土地整理與土地資源優化配置的分析

馬桂波

【摘要】改革開放以來，我國對土地資源的利用十分重視，也取得了不菲的成績。然而當前我國土地資源情況在數量和質量上都不容樂觀，土地資源的狀況直接關系到我國的經濟發展、社會的穩定、糧食安全甚至國家安全。我國人多地少，與其他國家相比，更需要珍惜土地資源。因此，當前解決土地資源匱乏問題的最有效的方法，就是對土地資源進行優化配置?，F今，我國土地市場還處于起步階段，市場機制仍不成熟，對土地資源配置起主導作用的主要是行政和政策手段。土地整理對土地資源配置的影響是最深刻且根本的?，F行的土地整理仍然存在不足的地方，對土地資源的優化配置也會產生一些不利的影響，因此需要對現行土地整理進行適當改進與創新。如何利用土地整理對土地資源進行優化配置，是政府十分關心也迫切需要解決的問題。

【關鍵詞】土地整理;土地資源優化配置;分析

Analysis of Land Consolidation and Optimal Allocation of Land Resources

【Abstract】 Since the reform and opening up， China has attached great importance to the utilization of land resources and made great achievements. However， at present， the situation of land resources in China is not optimistic in quantity and quality. The situation of land resources is directly related to China's economic development， social stability， food security and even national security. Compared with other countries， China has a large population and a small land area， so it is more necessary to cherish land resources. Therefore， the most effective way to solve the shortage of land resources is to optimize the allocation of land resources. At present， China's land market is still in the initial stage， and the market mechanism is still immature. The administrative and policy measures play a leading role in the allocation of land resources. The impact of land consolidation on land resource allocation is the most profound and fundamental. There are still some shortcomings in the current land consolidation， which will have some adverse effects on the optimal allocation of land resources. Therefore， it is necessary to improve and innovate the current land consolidation appropriately. How to optimize the allocation of land resources by land consolidation is a problem that the government is very concerned about and urgently needs to solve.

【Keywords】 land consolidation; Optimal allocation of land resources; analyse

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.010

引言：

隨著我國綜合實力不斷提升，城市化發展顯著提速。在這種狀況下，我國土地資源略顯緊缺。針對土地資源進行合理整理，可謂是意義非凡。合理整理土地資源，可進一步提升土地資源利用率。土地資源屬于不可再生資源，對人類社會發揮著至關重要的影響作用。我國土地資源豐富，然而人口眾多，人均土地面積極少。不可否認，我國目前土地整理整體水準有待提高。相關土地資源整理部門，未能及時更新整理理念，致使土地資源工作成效不理想。隨著經濟日益發展，土地資源整理尤為緊要?；诖?，相關土地資源整理部門應積極革新土地整理理念，轉變土地整理戰略，致力實現土地資源持續發展目標。

1、土地整理對土地資源優化配置的重要意義

所謂土地資源配置可以簡單地認為是為了達到一定的生態經濟最優目標，依據土地的特性，利用科學技術和管理手段，對區域一定數量的土地的利用結構、方向，在時空尺度上分層次進行安排、設計、組合和布局以提高土地利用效率和土地產出率，使土地生態系統維持相對平衡，實現土地可持續利用。土地資源優化配置是指作為重要生產要素的土地，應該在市場機制主要是價格機制的導向下，配置于效率最優的生產領域。具體說來，土地資源可持續利用也就是對土地資源進行優化配置，其主要表現為土地利用達到可持續性的要求。

土地整理對土地資源配置的影響是深遠的。在影響土地資源配置的所有因素中，土地整理是最根本的因素。土地整理能夠直接引領土地資源配置的方向。土地整理能夠對土地資源配置進行最全面的規劃，即土地資源將如何配置，配置是否合理，都由土地整理項目規劃設計決定，使土地資源配置有章可循，有法可依。土地整理若存在問題，必將導致低效率的土地資源配置。

2、土地整理在土地資源優化配置中存在的問題

2.1土地資源管理效率低

在城市化建設進程中，需要進一步加強對土地資源的利用，進行科學規劃設計，合理配置土地資源，提升土地資源利用率。應加強土地資源的整體規劃，實現對土地資源的合理化利用。土地規劃不僅涉及經濟理論，還影響我國經濟與生態環境協調發展?，F階段，我國土地規劃管理質量不高。相關工作人員對土地規劃管理的重視程度不足，專業能力不高，導致土地規劃管理工作效率低，不利于最大化地利用土地，致使土地資源嚴重浪費。

2.2投融資渠道單一，基層干部監督不嚴

通常情況下，對土地資源的開發整理是由政府下達相關命令，然后由相關政府部門負責落實，在此過程中需要的資金由政府提供。土地整理主要通過土地出讓資金、復墾和額外的建設用地費用等融資，這些費用大多由政府通過開發大項目來支付。大項目開發可以帶來很高的利潤，而一些項目的負責人只考慮自身利益，收受賄賂、徇私舞弊，不利于合理利用土地資源。在現階段新農村建設和城市建設過程中，需要合理規劃，提升土地利用率，確保土地資源得到合理利用。

