成渝地區雙城經濟圈國家戰略背景下的內自同城化發展戰略探索

林嘉敏 曹佳楠

[摘要]：內自同城化發展在四川省“一干多支”發展戰略中是壯大川南城市群的重要內容之一。文章基于內自同城化發展的基礎條件、制約因素，分析其與國內同城化發展一般路徑的不同之處，提出基于成渝地區雙城經濟圈國家戰略和新興產業發展邏輯的“低成本、高品質”“新產業、新平臺”發展路徑，并提出“相向發展，建構同城格局”“樞紐支撐，直連成渝雙核”“品質引領、促進產城共興”的同城化發展戰略，形成落實發展路徑的主要抓手。

【關鍵詞】：同城化; 發展路徑; 發展戰略

TU982.2A

內江、自貢兩市地處四川盆地南部，成渝中線走廊中部。2018年四川省委省政府明確了“支持內江、自貢同城化發展，編制內江、自貢同城化發展規劃，協同打造產業園區和城市新區”①。事實上兩市同城化議題緣起已久，自20世紀90年代起便有學術界、政界不斷提及有關發展思路，但未有實質性進展?，F今內自同城化發展再次提上日程，基于國省發展新要求，以及成渝地區雙城經濟圈建設的區域發展新機遇，本文結合內江、自貢同城化發展面臨的實際問題，探尋兩市同城化發展新動力、協同發展新路徑。

1 內自同城化發展的背景分析

1.1 內自同城化發展的基礎條件

內江、自貢兩市地緣相近、人文相親、往來密切，同城化發展具備堅實基礎。地緣方面，兩市地理空間連綿一體，集中建設區中心距離40 km、邊緣距離25 km，同城化發展空間距離適中。人文方面，兩地歷史淵源深厚、文化認同感強，同屬沱江流域、西南官話西蜀片江貢小片、小河幫川菜流派。往來聯系方面，兩地客運班車已達10～20 min一班高頻率，已實現公交、人社、醫保等服務“一卡通”及住房公積金貸款同城化。

1.2 內自同城化發展的制約因素

雖然內江、自貢同城化發展具備地緣相近、文化同源等有利條件，但依然面臨著以下制約因素。

1.2.1 兩市經濟動力不足，同城化財力支撐受限

2020年，內自兩市GDP分別為1 465.9億元、1 458.4億元，位列全省第10位和11位，經濟體量小;2015-2020年，兩市GDP占全省比重分別從3.99%、3.80%下降到3.02%、3.00%，經濟增長動力不強。兩市一般公共預算收入為66.3億元、63.5億元，而一般公共預算支出為276.6億元、238.8億元，地方財政依賴土地財政和轉移支付，土地市場低迷使得兩地財政能力較難支撐近期內大規模的城市開發建設。

1.2.2 兩市發展階段相同，產業結構和層次缺乏梯度

兩市作為老工業城市，產業基礎為三線建設時期形成的冶金、機械、化工等傳統制造業，均處于轉型升級階段。2020年，內江市冶金建材、機械制造、電力能源等傳統產業產值占比高達九成，自貢市裝備制造、鹽及鹽化工等傳統產業產值占比達七成，而以新能源汽車、電子信息等為代表的戰略性新興產業缺少重大項目、重大企業支撐。兩市產業的互補、互促能力不強。

1.2.3 兩市新區框架較大，城市發展方向不協調

內江中心城區主要向北、向西拓展，北向受成渝客專內江北站的影響，重點拓展高鐵新區，靠近成渝經濟走廊發展，西向重點建設內江國家級經開區。自貢中心城區主要向東北、東南拓展，東北方向受軌道交通建設的影響，圍繞蓉昆高鐵自貢東站，著力打造東部新城，推動城市跳出老城既有空間框架，實現跨越式發展。兩市未形成空間相向發展的良好態勢。

