我國普通高校體育治理結構的歷史回溯與展望

汪如鋒,譚 芬

(1.中南民族大學,湖北 武漢 430074;2.武漢大學,湖北 武漢 430072;3.湖北科技職業學院,湖北 武漢 430074)

高校體育不僅具有強健體魄、愉悅身心的運動價值,還具有錘煉意志、健全人格的教育功能,因此被賦予了新的時代元素與價值內涵。高校體育職能作用有效發揮,離不開強有力的高校體育治理結構做組織、制度和環境保障。近年來,大學生體質健康低水平徘徊的現實,呼喚高校體育治理效能明顯提升;高校體育工作組織保障不力的現狀,期待體育管理部門機構設置作出調整;利益相關主體參與缺位的困境,渴望高校體育治理結構進行科學優化。研究我國普通高校體育的治理結構,一個重要的路徑就是運用歷史學的研究分析方法和制度主義的分析工具,通過縱向歷史軸線來考察高校體育治理結構的變遷。鑒于此,本研究將分析我國普通高校體育治理結構在各個歷史階段的特征,探索形成這些時代特征的深層次原因,總結70多年來我國高校體育治理結構經驗與不足,提出新時代高校體育治理結構優化建議,以期為我國普通高校體育治理創新改革提供理論借鑒。

一、高校體育治理結構歷史階段特征

新中國成立后,作為教育組成部分的高校體育既有與教育制度相類似的特點,同時又有其自身獨特的特點,政府以具有與法律同樣效力的政策引導高校體育治理結構的調整與優化,規范和制約高校內部各個利益相關者及其權利的運行。有學者將中國高等教育治理變遷分為:中國高等教育制度的探索與建立(1949-1977年)、中國高等教育辦學體制和管理體制改革(1978-2011年)以及以治理體系和治理能力現代化改革為旨歸(2012年至今)三個階段[1],總體上看這一劃分基本遵循了我國高等教育治理重要歷史節點?；诖?本文以國家相關政策法規為背景,按照新中國成立以來的重要歷史節點,將我國普通高校體育治理階段劃分為:新中國成立與建設時期(1949-1977年)、國家改革開放時期(1978-2011年)和進入新時代以來(2012年至今)三個歷史時期,來梳理高校體育治理結構變遷的歷史邏輯。

1.新中國成立與建設時期的機械模仿與自主探索。新中國成立后,我國普通高校的治理體制始終與黨和國家的高等教育政策變遷“同呼吸共命運”,其內部治理結構也在政策的指導和引領下不斷變遷。1956年,教育部先后頒布了《關于加強領導,進一步開展高等學校體育的聯合指示》《高等學校普通體育課教學大綱》,前者要求,高校體育實行“校(院)長負責制”,把體育作為高校的重要工作;后者對高校體育提出了一系列的規范性要求,推動高校體育走向正規。此后,我國又頒布了《“勞動衛國”體育制度條例和項目標準》《高等學校體育工作暫行規定》等,有力地推動了高校體育的發展。但此后由于受“文革”的影響,高校體育治理陷入了混亂與無序的狀態。

學習蘇聯的教育經驗是建國初期教育界的一件大事,這種學習主要體現為兩個方面:一是參照蘇聯的教育經驗,制定中國的學制和各級各類學校的規程;二是聘請專家按照蘇聯模式辦示范性大學,蘇聯體育教學理論就是在這一背景下引入中國的。[2]因此,這一階段的高校體育治理制度,主要是模仿原蘇聯學校體育的治理模式;在指導思想上,主要是以掌握體育基本知識、基本技術和基本技能為主;在功能定位上,突出體育的生物功能和政治教育價值;在教學內容上,主要以田徑、體操、游泳為主;在教學方法上,主要以教師為核心,采取統一的教學模式。這一治理模式,雖然推動了普通高校體育的發展,但由于機械地模仿和照搬原蘇聯學校體育的理論與教學模式,造成了高校體育理論單一化、教學簡單化的問題,忽視了學生的個性要求與發展,體育服務于政治的色彩鮮明,制約了高校體育效能的發揮,造成了高校體育治理的無序。特別是“大躍進”與“文革”時期,高校體育由于受“左”的思想影響,更是脫離了學生的實際,高校體育課的主要內容被以備戰為內容的軍訓取而代之,部分地區興起了野營拉練活動,此時的體育課被更名為“軍事體育課”,高校體育教研組/體育科也改為“軍事體育部”。