2.3思想認識不到位

當前，我國一些縣級政府負責人對土地開發管理工作不夠重視，不明白土地開發管理的重要意義，對土地開發整理的宣傳力度嚴重不足。一些鄉鎮政府負責人認為土地資源開發整理就是對耕地進行平整，只關注工作進展，不注意工作質量。農民作為農業經營主體，嚴重缺乏對土地開發管理的了解?；鶎酉嚓P部門之間嚴重缺乏溝通交流，一味追求工作進度，忽視工作質量。

2.4土地后備資源減少，投資缺乏合理性

在土地資源開發整理工作當中，不僅要加強對耕地的保護，而且要對住宅建設用地進行重組，保證社會與生態和諧發展，為我國帶來更好的經濟和社會效益?，F階段，很多城鎮實施了退耕還林，使得土地后備資源在不斷減少。

2.5計劃變更頻繁

在土地開發整理過程中，需要制定一個較為長遠的發展策略，然后依據此策略逐步完成相應工序。在當前的土地開發工作中，很多時候并沒有制定長期的發展策略。這主要是因為土地開發整理工作計劃頻繁變更。有時上一項計劃還沒有審批完成，已經提出了下一項計劃，導致很多計劃還沒有實施就已經終止。計劃頻繁變更的原因主要有以下方面。首先，前提條件不具備。大多數頻繁變更的計劃在制定過程中沒有對相關工序的連接性充分考慮，從而導致在施工中出現問題。在土地整理工作進行之前，需要進行勘探工作。如果在施工前沒有進行勘探工作，會引發一系列不良后果，從而導致項目計劃難以有效落實。其次，土地開發整理工程項目資金是由上級部門撥款，而具體開發區域的確定也要和上級部門進行協商研討才能確定。當前，一些部門為了套用資金而對開發區域居民采取強制手段，出現了劃分區域和商議區域不符的情況，嚴重損害了開發區域居民利益。相關工作人員在進行計劃的實施過程中存在先開工后報批等違規情況，土地開發整理工作難以有序進行。

2.6農村土地所有權存在的問題

（1）農村土地所有權性質模糊

我國農村土地存在所有權性質不夠明確的問題。我國《憲法》明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由國家規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國土地管理辦法》規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。從法律上看，農村土地產權的主體是清晰的，即農村土地屬于集體所有。然而，“集體”這個詞的概念是并沒有給出明確規定。集體是一個很寬泛的概念，既可以指村民委員會，也可以指鄉鎮政府，還可以指代國家。因此，農村土地所有權性質模糊必然會引發對所有權的爭奪，致使土地整理與土地資源優化配置占用地的農民經濟利益得不到保障。

（2）農村集體土地所有權立法不健全

改革開放以來，我國對有關土地管理的立法在不斷改進與完善，土地法制建設也在穩步前進，成就相當顯著。然而，我們必須清楚地看到，有關農村土地產權制度的法律仍不夠健全。另外，土地管理相關部門執法缺乏宏觀考慮。例如：有些地方管理部門單純為了提高各自的政績，只發展形象工程，注重眼前利益，而對于農村土地執法與產權制度改革卻根本不重視。這必將導致土地資源得不到最優的配置，對經濟發展產生不利影響，也無法適應對行政管理的要求。

3、完善土地整理在土地資源優化配置對策

3.1提高土地整理認識，強化監督

很多農民在土地開發整理的工作過程中會表現得很抗拒，尤其是在宅基地互換這一情況下，這是因為一些農民知識匱乏，對土地整理的認知不夠。因此，政府應該大力宣傳，通過多樣化的渠道讓農民知道土地整理的重要性，讓其了解這項工作的好處。在進行工作之前，為保障工作進行得更加順利，應該在相關地域設立有關信息的公告牌，使農民對這項工作重視起來，同時，邀請其對這項工作進行監督，避免有些管理人員借此機會以權謀私、收受賄賂。農民也可以向管理部門提出自己的意見，使工作完成得更加順利。除了對相關群眾普及有關工作的內容，更應該讓相關管理人員認識土地整理的任務及目標。這樣就能夠穩定民心，也讓所有人都知道土地開發整理的重要意義，即推動了我國農業現代化發展和城鎮化發展。因此管理人員一定要在這項工作中加大監督力度，為工作的質量做出保障。