2 國內同城化發展的一般路徑

目前國內許多地區都在積極探索同城化路徑，例如廣佛同城化、沈撫同城化、烏昌同城化等，對同城化案例進行總結，可發現總體上以“兩市互補”為一般路徑，具體細分為4種類型：

（1）全面對接。同城化城市群在空間上相互拓展、形成用地上的連綿發展，并已具備較強的經濟動力、要素動力等內在發展動力。以廣佛同城化為例，已經實現了物理空間的全面對接，產業互補性強、人員往來密集。

（2）區劃調整。主要依靠突破行政壁壘，調整行政區劃實現同城化，一般是因為大城市受用地條件制約影響，向小城市拓展。以烏昌同城化為例，烏魯木齊通過行政區劃調整從昌吉獲得發展空間。

（3）共建新區。新城包括居住、產業等功能以及重大公共服務、交通、市政基礎設施，受到空間拓展制約影響大的一方在建設新區時更為積極，如沈撫一體化、鄭汴一體化等。

現有同城化案例多為不同體量、不同階段的城市間合作，發展路徑一般為以大帶小、以先發帶落后，發達的一方可獲得空間拓展、資源支持等益處，而落后一方可獲得承載人口及產業轉移等有利條件，一定程度的資源差異性有效推動著同城化的實施。內自兩市城市規模等級相近、發展階段相同，且產業結構趨于同質化，不適合“兩市互補”的同城化發展一般路徑。但兩市在提升城市綜合實力和改善環境品質等方面有著共同訴求，希望協同發展應對區域競爭的壓力，因此，本文將從更宏觀的成渝地區雙城經濟圈層面來尋找城市發展的機會和同城化發展路徑。

3 內自同城化發展的戰略機遇

2020年成渝地區雙城經濟圈建設上升為國家戰略這為內自兩市發展提供了歷史性戰略機遇，主要表現在3個方面：

（1）國家對成渝地區加大了政策、要素、項目等投放和支持，提升了區域發展整體勢能。據統計，2020年川渝兩地謀劃了31個共同實施的重大項目，總投資約5563億元;2021年川渝兩地共同推進實施合作共建重大項目67個，總投資約1.57萬億元。

（2）產業發展方面，成渝兩大中心城市創新型、消費型經濟發展勢頭迅猛，中心城市與走廊地區逐步構建“創新-轉化”“綜合服務-特色消費”的功能關系，為兩市產業發展帶來機會。

（3）交通一體化方面，成渝地區高鐵網絡加快形成，在高鐵網絡化發展的背景下，城市群空間組織模式從傳統的“中心-腹地”轉向“樞紐-網絡”模式，城市發展轉而取決于其在網絡中的地位和節點的連通度、便捷性，節點連通度越高，承接中心城市要素外溢就越發便捷，獲得的發展機會就越大。內自作為成渝發展主軸上的樞紐節點，將獲得躍升發展的新機遇（圖1）。

4 內自同城化發展的路徑選擇

4.1 成渝新格局下的兩市發展新路徑——“低成本、高品質”

內江、自貢作為一般地級城市，常面臨“高不成、低不就”的發展困境。一般情況下，成渝中心城市不僅集聚了區域高端功能，對人口、產業等要素還具有通吃效應，導致地級城市難以留住或吸引高端要素。而當中心城區成本過高，部分低端產業外溢尋求低成本地區，臨近中心城市的縣城、鄉鎮的低成本優勢更突出，其承接產業外溢的競爭力往往高于一般地級城市，導致地級城市又難以吸引低端要素。

但是，隨著追求優質環境品質為特征的新經濟崛起，以及高鐵支撐下的區域發展格局向“樞紐-網絡”演進，部分城市迎來了打破“高不成、低不就”發展困境的機會——即順應產業新動能、區域新格局，采用“低成本、高品質”路徑，在區域經濟格局中謀求一席之地。