2.國家改革開放時期的艱難恢復與穩步發展。1978-2011年間,隨著黨和國家的工作重點的轉移,我國高等教育步入了改革開放時期。1978年頒布的《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》,明確了高校體育領導體制,即“黨委領導下的校長分工負責制”,以及體育系、體育教研室的職能。1979年頒布的《高等學校體育工作暫行規定》,明確了高校體育的目標任務和價值功能,并規定省級政府教育部門建立體育組織機構,加強對高校體育工作的領導與指導。高校要安排1名校長主管學校體育工作,并在主管校長的領導下,成立由相關部門負責人參加的高校體育運動委員會,負責高校體育的組織與協調工作。國內普通高校尚未成立體育學院,辦有體育專業的高校,普遍按照《高等學校體育工作暫行規定》,建立了“高校-體育系-教研室或教研組”的組織架構;未設置體育專業的一些高校,在20世紀80年代之后,開始建立起“高校體育運動委員會或高校-教務處-基礎部-體育教研室”的組織架構。

20世紀90年代后,國家對于高校體育提出了新的更多更高要求,比如,1990年頒布的《學校體育工作條例》,對學校體育治理結構、場地設施、經費保障、體育教學、體育訓練與競賽等作出了新的規定;同年頒布的《大學生體育合格標準》,對大學生的體育水平、參與態度、身體形態、機能、素質、視力狀況等方面的評定作了具體規定;1995年頒布的《體育法》對學校體育教育教學、體育訓練與競賽、課外體育活動作出了新的規定;2002年《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》、2005年《教育部關于進一步加強高等學校體育工作的意見》分別對高校體育工作作出了新的部署、提出了新的要求。在此背景下,高校紛紛開始調整和優化高校體育治理結構,設有體育專業的普通高校一般建構了“學校-體育學院-體育系-體育教研室”的組織架構;未設體育專業的普通高校一般建構了“學校-體育部-體育教研室”;作為高校的二級實體機構,體育學院也成立了相應的職能機構。

表1 新時代以來我國高校體育治理相關政策一覽

3.進入新時代以來的銳意改革與特色重塑。如果說前兩個階段的高校及高校體育治理,其改革的重點在于高校領導體制,進入新時代以來,高校及高校體育治理則是以“完善中國特色現代大學制度”為主題。在這一階段,黨和政府頒布了一系列的相關政策法規,從治理目標、領導體制、管理模式、發展戰略等宏觀維度,從高校體育教學、課外體育活動、體育訓練與競賽等中觀維度,以及體育教師隊伍建設、體育場地建設、經費投入、體質健康監測等微觀維度,對高校體育治理作出了整體規劃、頂層設計,推動了高校體育治理的法治化與規范化發展，詳見表1。

建構高校體育治理制度、完善高校體育治理結構是一個長期的動態的實踐與調整過程。比如:高校體育采取“學校體育運動委員會負責制”的管理體制,雖然國家對此作了具體的規定,如設置專門機構、配備專職管理干部和專職工作人員,對學校體育發揮統籌協調、領導決策的職能等,但在實踐中,該機構在高校體育治理中的作用并未能充分發揮出來。體育部/學院是高校體育治理結構的重要構成,雖然高校將權力下放給了體育部/學院,但在國家頒布的相關政策法規中,往往重視和強調高校層面的治理結構及其運行,對于院(系)層面的治理結構缺乏應有的關注和具體的規定。高校體育治理涉及多種權利,如何加強對各種權利的監督和制約,使其在制度的籠子里高質量運行,已成為決定高校體育治理成效的關鍵因素。

二、高校體育治理結構歷史變遷動因

我國高校體育治理結構經歷了從建國初期的模仿與探索,到改革開放時期的基于國情的治理模式重構,再到新時代治理結構的中國特色,離不開國家政策引領、經濟社會發展支持和高校人才培養需要。

1.經濟社會發展促進了高校體育價值功能彰顯。體育與經濟社會發展是一種依賴與促進的關系。新中國成立以來經濟社會與體育事業互動發展的過程,也是體育功能演化的過程。新中國成立后,站立起來的中國人民迫切需要甩掉“東亞病夫”的帽子,并向世界人民展示新的形象。于是,國家確立了“發展體育運動,增強人民體質”的指導方針與根本任務,賦予體育鮮明的政治功能與健身功能。改革開放后,隨著我國經濟社會的快速發展與民眾物質文化生活的提升,體育的健身、娛樂功能、教育功能日益凸顯。新時代以來,隨著我國經濟社會高質量發展與綜合國力的提升,體育的功能更為多樣化,不僅具有健身、休閑、娛樂、教育等功能,而且具有經濟、社會、文化、政治等功能。

