率低下等諸多不容忽視的矛盾和問題。深入地探討這些問題，理性地思考如何根據現階段公眾參與的現實狀態，尋求發展和完善公共政策制定過程中公眾參與的現實路徑具有重要的意義。

一、公眾參與公共政策制定面臨的困境

公共政策制定者必須通過與公民的良性互動來制定公共政策。公民通過某種途徑或方式參與到政策的討論過程中，政府吸收各方意見并進行綜合，最終制定出符合大眾需求和期望的公共政策，但目前存在著許多矛盾和問題，制約了公眾參與的深度和廣度。

1.政府公共決策公開制度缺失

（1）公眾與政府的信息不對稱

互聯網的產生和發展雖然打破了政府對政策信息的壟斷，但公民個人相對于政府而言，在信息知曉程度以及處理信息能力等方面仍然不夠。由于公民和政府在信息掌握上的不對稱和不均衡，在技術和專業上處于弱勢地位的普通公民，往往會被排擠出公共政策制定的范圍，從而催生地方政府在政策制定過程中“一言堂”局面的出現，這樣會給公共政策的制定和出臺帶來諸多不利的影響。地方政府在一定時期和范圍內處理政策信息的能力有限，如果有關公共政策的信息量以及政策制定的復雜程度超過一定的限度時，可能會造成歪曲和滯留政策信息等狀況發生，表現為對公共政策執行結果報喜不報憂，夸大制定公共政策的積極作用而隱瞞其負面影響;向公民提供的政策信息不準確;不考量公民對于政策制定的意見和建議等，這對于公共政策制定過程中的民意表達會帶來不良的影響。對公共政策信息資源的封閉，一定程度上封鎖了公民對政策制定或政策調整發表意見和建議的渠道，使公民不能充分理解公共政策的價值目標，降低了公民對于公共政策的認同度。如果公民缺乏對政策信息的知情權以及有效的意見表達路徑，其積極性必然會受到制約。

（2）決策程序執行簡化

公共政策的落實要有目的性、根本性，目的是“為人民謀幸?！?，根本是“以人民為中心”。要讓公共政策獲民心、得民意，就離不開科學性和有效性在公共政策中充分體現、充分磨合，惟其如此，公共政策才能“行穩致遠”。而當前在保障公眾參與公共政策制定權利中，出現了執行制度不到位、隨意簡化程序現象，一些政策在制定的過程中出現“在辦公室抓抓腦袋就完成”“旁聽聽證代表內定”等現象，在決策過程中的一些關鍵環節被忽略，如聽證、公示、征求意見等，即使有這些程序，也存在走過場、流于形式的問題，直接阻斷或者影響民意表達渠道，公眾參與公共政策制定就成了一句空話。

（3）政府接受公眾參與意識淡薄，聯系群眾不深不實

政府為老百姓多辦好事、辦實事，就應有“耳聽八方”的姿態，多聽取群眾聲音，包括各種意見和“牢騷”，這也是黨執政為民的本質要求，更是建設服務型政府的根本保障。但政府在主動直面群眾呼聲、自覺接受群眾意見建議，擴寬聯系群眾的渠道，以群眾建議意見作為施政方向方面還有差距，一些領導干部不敢于嘗“苦藥”，不樂于聽“逆耳”，認為群眾的話沒高度，沒深度，不會從群眾的話中分析研判，不會從群眾的大白話里發現問題，把好的意見建議充分吸納。思群眾之所思、盼群眾之所盼，取得群眾支持與理解，從群眾中來，到群眾中去做得不到位，導致決策時科學研判不準確，有的政策制定脫離實際。

2.征求公眾意見的渠道較少、參與成本高

邀請一定范圍的公眾代表參與、深入基層調研聽取民意，或者以網絡的形式廣泛征求民眾意見非常必要，如果脫離實際，制定出來的政策就是“空頭支票”。沒有充分調查民意，導致政策執行中難度大、群眾不理解，問題暴露時之后才實施補救措施，從某種程度上加大基層負擔，影響干群關系和政府公信力。

