一事不再罰原則的理解與適用

邢也

摘 要：一事不再罰原則被視為治理重復處罰、多頭處罰等執法亂象的“良方”，并在我國司法實踐中得到廣泛應用。明晰一事不再罰原則必須擺脫對“一事”和“不再罰”的單層結構界定路徑，深入解讀作為“一事”和“不再罰”構成要素的“同一違法行為”“事實”“理由”等雙重結構要素。此外，新《行政處罰法》對一事不重復罰款的調整則應視為想象競合適用規則在行政罰款中的運用。

關鍵詞：行政處罰；一事不再罰；結構分析；具體運用

一、問題的提出

行政執法中重復處罰、多頭處罰問題還是比較多的，關鍵在于如何理解一事不再罰原則的基本內涵以及它的法定化。作為一事不再罰原則制度化成果的一事不再罰款制度在2021年經歷了立法變動，補充規定了“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”?；诜梢幏兜某橄笮院透爬ㄐ?，一事不再罰款制度的修改也必然面臨新的理解與適用問題，尤其是補充增加的部分，對這部分內容的內涵理解與適用規則的建構關系到一事不再罰原則的規范效果。由此，提出本文力圖解決的兩個問題：一是一事不再罰原則基本內涵的再討論。需要理論與實務界的廣泛討論并達成共識；二是一事不再罰款制度修訂后的理解與適用問題。

二、一事不再罰原則的兩層結構闡釋

學界對一事不再罰原則的內涵解讀大多圍繞“一事”和“不再罰”兩個詞組進行界定，表明“一事”與“不再罰”在結構上成立一事不再罰的基礎結構。從內容的層次性看，可將單純討論“一事”與“不再罰”這種界定路徑稱為對一事不再罰原則規范意涵的單層結構闡釋。本文提出對一事不再罰原則的規范意涵進行雙層結構闡釋，即在對比分析一事不再罰一級結構要素的基礎上，深入挖掘各一級結構要素的具體內涵，實現目標。

（一）關于“同一件事情”的理論含義分析

筆者認為，從理論上去分析“什么是同一件事情”是抓住了這個問題的“牛鼻子”。學界主要存在四種學說：一是違法行為說；二是行為規范同一說；三是違法事實說；四是事實理由說。這幾種學說都是從行為角度去講的，我以為，這種觀點值得商討。筆者認為應當從兩個角度來分析：一是從行為本身去分析它的違法性，只有違法行為才能受處罰。二是要從事實狀態去觀察它的同一性。也就是說從常理、常識的角度去觀察它究竟是一個事還是幾個事。

（二）“不再罰”的理論意蘊

在筆者看來，一事不再罰原則中的“不再罰”主要解決的是要作出的這個處罰由誰來管轄以及對該處罰權進行如何的限制等問題。其實，應當理解為，“不再罰”在處罰管轄權上作用為哪個行政機關作出的行政處罰決定才是具有法律效力的決定，在處罰權限制上作用為明確行政機關的處罰種類與次數，學界有關“不再罰”的理論爭議也主要圍繞處罰權管轄、處罰種類以及處罰次數展開。對于管轄爭議。首先，對于違法行為是否僅應由一個行政機關作出行政處罰決定，存在絕對說與例外說兩種觀點。再者，對于多個行政機關同一違法行為均有處罰權如何確定管轄主體。這表明，一則，沒有解決各項原則的適用順序或位階問題，各項處罰優先權的處理原則雖都指向了某一明確的行政機關，但在未分析確立各項原則的適用順序的情況下，處罰優先權的歸屬仍難以確定。二則，對適用各項處理原則可能產生的問題和對策缺乏深入分析，也未提出各項處理原則之間的關系如何，是否存在替代、補充以及其他關系。對于處罰種類爭議?！安辉倭P”是否構成對違法行為處以行政處罰種類的限制，也即一個違法行為是否只能處以一種行政處罰。而對于處罰次數的爭議。一事不再罰的價值目標在于保護行政相對人不受重復處罰，也即禁止再次處罰。此處討論的次數不是一般意義上行政處罰是否可以多次處罰，而是一事不再罰的例外情形。

（三）應建立“一事不再罰”中處罰權究竟該誰來行使的規則

幾個行政機關對同一違法行為享有管轄權的實踐現狀緣于我國行政組織法體系的不健全。實踐中，中央及地方層面的各政府工作部門之間的職權配置是采取的“三定方案”的形式予以規定的，尚未在立法上得到確認?！叭ǚ桨浮蔽磳崿F法定化的原因也在于尚未厘清各部門之間的職責邊界，這可能導致各部門的管轄交叉。從根源上講，行政機關之間的管轄爭議需要建構一套可操作性強、指向性明確的行政處罰管轄規則更為現實。

任何行政處罰決定的作出會經歷案件受理、調查、聽證、作出處罰決定、案件終結等一系列程序，其中，行政處罰決定的作出將直接產生行政處罰的法律效力，影響行政相對人的權利義務。由此，可以行政處罰決定的作出為分界線，分別確立不同案件處罰管轄的具體規則。

三、一事不再罰款適用規則的規范意涵

由于一事不再罰原則的理論爭議過大，2021年《行政處罰法》修改新增一句為“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”。這種規定實際上是把該處罰規則具體化到罰款上去，這樣便于實際部門在執法時好把握些。這也符合實際情況，本來出現了竟合的情形，就應當考慮適用最高罰款的規定來執行。這可以理解為“根本模式”。

這里的關鍵是如何理解根本模式中的“同一違法行為”？因它的認知角度是具有不同的法律意義的。在根本模式中，所謂的“同一違法行為”一般是從行政相對人的主觀視角出發，也即在行政相對人的眼中其在客觀上只實施了一個行為，但在規范層面上相對人的行為滿足了多個法律上違法行為的構成要件，構成法律上的多個違法行為。如在旗幟嬰兒乳品股份有限公司訴平江縣食品藥品工商質量監督管理局行政處罰案中，審理法院在判決中指出“‘一事不再罰原則是指行政主體對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該概念的同一個違法行為，是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為，是指一個違法事實而非一次違法事件?！逼鞄脣雰喝槠饭煞萦邢薰具`法銷售奶粉只能認定為一次違法事件，該違法事件卻包含了違反《食品安全法》的違法銷售行為和違反《廣告法》的虛假廣告行為，構成兩個法律上的違法事實，分別處罰不違反一事不再罰原則。

需要指出的是，根本模式不是《行政處罰法》第29條的適用情形。如前所述，基本模式中的“同一違法行為”事實上指的是同一違法事件，這一違法事件可能構成法律上的多個違法行為。在這種情況下，即使法律對多個違法行為均施加以罰款的懲戒措施，同一行政機關或不同行政機關作出多個罰款處罰也并不構成對《行政處罰法》第29條一事不再罰款適用規則的違反。

參考文獻：

（2019）湘行再3號。