高校體育作為我國體育事業的重要組織部分,其與經濟社會發展也是相互影響、彼此促進的,并基于經濟社會發展的需要、體育功能的認知,制定和頒布高校體育乃至高等教育的政策,主導和影響著高校體育治理與治理結構的變革。特別是進入新時代以來,國家基于經濟社會高質量發展需要與學?！傲⒌聵淙恕蹦繕?對高校體育治理作出了新的頂層設計與整體規劃。由此可見,經濟社會發展與體育價值功能的認知,學校體育在綜合育人中的價值功能進一步彰顯,是影響與推動高校體育治理結構歷史變遷的決定性因素。

2.國家體育事業轉型發展提供高校體育新動力。高校體育的發展離不開外部環境的影響與作用,體育治理行為也必將在適應外部環境的過程中不斷發生變化。由組織理論可知,外部環境的不確定性直接影響體育外部信息的需求與獲取,進而影響其治理結構的設計。高校體育發展的外部環境較為復雜,筆者僅從國家體育事業發展的宏觀視角,分析其對高校體育治理的影響。

回顧新中國成立以來我國體育事業改革發展的歷史軌跡,我們不難發現,其改革的主線與路徑主要是政府職能轉換、利益關系調整、產權制度創新。[3]事實上,高校體育作為我國體育事業的重要組成部分,其治理理念、目標、模式,均是順應體育事業改革發展的訴求而不斷變化的。如群眾體育的發展,需要高校體育供給健身知識與方法,培養和輸送體育健身指導人才;競技體育的發展,需要高校體育培養和輸送高層次的體育競技人才,研發體育科學技術;體育產業的發展,需要高校體育根據體育市場的需求,創新設置新的體育專業與課程等：這些也都是高校體育治理結構改革與發展重要的驅動力。

3.高校人才培養新定位帶來高校體育職能轉變?；仡櫺轮袊闪⒁詠砀咝ｓw育治理結構的變遷,我們發現,它是隨著高校體育功能、目標與任務的變化而變化的,這表明,高校體育功能、目標與任務對高校體育治理結構有著重要影響。

新中國成立至改革開放前,學校體育的主要目標是“增強體質、傳授體育基本知識與基本技術技能”[4]。為實現這一目標,國家完善了相關機構,如教育部、高教部、國家體委、共青團分別設立了體育指導處、體育處、群體司、軍體部,強化對學校體育的領導。改革開放以來相當長一段時間,學校體育的主要目標是增強體能、養成運動習慣、發揚體育精神。圍繞這一目標,1979年頒布了《學校體育衛生工作暫行條例(試行草案)》,規定加強學校體育衛生工作領導、加強師資隊伍建設,使學校體育的地位得到了一定提升和鞏固。20世紀90年代,我國先后頒布了《國家體育鍛煉標準》《學校體育工作條例》《全國普通高校體育課程教學指導綱要》,推動高校體育工作的規范化、標準化發展。2002年頒布的《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》,強調了體育在經濟社會發展中的重要地位和作用,明確了發展體育事業的指導思想、工作方針和總體要求,并圍繞推進全民健身計劃、實施競技體育發展戰略、深化體育體制改革、加強組織領導提出了具體措施。這一改革方向與路徑,對我國高校體育治理具有重要影響,不僅影響著高校人才培養目標、體育教師培育計劃、學生體育需求,也影響到體育教育教學的目的、體育課程的設置、體育環境的變化,從而推動高校體育治理結構的變遷。

進入21世紀以來,學校體育的主要目標開始從增強體質體能轉向“育人”,特別是黨的十八大、十九大確立了學校教育立德樹人的根本目標后,學校開始從身心、心理、社會適應等層面培養學生,建構和形成學校體育的多維目標體系。[5]黨的十九大以來,大學生的體質健康水平正成為衡量高校體育工作的重要標尺,也是開展教育督導評估工作的重要指標。[6]在此背景下,高校體育治理結構、治理主體、治理模式的單一化,已無法適應高校體育目標的多元化,也難以實現多元化的高校體育目標。為實現立德樹人的根本目標,許多高校不斷優化體育治理結構,建立完善相關規章制度。

