地(市)級土地開發整理規劃應注意的問題認識實踐

王前前

【摘要】土地是我國重要資源，伴隨城市化進程的推進，土地流轉和開發關注度與日俱增。如何加強土地資源整理和開發等相關工作的落實，進一步促進經濟發展，是保障城市長遠發展的重要措施。本文將結合地（市）級土地開發整理規劃應注意的問題，并聚焦于土地開發整理項目規劃設計面臨的問題，討論土地開發整理項目規劃設計提升思路，希望對相關人士有所幫助。

【關鍵詞】土地開發;整理規劃;設計;面臨問題;提升思路

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.006

引言：

在我國社會發展新形勢下，土地作為一種珍惜資源，其利用效率不斷提升，尤其隨著現代城市規模的不斷擴大，城市人口持續增加，土地開發更是受到公眾和社會的高度關注。土地開發是對區域內所有土地資源整理、復墾、開發等利用活動的統籌安排和總體部署，其可以開發土地利用潛能，引導土地開發的結構和規劃，進而實現預期規劃目標，是保證現代城市合理化發展的關鍵舉措和重要途徑。

1、土地開發整理規劃概述

土地開發整理規劃是對某一地區土地開發、復墾、整理等土地利用活動的總體部署和統籌安排。土地開發整理規劃將統籌安排土地儲備資源潛力的開發利用，有效引導區域土地開發整理的規模和結構，確保土地利用總體規劃目標的全面實現。同時，也將為建立土地開發整理項目數據庫、審核耕地占補平衡方案、確保充分實現用途控制提供科學依據。為積極穩妥地推進土地開發整理工作，國家加強了對土地開發整理的宏觀調控，制定并實施了土地整理新增耕地指標折讓等配套政策;逐步建立土地開發整理項目管理制度，有效組織實施國家投資的土地開發整理項目;初步形成土地開發整理投資機制，探索和推進土地開發整理產業化;開展了資源調查評價和技術標準體系建設，建立了專門機構和專業隊伍。

合理的土地開發整理規劃可以提高耕地質量，提高耕地生產能力。同時，結合農業基本用地建設，廣泛開展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地整理，改善農業用地基礎設施，改善生產條件，不斷提高土地質量，提高糧食綜合生產能力，同時優化利用結構，促進土地集約利用"農田向規模經營集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中、工業向園區集中"，土地利用結構不斷優化，土地集約利用程度和效率顯著提高。

土地開發整理規劃也可以改善環境，并取得經濟效益和社會效益。通過土地開發整理復墾，推進重點礦區環境建設和恢復治理，生態環境逐步改善;降低農業生產成本，增加農民收入，促進資源枯竭型城市經濟轉型，經濟效益明顯;擴大了就業空間，改善了農村生活環境，促進了農村精神文明建設，有效維護了社會穩定。中國目前正在組織的土地開發整理工作還處于起步階段，一些地方還存在“重開發、輕整理、輕復墾”、“重數量、輕質量、輕生態”的問題;土地利用規劃在土地開發整理中的宏觀經濟和主導作用沒有得到充分考慮;沒有土地開發整理的具體規章制度和標準化管理;資金投入不足，推進土地開發整理利益共享機制，進一步推進土地開發整理社會化、產業化。

2、 地（市）級土地開發整理規劃應注意的問題

2.1 編制規劃基本原則的確定

土地開發規劃前期工作，最重要的一項，就是結合土地資源實際情況，制定出行之有效的方案，依照方案要求，有序推進后續工作。具體規劃方案編制之前，有關部門應結合當前原則要求，同時加強土地實地情況的考察，避免土地情況不屬于原則要求框架內。針對不停土地潛力級別，劃分方式也各不相同，例如針對省級土地，該級別的劃分應以縣為單位;而針對市級土地，劃分要求則需要依照圖比例進行。這也充分說明，劃分方式需要貫徹因地制宜的理念，保障潛力劃分工作的適應性，提高劃分工作的科學性和合理性。

2.2 基礎數據的獲取和開發整理潛力的確定

土地整理規劃編制過程中，不能依照相關經驗，通過想當然的方式落實各項工作，而是應當充分重視有關數據的價值，以土地數據作為劃分的重要參考標準?；A數據的獲取方式中，盡管一些數據可以在原始數據基礎上適當參考，但是仍然要對數據可能發生變化的情況，引起高度重視。如果原始數據過于久遠，例如5-7年前的原始數據，則需要考慮其已經不適用于當前土地劃分工作的現實情況，另派人實地調查各項信息，獲取有關數據，記錄變更情況，有效調整各項原始數據，令基礎數據參考價值得到保證。如果總體規劃中并未顯示所需數據，也需要通過相關途徑獲取，具體包含以下幾種：首先是結合國家有關文件，以十年為尺度，結合當地城市發展戰略規劃，預測當地用于社會經濟建設，大概需要的土地資源總量。其次，應聚焦于區域耕地狀況，通過抽樣調查的方式，明確市內耕地數量情況，避免樣點典型性受到影響。調查過程中，應在掌握耕地數量的同時，測算非耕地系數，作為后續分析耕地潛力的重要參考。將結果對比當前用地標準，獲得土地整理潛力。最后，借助土地資源調查方法，獲得后備土地有關信息，包括土地類型、數量和未來潛力等級等。