采取這一路徑的典型案例有2個。一是東莞松山湖，依托低土地成本，建設生態環境優良、設施優質完善的松山湖高新區，吸引了華為終端等320家國家高新技術企業。二是天津武清，城際直聯北京，通過建設佛羅倫薩小鎮（奧特萊斯）、V1汽車世界、NBA中心、國際學校等，吸引北京高端消費外溢。

城鄉規劃與環境建設林嘉敏， 曹佳楠： 成渝地區雙城經濟圈國家戰略背景下的內自同城化發展戰略探索

在成都、重慶建設創新中心、消費中心的過程中，高科技企業、高端消費需要“低成本、高品質”空間承載，內自兩市作為成渝走廊地區的重要樞紐和節點地區，與成都、重慶有著便捷的高鐵聯系，有條件采用這一路徑實現新型、跨越式發展。

4.2 “低成本、高品質”發展路徑下的內自同城化空間戰略思路

4.2.1 思路一：謀劃新產業，推動跨越發展

近年來在戰略性新興產業的浪潮中，一批后發城市“無中生有”謀劃新興產業，實現跨越式發展，為內自提供了借鑒。如宜賓大力引進智能終端產業、新能源材料，資陽建設“中國牙谷”構建口腔醫療器械產業集群，遂寧布局鋰電產業，做強“中國鋰都”名片。因此，內自要轉變基于自身產業基礎逐步轉型升級的傳統思路，一是搶抓區域機遇和新一輪產業發展浪潮機遇，瞄準當前快速發展、國家鼓勵發展的戰略性新興產業，如新一代信息技術、高端裝備新能源、新材料等;二是是以產業鏈、產業群的模式開展招商引資，打造特色突出的產業品牌，形成集群效應、品牌效應。

4.2.2 思路二：打造新樞紐，降低聯動成本

對于內江、自貢而言，低成本優勢主要涵蓋土地、人力和商務等要素的低成本，以及與成渝中心城市交通聯系的低成本。高鐵線路直接連入成渝中心城市的商務、創新等核心功能區和大型樞紐機場，減少城市內部和不同交通方式之間換乘，已經成為高鐵選線和設站的優先選擇，也是降低交通聯系成本的有效方式。內自新樞紐的構建，一方面是充分利用高鐵網絡，在樞紐節點布局相關的區域性功能，實現與成都、重慶主要功能區的“直連直通”，降低人流、物流、信息流聯絡時間成本，二是將高鐵樞紐與城市交通、區域客運、航空等交通方式實現便捷的銜接，降低換乘時間成本。

4.2.3 思路三：搭建新平臺，創造品質空間

當前，成渝地區雙城經濟圈背景下的區域競爭環境異常激烈，川渝高竹新區、遂潼新區、普州新區、瀘東新城等新平臺紛紛設立，瞄準解決成渝地區“中部塌陷”、促進川渝兩核聯動發展、探索跨區域合作新模式等目標。為進一步吸引新興產業、主動在區域競爭格局中搶占有利地位、提升城市承載力，內自需著力構建具有區位、政策優勢和“高品質”特征的新發展平臺?，F階段內江經開區、內江高新區、自貢高新區等主要園區仍為單一工業區，建設品質不高、園區環境單調。應避免再度打造一個產業功能單一的工業園區或城市功能單一的“睡城”，應結合兩市自然景觀資源優勢、歷史文化優勢，建設生態活力、產城融合、配套完善、景觀風貌絕佳的品質型發展空間。

5 內自同城化發展的戰略舉措

5.1 舉措一：相向發展，建構同城格局

為促進兩市聯合做強并構建新的增長極，應優化兩市既有規劃發展方向，著力于相向發展，做強、做優內自發展走廊。內江中心城區突出西向對接，實施“產業南進”戰略，北部高鐵新區應避免在既有規劃基礎上進一步向北拓展，并調減東南方向椑木組團的發展規模。自貢中心城區強化向東發展，充分利用好自貢東站的帶動作用，進一步推動城市發展重心的東移，圍繞自貢東站打造城市未來新中心。