三、高校體育治理結構歷史經驗反思

高校體育治理結構實質上是高體育決策權力的制度安排問題,即高校體育管理權力的分配、協調與行使的制度。70多年來,高校體育從課程為中心的管理走向了更為廣闊的治理場域,其歷史經驗為當下高校體育治理結構優化提供了寶貴經驗。

1.高校體育管理體制始終堅持行政主導。堅持“黨委領導下的校長負責制”是高校體育治理合法性的前提。目前,高校體育的領導體制普遍是“黨委和行政統一領導下的‘分管校長/書記’負責制”,提升高校體育治理的科學化水平,關鍵在于正確處理行政權力與體育權力,形成既有分工又有合作的有機整體。從領導層面看,高校體育主要由主管校長領導,體育教學、群體、比賽、科研一般由體育教學部具體執行,學校體育運動委員會(下稱體委)負責監督職能;從行政層面看,學校體育部與學校體委系平級單位,但在工作實踐中,學校體育部又隸屬學校體委,兩個機構的工作存在諸多交叉與分歧,在經費使用、校運會組織、運動隊建設等方面,兩個部門分工不夠明確;從治理層面看,雖然高校普遍設立了體委,但由于缺乏章程,造成許多工作的責任主體不明、責權劃分界限不清、監督評價體系建設滯后等。由此可見,高校體育領導體制亟待完善。

另外,高校體育的運行機制帶有鮮明的科層特質,具體工作中行政指令偏多,協商共治偏少。這一工作管理機制在計劃經濟時代可有效動用資源“集中力量辦大事”,但隨著高校體育工作的日益復雜,多元需求增多,傳統管控式的工作模式難以適應新時代高校體育需求,應從思想上首先擯棄權威管理工作做法,從行動上形成高?？绮块T協作,積極為在校學生和教工創造參與體育治理的機會。

2.高校體育管理架構以教學部門為主體。建構和優化治理組織結構,是提升高校體育治理效能、促進高校體育高質量發展的重要組織保障。新中國成立以來,國家就高校體育治理頒布了一系列的政策法規,建構和優化高校體育治理組織結構作出了規定、提出了要求,各高校根據自身實際情況、普通高校的合并與分離、高校體育目標變化,不斷調整高校體育治理組織結構。高校體育治理組織結構不斷完善,但就實際運行而言,高校體育工作治理的應然狀態和實然狀態依然存在較大差異,其治理中心主要集中于體育教學部/學院和體育教師(見圖1)。

誠然,高校體育既沒有一成不變的治理組織結構,也沒有放之四海而皆準的治理組織結構標準。目前,從高校體育的組織結構設置情況看,設有體育學院的高校,基于教學科研任務、體育管理事務比較重,其組織結構較為復雜,而且為了便于管理,多采用將公共體育課教學單列的組織結構,如華中師范大學、西南大學等。而沒有設體育學院的高校,有的采用“直線型”組織結構,如武漢大學、河海大學等;有的雖然建立了相關機構,承擔相應職責,卻沒有明確組織結構關系,如合肥工業大學、武漢工程大學等。因此,應基于高校體育治理組織結構變遷的歷史經驗,注重建構和優化高校體育治理組織結構,切實提升高校體育治理效能。

3.高校體育工作重心主要貫徹上級文件。建立和健全制度體系,是推進高校體育治理體系高效運行、走向規范化與法治化的基礎和前提。新中國成立以來,我國頒布了一系列的學校體育治理制度,并呈現出鮮明的階段性特征。特別是進入新世紀以來,我國確立了學校體育“健康第一”“五育并舉”的理念、群眾體育與競技體育協調發展的思路、學生體質健康監測評價機制。這些體育制度雖有力促進了高校體育治理,但同時也存在諸多問題，主要體現為：第一，上述許多制度生成具有“要素驅動”特點,即以“問題導向”而出臺相關制度,如針對青少年學生體質不斷下降的問題,“被迫”頒布了相關體育項目2+1項目、冬季長跑活動等制度[7],雖然具有較強的針對性,但由于缺乏相關配套政策與措施,使得一些政策與制度在學校的執行情況并不理想,造成學校體育治理與改革缺乏整體性。第二，制度與政策執行的難度,抑制了學校體育治理的效能和改革進展。新中國成立以來,特別是改革開放以來,我國就增強學生體質問題頒布了一系列的政策法規,“青少年體質健康成為學校體育政策的高密集區”[8],但青少年體質健康持續下降的狀態卻未能實現根本好轉。第三，學校體育制度與執行呈現出一種自上而下的“外推型”特點, 即按照“從中央到地方、從政府到學校、從學校到體育教師分級執行”[9],雖然這一模式有利于提升政策與制度的運行效率,但一線人員,特別是體育教師由于缺乏心理、知識與經驗準備,加之內生動力不足、激勵機制缺失,往往缺少一種“自下而上”的互動,從而造成制度與政策難以落實到地。