互聯網用于廣泛征求民意方面做得不夠，一方面征求意見方式單一，僅僅停留在公示、公告;另一方面覆蓋范圍小，民眾知曉率低、知曉面不廣。同時，由于涉及下鄉、會議、活動組織等一系列工作，成本支出大，一定程度上影響公眾參與率，不能實現公眾利益最大化和社會資源的合理有效配置。

3.公眾參與缺乏法律保障

公眾參與相關法律制度的缺失，是造成民意表達組織化和法定化程度偏低的主要原因。從根本上說，建立和完善法律制度是確定公眾參與政策制定，提高民意表達效力的唯一方法，只有將民意表達納入法治化的軌道，才能避免公共決策中的民意表達流于形式，才能真正使公眾民意成為政府制定公共政策的實質性依據。地方政府是行政立法權和政策制定權的擁有者，部門自身利益的取向往往會驅動政府各部門把設計和制定政策方案當作謀取和擴大自身利益的大好機會，政府這種在角色上錯位，會造成“部門權力化”、“權力利益化”、“利益法律化”等官僚主義現象的產生。

4.公眾參與的意識薄弱，公民責任感不強

參與意識方面，公民積極參與制定政策的積極性不夠，扮演公民政治角色的廣大人民群眾大多是“順從者’，處于被動地位，在一些政策制定過程中開展的調研、座談會議中，參與的干部和群眾代表發言不積極，不會設身處地進行思考，提出合理性建議意見;一些群眾怕說話“得罪”領導，“順桿子爬”，不敢講真話;一些群眾有“別人可以我也可以”的“隨大流”思想，參與決策意識不高。

公眾自身的知識水平結構，信息獲得程度等因素的影響，許多公民并不熟悉政治規范，不了解政策過程，對政策的配置運行以及后果沒有預見性。而決策中對公民的參與要求較高，不僅要了解政治體系的結構、權威規范，還要對自己在政治體系中的權力和義務的有明確的認知，對政府有高度的政治信任和政治寬容，同時公民需具有強烈的主體意識、民主意識和參政意識，可通過組成各種團體，向政府提出自己的利益訴求，參與公共政策執行過程中，進而以自己獨立的方式影響政府的決策行動。

二、破解公眾參與公共政策制定難題的對策選擇

1.健全保障公眾參與決策機制，拓寬參與渠道

（1）建立健全聽證制度

聽證制度使得公共政策制定過程變得公開透明，有利于緩解政府和公民之間信息不對稱的問題。建立健全聽證制度，一是要健全聽證代表選擇機制，確保所有受到決策影響的群體都有自己的代表參加，在聽證代表具有的廣泛性和代表性的基礎上，盡量優先考慮具有一定專業水平和參政能力的人選，提升聽證代表的水準，同時也要保障社會弱勢群體的參與權與話語權。二是要規范聽證程序的基本內容。特別要注意規范以下幾個環節：充分“聽”，激烈“辯”，準確“記”，嚴格“監督”。三是要建立聽證代表意見的回應制度，對聽證代表的意見，無論采納與否，都要公布理由，作出回應，提高聽證透明度，贏得公眾信任。

（2）實行政務公開

政府信息公開是民主社會的重要特征，健全完善政府信息公開制度，有利于保障公眾知情權，實現公眾對公共事務的直接參與和管理，進而提高公共政策制定的民主化和科學化程度。完善政府信息公開制度，一是要擴大政府信息公開的渠道。要開發多種信息公開方式，如信息亭、查詢平臺、政務公開欄等。不僅要依賴于傳統方式，如報刊、廣播、電視等，還要積極運用新興傳媒，其中最重要的就是依托于電子政務，公眾可以通過這一渠道與政府進行良好的溝通交流，對公共政策的制定提出意見和建議。二是要進一步擴大信息公開的范圍。按照建設透明政府的要求，原則上只要不涉及國家秘密、商業秘密及個人隱私的信息都應該向社會公開。凡是政府掌握的對決策產生影響的社會公眾信息應主動公開，特別是公共決策信息需要及時公開。三是要加強政府信息公開的監管。監管部門不定期對政府公開的信息進行審查，公眾也可以隨時針對相關內容要求政府予以信息公開，為公眾參與政府公共政策制定提供有利條件。