2.3 土地開發整理目標的確定

開發整理目標的確定，同樣是一項重要工作，具體而言，在確定階段應當將一下問題納入考量范圍：首先，相較于潛力土地面積，用于開發整理的面積應控制在內，具體開發多少，應當和區域實際土地和發展情況相結合，提高開發工作的科學性。究其原因，是因為規劃期限只有十年，十年時間對于土地資源潛力的開發，仍然顯得捉襟見肘，如果貿然大量開發具備較強潛力的土地，則很容易陷入到投入過多人力物力，卻不能產生較高回報率的現實困境。這不僅在價值實現上幾無可能，也和可持續發展理念背道而馳，更會直接影響并制約土地發展空間。

其次，明確開發目標時，應當重視耕地的潛在價值，改變耕地投入產出比較低的觀念，平等看待耕地規劃和其他類型土地規劃的工作價值。確定耕地面積時，應以規劃總體為基準，兩者之間應保持高度一致，避免因經濟建設而犧牲農業發展。與此同時，土地整理規劃作為總體規劃的重要工作，從本質上看，前者從屬于后者，應辯證看待土地整理規劃的價值，不能盲目抬高其價值，對總體規劃工作的落實造成影響。需要一直貫徹土地整理規劃以總體規劃為基準的理念，明確主從關系，避免兩者產生較大矛盾，連帶影響后續總體規劃的調整?；诖?，在耕地面積的確定問題上，應充分明確總體規劃要求，不能過于盲目。

最后，應充分分析市縣級土地資源情況，做好平衡工作，由于土地在開發整理中，基于不同縣實際情況的差異，總會出現各類矛盾，為提高劃分標準的適用性，應在指標的選擇上注重靈活性，也就是摒棄同一指標，在實地考察基礎上，和縣土地實際情況高度結合，掌握不同影響因素（經濟、自然地理、人口等）可能引起的變化，微調劃分指標，從而提高劃分的科學性。

2.4 重點區域、重點工程和重點項目的確定

重點區域、重點工程和重點項目是土地整理規劃工作應重點關注的工作。一般而言，三者可以簡單看成包含關系，也即重點區域包含重點工程，重點工程實施重點項目。其中，重點工程從概念上來看相對抽象，并不能將其和水利工程、公路工程、繼電工程、市政工程等相提并論，概念相對廣泛，可看作工程項目的集合。在確定重點區域、重點工程和重點項目時，首先應當明確衡量標準，準確劃分重點項目，防止因指標差異化問題，導致有關工作無法正常推進。選擇衡量目標時，應以具備較大經濟推動潛力，改善生態效果較好的項目為主。其次，重點項目的分布應在保障經濟效益基礎上，在更多重點工程中分布，避免當地經濟失去發展均衡性。另外，在明確重點工程問題上，應勇于打破常規，重點工程開發階段，將其土地開發潛力作為重要的考量標準。最后，重點區域的確定，應當充分考慮到地形地貌的復雜性，在實地調查基礎上，納入耕地系數，分析其潛力系數。

2.5 投資和投資效益的確定

土地開發整理規劃工作中，如何能夠最大程度發揮土地潛力，投資標準的選擇至關重要。若投資標準相對較低，很容易無法滿足設計要求，對土地開發整理質量造成較大影響;反之，若提高投資標準，則可能會承擔更多資金上的風險，無法達到較高的項目回報率，影響經濟層面的可行性?；诖?，整理規劃工作落實時，應當以實際狀況為參考，基于區域整體經濟。一般而言，很多大型工程投資的標準，都會依照正態分布規律體現，投資標準的選擇，應將各不同因素納入考量范圍，例如工程的施工現場條件、施工工藝標準、施工技術、地質水文條件、項目實施期投資回報等。針對不同的影響因素，應賦予不同的權重，以加權平均算法，明確投資標準。

整理規劃的正確性和可行性，應作為重要的考量標準。針對投資效益進行分析時，應當以文字方式充分分析社會效益，令工程項目投資效益更進一步，彰顯重點工程的社會價值。工程的環境和生態效益，應當獲取環保部門有關數據，加強對相關文件的學習和研究，將投入成本和生產效益納入考量范圍，結合投資量，算出可能產生的投資回報率。若已經掌握各方面資料數據，應明確銀行利率信息，估算動態回報率。闡述方式可通過文字和數字系統說明，匯報土地開發可能帶來的經濟效益。