3.2把好選址審批關

在開發整理的過程中，質量的好壞和人員的選址會對土地開發的質量造成直接影響，因此在選址時，應當結合各鄉鎮實際，因地制宜，注重實地勘察，科學規劃土地整理區域，對每一片產生的新增耕地全面衡量田、水、路、坡、林的合理布局，集中整理荒、廢、閑，重點是挖掘土地整治的潛力，使耕地經濟利益最大化。例如選址在坡度較大或者山頂處進行開發，這樣工程的預算會受到很大的影響，同時質量也得不到保障。由于選址是土地開發的重要環節，在土地開發整理的過程中，相應的管理部門應當對現場進行提前考察與勘測，并收集數據，在現場對選址地點進行討論，對坡度以及山頂等因素進行改進與克服;現場解決對土地開發有影響的因素。在選擇地址的過程中，有關工作人員應當認真工作，嚴格要求自己，高度重視選址的地點，只有這樣才能夠使土地開發項目的進程不斷加快。

3.3拓寬土地整理工作思路

依據現階段實際情況，土地整理工作主要從兩個方面著手，即農村整合及集鎮整合。在以往的整理工作當中，主要處理方法有交叉土地類型的處理和地形高度的處理。完成這些工作之后，能夠有效提高農村土地質量，更適合進行農作物種植。實際工作中，由于現有土地資源畢竟非常有限，有必要在土地整理方面進行創新，以便更好地開展工作。應根據實際情況，調整現有耕地面積，整合耕地地塊，使農業生產得到更好的保障。土地整理有利于可持續發展，要將土地落實到每家每戶，做好農村宅基地整頓工作。

同時，及時出臺鼓勵政策，使農民能夠主動遷移。這種方式不僅可以使農民生活更加方便，而且有助于住房建設和公共活動。通過農村宅基地整治，可以在有限的土地上建設更多的住宅建筑。農民擁有自己房屋的產權，可以用宅基地交換樓房，這樣可以防止土地整理工作受到阻礙。

3.4提高土地整理工程項目從業人員專業水準

現有的土地需要進行整理的工作項目，都需要按照相關的標準要求進行，需要相應的專業工作人員來進行質檢和監督工作，不僅如此，還需要對自然資源管理部門的工作人員進行相關質檢以及監理工作的定期培訓。在土地開發管理方面，一定要學習更多的知識，才能夠使專業技術人員的自身水平和素質得到更大的提升。在整個土地整改的過程當中，監督工作人員要不斷地創新技術，與工作的管理過程要同時進步，除此之外，相關的工作人員一定要有良好的職業素養，并對開發項目工程中所有的工作人員進行定期的考核，制定合格評價制度等，讓所有相關的工作人員無論是在專業知識方面，還是在職業道德素養上都能夠不斷得到優化和提升。

3.5拓寬融資渠道

目前，我國土地開發整理的融資渠道不夠豐富，必須采取有效措施加以應對?？梢耘c當地大型企業合作，共同開展土地開發整理工作。政府可以將土地以較低的價格出售給房地產企業，同時對土地整理建設設定相關要求。房地產企業可以在符合政府規定的前提下獲得適當收益，從而解決資金問題?？梢耘c當地企業密切合作，為希望“上樓”的居民提供合適的工作，使他們的生活更有保障。也可以將每個區域的土地整理工作進一步劃分為多個項目，并在此基礎上進行招標，將項目以較高的價格分配給參與招標的企業。

3.6強化竣工驗收管理

在土地資源開發整理工作中，針對相關領導干部沒有嚴格按照要求進行監督管理的問題，應當做好竣工驗收工作。應結合實際情況建立相應的驗收工作小組，確保驗收工作的質量。應成立相關部門，逐層進行嚴格驗收，結合實際情況，實施科學的獎懲制度，提高項目質量。

地方政府需要嚴格落實相關責任，避免出現浪費等情況。同時，可以加大對區域一體化、專業化生產的支持力度，采用更加先進的科技手段，提供社會化服務，促進農業現代化發展。

3.7完善農村土地產權制度的對策

建議對土地產權清晰的界定具有重要意義，其對于完善農村土地產權制度以及促進農村土地的流轉都有決定性意義。一切經濟主體只要明晰了產權，就能對其相應經濟行為產生預期收益，而清晰的土地產權能保證交易雙方處于平等的地位。要從根本上解決農村土地產權界定不明和所有權主體不實的問題，應對產權制度進行完善和改革，按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度要求，全面改革土地產權制度。一方面，農民可以永久有效擁有土地使用權，使土地使用權的繼承和轉讓得到促進與發展。另一方面，要改變現行土地政策存在的二元分割的格局，使得集體土地與國有土地擁有相同的權利，相同的市場價格，避免國家土地和集體土地在所有權方面的差異化。

結語：

總而言之，我國是人口大國、農業大國，只有科學應用土地資源，合理管理土地資源，才能為經濟長足發展蓄積能量。立足經濟不斷發展的背景，土地資源管理方式應進行及時調整，以確保土地利用形態及效果都能得到創新與發展。為此，應將土地資源管理提上工作行程，以此實現我國土地資源持續發展，為創收更多經濟效益而不懈努力。

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