（3）開展民意調查

進行正規廣泛的民意調查，不僅可以提高公眾對政府公共政策的認同度，獲得公眾支持，減少政策實施中遇到的阻力，還可以通過公眾意見反饋對公共政策進行調整，提高公共政策的質量水平。

（4）興起網絡問政

公民以網民的身份通過互聯網行使知情權、參與權、表達權和監督權，這就是網絡問政。在網絡問政中，要多形式、多渠道拓展網絡問政平臺，讓網絡成為政府與公眾進行溝通交流、協商對話和公眾有效參與社會事務的重要平臺，通過網絡問政于民，以便捷、高效的網絡破除了傳統政策參與的門檻限制，使網民能夠及時知曉公共政策的變動信息，第一時間進行反饋和直接深入的探討。

2.健全制度保障，確保公民有序參與

（1）建立政府決策復決權制度

決策復決權制度是指在政策方案出臺之后或者是在實施的初級階段，政府對其進行再次審核以及重新復決的過程。復決權行使的主體主要是普通公民代表。復決權制度對于避免政策制定失誤以及實現決策的科學化和民主化都有重要的積極作用。復決權的行使對象并不是不特定的，也并不是對所有的政策都適用，而是對于那些有爭議的、涉及到多方利益的、并且在執行過程中容易出現問題的公共政策進行再次審議的過程。復決權的行使必須遵循嚴格的程序以及相關的法規制度，不能夠越俎代庖，無章可循。

（2）建立政府決策責任制度

通過確立對違法和不當決策行為的責任，可以加強各級公共政策制定者的責任感，強化責任意識，從而保障公民的合法權益。對決策行為和結果承擔政治和法律責任，不僅是決策責任制度的重要內涵，更是實現公共政策科學化民主化的重要前提。

（3）進一步完善政策咨詢制度

政府的政策咨詢制度區別于聽證制度和其他代議制參與方式，咨詢制度主要依托于專業的政策咨詢機構或某領域內的專家學者，政府通過向咨詢機構或專業人員進行咨詢獲得較為專業的知識和建議。政府政策咨詢主要有四種形式：一是政策咨詢機構和部門直接為政府領導提供專題咨詢，為領導提供專業建議和相關信息;二是咨詢機構參與重大公共決策的可行性研究、規章制度設計以及制定具體方案;三是相關咨詢機構承擔政府的重點調研課題，利用外腦的專業知識和調研能力，為政府提供具有科學性、前瞻性的對策建議;四是政策咨詢機構參與部分政府重大項目的驗收、檢查，一般采用專家評估的方式進行，追求項目成果的客觀性。

3.創造良好的公眾參與環境，提高公眾的參與理念和能力

公眾自身具備良好的參與能力是公眾參與取得成效的前提條件，而公眾的思維方式是由社會環境決定的，公眾處于什么樣的社會環境中，就會自然地產生與之相適應的思維方式。培育參與型的社會文化，對提高公眾的參與意識和參與能力至關重要，需要政府引導，全民共建。

四、結語

政府要做好宣傳，使公眾處于參與型社會文化的耳濡目染之中，并提供與之相匹配的法制建設、智力支持、物質基礎等，通過有針對性的社會宣傳、社會講座及專門的社會公益培訓等方式，培養公眾參與公共事務的興趣和習慣，加強公眾參與相關技能的傳授和培訓，喚起公眾參與意識，增強公眾參與能力;另一方面，要鼓勵激勵公眾重視參與權，關注并學會捕捉公共政策信息，學習他人參與的成功經驗，積極參與社會培訓獲得相關知識技能，提高參與公共政策制定的能力。

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