提升走廊地區戰略價值，建設成為創新走廊、服務走廊。走廊地區應重點發展戰略性新興產業和現代服務功能，而非承接兩市城區既有產業的外溢，或集聚其他地區轉移的低端加工制造，同時要逐步退出走廊地區既有的污染型和“大進大出”產業，提升廊道的基礎設施支撐，將內自發展走廊打造為促進兩市產業升級和區域地位提升的核心空間（圖2、圖3）。

5.2 戰略二：樞紐支撐，直連成渝雙核

近年來規劃建設的蓉昆高鐵連入天府機場、成都科學城，而擬規劃的渝自城際將連入規劃的渝西機場和重慶科學城，這兩條“直連直通”的高鐵線路是成渝之間構建創新發展走廊的關鍵依托，也是內自直接聯系成渝兩大中心城市的關鍵抓手。為此，兩市應攜手整合蓉昆高鐵、雅樂自城際、渝自城際等線路資源，構建“直連直通”成渝中心城市的高鐵樞紐，為兩市在產業和功能上對接成渝中心城市提供設施支撐。

構建“空鐵聯運”凌家綜合樞紐，進一步增強內自走廊發展動能。目前內江（自貢）支線機場已經納入國家民航規劃，兩市應搶抓重慶新機場預計在“十五五”期間才啟動建設的窗口期，加快推進支線機場選址和建設，提升兩市的區域聯通性，為內自同城化發展提供重大樞紐支撐，并引致戰略性新興產業發展機會。機場選址應順應“空鐵聯運”綜合樞紐發展的趨勢，與“直連直通”成渝中心城市的高鐵凌家站一體化布局，實現高鐵和機場之間的便捷換乘（圖4）。

5.3 戰略三：品質引領、促進產城共興

秉承生態引領、公服引領理念，將內自發展走廊建設成為成渝地區雙城經濟圈高品質宜居地，提升同城化發展的人口和產業吸引力。一方面，落實“公園城市”理念，筑牢生態基底，建設高品質生態人居環境。加強沱江水環境治理，落實長江經濟帶生態保護要求，推動濱江1 km范圍內污染較重且排放不達標企業有序搬遷改造或依法關閉，加快濱江園區的產業結構調整，培育戰略性新興產業，降低資源消耗和污染排放強度。

另一方面，落實優質公共服務引領、產城融合的基本理念，打造高品質生活典范區。未來，兩市推動共建區域性教育、醫療、體育、文化、會展等重大公共服務設施;面向消費服務新定位，拓展區域性消費服務功能，建設旅游服務設施。將樂賢半島、牛佛古鎮等自然資源、歷史文化價值突出的地區作為戰略板塊進行重點打造，適度發展高品質文化旅游、運動休閑等特色功能，布局特色農業、歷史文化、休閑旅游、健康養生、高品質居住等多元功能相融合的特色組團，走精品化路線，保障開發品質，吸引高凈值人群。

6 結束語

總的來說，內江自貢同城化發展面臨兩市城市規模等級相近、發展階段相同、產業結構同質的問題，需立足于成渝地區發展新格局和新興產業發展新邏輯，創新探尋同城化路徑。本文認為，基于成渝地區雙城經濟圈國家戰略背景，內江、自貢應在“樞紐-網絡”的區域發展新組織模式中，搶抓區域發展勢能躍升機遇和新一代產業浪潮機遇，通過創造土地、人力、交通等要素的低成本優勢，構建生態環境優美、文化底蘊深厚的高品質平臺，以及共建“直聯直通”及“空鐵聯運”的區域交通樞紐，在區域競爭格局中形成突出優勢。此外，還應爭取省級支持，完善政策支撐保障，明確實施框架，有序推進同城化發展。

參考文獻

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