當然,基于立德樹人的維度,高校體育有著共同的目標任務,但由于各個高?？陀^條件、辦學目標、校內體育環境、具體任務不同,其內部治理結構具有較大的差異性。這表明,高校多年形成的體育文化價值觀念、內部政策環境,也是影響高校體育治理結構的重要因素。

四、新時代我國高校體育治理結構優化展望

新中國成立以來,我國高等教育取得的成績有目共睹,然而,治理改革中存在的問題也顯而易見,如存在著政府主導過多、路徑依賴過重、方法選擇過少等主要問題,制約了高等教育改革的質量提升。[10]回顧建國以來普通高校體育治理結構歷史變遷,我們可以清晰地看到,普通高校體育治理結構的建構與優化,既是國家治理體系與治理能力現代化的時代要求,也是實現高校體育高質量發展的必然選擇。鑒于此,我們認為高校體育治理結構優化創新應充分考量新時代高校體育所承載的使命與責任,即服從服務于高等教育為黨育才、為國育人,致力于為高校師生提供旨在促進體魄強健的高校體育公共服務。

首先,構建高效協同化的組織架構是高校體育治理優化的組織保障。體育組織架構是高校內部體育權力關系運行的基礎,組織形態是權利分配和利益訴求以及治理活動得以順利進行的前提,直接關系到高校體育的發展活力和發展動力。高校體育治理組織架構應具有合法性、高校體育治理組織架構要體現包容性、高校體育治理組織架構須考慮協同性,以期形成流程高效、權責對應、分工明確、科學管理的高校體育治理組織架構。

其次,利益相關主體間的聯動是高校體育治理結構優化的行動者保證。體育治理主體是高校體育治理結構的創造者與實踐者,密切和強化高校體育治理主體間的聯動關系,是優化高校體育治理結構的核心。高校體育應積極履行新時代“為黨育人、為國育才”的職責與使命,充分發揮職能部門和教學院系在體育治理中的協同效力,同時積極創造條件為在校學生和教職員工參與高校體育治理提供組織和制度保障。

再次,科學務實的制度建設是高校體育治理結構優化的系統保證?？茖W務實的制度建設,是提升高校體育公共服務能力、保障高校師生體育權益的前提和基礎。在推進高校體育結構改革中,應健全普通高校體育治理制度體系,建構和完善公平制衡性的科學決策體系、制定和強化務實科學化的高效執行體系、構筑和推進包容規范化的評估監督體系。

最后,內外環境循環驅動是高校體育治理結構優化的動力保證。環境是高校體育治理結構的重要構成要素,它不僅決定著各利益相關者的主體行為,而且制約著各利益相關者主體行為的選擇方面與內容。高校應充分領會國家有關體育治理政策文件,細化政策執行辦法,洞察師生體育權利需求,營造體育公共服務環境,形成高校內外體育育人合力。通過改善政府外部環境與高校體育治理的互動關系,協調外部資源參與高校體育治理的運行機制,優化高校內部循環治理文化環境,構建高校內外循環一體化的體育治理環境。

從整個學校體育看,新中國成立以來,黨和政府造就了學校體育的巨大成就,建構了黨委領導與依法治教相融合的學校體育管理制度,打造了兼容并蓄的特色學校體育理論與實踐。[11]從高校體育治理看,普通高校體育改革與發展的過程,是體育治理結構優化的過程,高校體育走向制度化、規范化、法治化的過程,亦是體育教育在人才培養中的地位不斷得到認可、體育學科屬性不斷加強、體育教育教學質量不斷提升、高校師生體育公共服務獲得感逐漸增強的過程。