2.6 圖件的繪制

土地整理規劃中，會產生規劃圖與潛力圖，規劃內容應和圖件內容，兩者之間應具備一致性?？傮w來說，在總體規劃中，規劃圖起到作業地圖的作用，潛力圖則屬于工作底圖，有關部門在審核工作落實時，應當格外重視圖件繪制，通過各項信息技術，令圖件繪制質量得到提升。繪圖軟件可以Mapinfo為主，并通過Word與Excel表格復制，避免對內容真實性產生較大影響的同時，可有效提高繪制速度，令圖表更加美觀。

3、土地開發整理項目規劃設計面臨的問題

3.1 科學性和系統性有待提升

規劃設計工作缺乏必要的科學性和系統性，是土地開發整理項目規劃設計工作中可能存在的問題，這也導致土地開發整理專業性，影響了正常工作的落實。盡管我國圍繞土地工作相關經驗豐富，在城市化進程的推進中，土地效率的提升工作體系也在日趨完善，但有關工作人員，對于土地開發整理工作重要性的認識依然不明，不僅沒有高度結合時代要求，而且在具體工作的方式上，都會以過往工作經驗為主，相關工作并沒有體現出較強靈活性，也沒有充分考察土地實際環境。最后，土地規劃一些部門在規章制度上，并沒有和其他部門高度一致，導致各項工作的開展未能準確落實。

3.2 未能和實際情況高度結合

我國幅員遼闊，地形結構十分多樣，不同區域的土地，對于各個城市的價值存在較大差異，因此土地資源的開發整理項目規劃設計工作，應當和實際情況高度結合，避免令工作陷入誤區，對土地開發整理工作效率造成較大影響。規劃設計人員在工作時，可能會犯經驗主義和教條主義，且因為工作壓力較大，很容易忽視實地考察工作的重要性，也未能充分認識土地附近環境，提高各項工作的科學性。另外，土地開發整理中，可能會出現設計變更情況，也可能因為趕工期的緣故，使設計和施工工作同步進行，也會對工作整體推進造成較大影響。

3.3 設計前期工作未能有效落實

一般而言，土地開發整理項目會涉及較大的工程規模，而且可能會應對相對復雜多邊的地形狀況，項目資金投入較少，且趕工期任務較重，針對規劃設計工作質量同樣要求較高。大量工程經驗表明，設計前期各項基礎工作若未能有效落實，例如整理的技術資料不夠全面，就會對土地開發整理實用性造成較大影響。舉例來說，前期設計工作通常會以地形測量結果為重要參考，依照地形圖和有關軟件，提高土方量設計的合理性。前期工作未能落實，也很容易對數據收集造成影響，影響最終設計方案的科學性。

4、土地開發整理項目規劃設計提升思路

4.1 強化規劃設計管理措施的落實

相關設計工作的落實，應當對各項前期工作的重要性引起高度重視，這也是工作人員提升工作質量的重要保障。前期應加強土地實際情況的考察，嚴格記錄土地信息各項數據信息，避免對后續工作形成較大阻礙。之前的工作案例，可以作為參考方案，但是不能盲從，避免降低工作的適用性。工作制度方面，應當進一步完善，有效約束規劃設計工作，實現規劃設計工作質量和土地利用率的提升，從而令土地治理需求得到滿足，達到促進經濟發展的目的。

4.2 貫徹因地制宜的理念

因地制宜的理念，是針對我國土地的復雜現實狀況提出的，由于土質條件有一定概率大相徑庭，若針對不同土質的土地一概而論，則土地開發整理的經濟效益產出，有可能產生背道而馳的效果。以我國東北地區為例，東部山川河流較多，水文條件較好，黑土地含量較高，地形以平原為主，而東北的吉林省西部和內蒙古接壤，包含一定面積的鹽堿地和沙土地。由此可以看出，即使是同一個區域，土質也有可能存在較大差異。各類開發規劃方案，都應當體現較強適用性，同時應當結合土質實際情況，靈活調整工作規劃，避免對施工進度造成影響。

4.3 重視前期基礎工作的落實

前期基礎工作是提高設計規劃工作質量的重要環節，應重視土質情況的調查和各類數據的收集，令規劃設計方案可行性得到提升。實際工作中，如果地形相對復雜，應當加密測量點位，并適當平整土地、剝離表土，明確土壤厚度狀況等信息，令整理設計開發工作更具合理性。

結語：

綜上所述，土地是區域經濟發展的重要元素，應高度重視土地管理與開發的意義，同時應重視地（市）級土地開發整理規劃應注意的問題，加強相關問題的研究，對癥下藥，爭取提高土地開發整理規劃質量，積極探索土地開發整理項目規劃思路，提升土地資源的利用效率，對推動城市化進程加速具有積極意義。

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