淺析海域使用權立體分層設權的象山實踐

□浙江海洋大學經濟與管理學院 崔旺來 李瑞發

□象山縣自然資源和規劃局 葉 舟 鄭 泉

《中華人民共和國海域使用管理法》頒布后，海域有償使用制度得到確立，隨著經濟社會的發展，海域空間資源立體開發利用重要性日益凸顯。海域立體確權作為國家深化改革的一項重要舉措，對提高海洋資源利用效率、推進生態文明建設具有重要意義。

象山縣居長三角地區南緣、浙江省東部沿海，位于象山港與三門灣之間，三面環海，擁有海域面積6618 平方千米，海岸線長達988 千米，占浙江省海岸線的1/7。為貫徹落實碳達峰碳中和要求，破解海洋開發利用活動空間困境，浙江省自然資源廳率先在象山縣開展了海域立體分層確權管理探索與實踐工作，積極推進海域空間從“平面化”向“立體化”轉變，全面提升了海域各層資源綜合利用水平，為海域資產立體產權制度改革提供了新的基層實踐。象山縣作為浙江海洋改革創新的先行者，根據不同類型的用海要求，成功探索出體分層確權的實現路徑，完成了政策制定、編制圖件、登記發證的閉環操作。

一、象山縣的海域使用管理創新

2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，首次從中央層面提出“探索海域使用權立體分層設權”。2021 年12 月，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，進一步強調要“探索海域使用權立體分層設權”。以上兩個文件精神的實施，肯定了未來海域空間管理思路從“平面化”向“立體化”轉變的趨勢，同時也將帶來整個海洋空間管理制度體系的調整或變革。其中“以三維海籍為核心的海域立體化管理模式”改革事項就脫胎于象山縣的改革經驗。

從平面海域利用向海域立體利用方式轉型，不僅意味著從海域資源到空間資源范式的全新轉換，也意味著海域資源資產產權表達技術、法律界定與管理方式的系統變革。相應的，海域管理將從傳統切塊式向立體分層式轉變，背后需從理念到實踐的系統性變革。改變原先不科學、不客觀、不精準的確權行為，總結出在全國范圍內得以復制推廣的以三維海籍為核心的海域立體化管理模式。其主要內容包括：建立三維海籍管理系統，將三維海籍管理理念和技術方法納入海域管理、開發利用和運營管理全過程，在海域立體化管理制度、政策、技術標準、信息平臺、數據庫等方面進行探索，以三維方式設定立體分層使用權。

改革開放40 多年，象山縣充分利用浙江省多重疊加的國家戰略紅利，就海域管理改革進行實踐探索、總結經驗，提出立法創制建議，使得象山海洋資源管理創新始終走在全國前列。這既有助于解決海域立體化利用中海域分層使用權及海域役權的運行所面臨的現實矛盾，也為海域立體化分層利用規制完善及其推廣提供范式參考。事實上，海域分層出讓及監管過程存在需要研究解決的某些問題。譬如，如何避免海域使用權分層設立后各使用權人之間的權利沖突，如何確定海域使用權分層設立的開發時序安排等。

二、象山縣海域立體化開發利用實踐

2021 年以來，為加大海域空間資源開發的集約利用化程度，象山縣積極探索實施海域立體分層確權管理實踐，在現行二維海籍管理模式的基礎上引入分層確權理念，探索海域空間管理思路從“平面化”向“立體化”轉變，推行“養殖用海+光伏發電”“海塘建設+電纜管道”“跨海大橋+養殖用?！钡犬a業實現海域分層使用，有效破解了象山縣重大項目用海保障堵點、難點問題，充分釋放了海域使用潛在效益。

（一）建立海域立體分層制度規范

一是創新實施海域立體分層管理辦法。制定出臺并于2021 年1 月30 日正式實施《象山縣海域分層確權管理辦法（試行）》，將海域使用權細分為水面使用權、水體使用權、海床使用權、底土使用權以及綜合使用權，同時明確海域使用權的轉讓、出租、抵押和作價入股等相關流程。

二是編制海域立體分層確權登記操作規范。2021 年11 月，制定出臺《象山縣海域分層確權登記操作規范》，分層次對同一海域不同的用?；顒臃謩e登記不同的海域使用權、海域水體使用權、海域海床使用權、海域底土使用權和海域綜合使用權。

三是建立養殖用?！叭龣喾种谩崩酶窬?。為避免養殖用海海域立體分層設權潛在矛盾與糾紛，于2020 年6 月制定出臺《關于開展開放式養殖用海海域“三權分置”促進鄉村振興的實施意見》，建立養殖用?！叭龣喾种谩辈⑿懈窬?，進一步明晰養殖海域權屬，規范養殖用海行為，并明確養殖經營權流轉對其他用?；顒硬痪哂信潘?，切實為養殖用海海域設立立體分層設權打下堅實基礎。

（二）打通海域立體分層登記路徑

一是編制海域立體分層確權示意圖。鑒于海域潮汐變化，水體、海床、底土等資源在空間上的界址不確定性。為避免未來海域使用糾紛，象山縣編制了海域立體分層確權示意圖，明確該宗海域分層確權范圍坐標，以縱向剖面方式展示分層確權部分，并標注海域不同分層單元的功能用途。

二是明確海域立體分層不動產登記技術路線。確定在現有不動產登記權調系統基礎上，新增支持宗海不同分層單元切換以及水面、水體、海床和海土信息編輯功能，并在不動產登記系統中新增海域使用權分層登記業務流轉板塊，真正實現宗海分層不動產登記辦理。

（三）推進海洋空間資源開發利用

一是“海塘建設+電纜管道”。按照《關于進一步規范海上風電用海管理的意見》文件相關規定，象山縣率先試點開展海底電纜管道分層確權管理，在西周鎮下沈海域分層利用海床和底土，實施“海塘建設+電纜管道”分層確權，利用海床維修加固海塘，利用底土建設電纜管道，共涉及海塘8.949 公頃，其中海底電纜管道分層確權0.0505公頃。

二是“養殖用海+光伏發電”。重點在養殖用海海域探索海域立體分層管理，按照以點帶面原則在高塘島鄉長大涂灘涂養殖海域引進社會資本，采用立體分層設權形式發展光伏產業，光伏發電合作期限共25 年，每年可新增收益1130余萬元。

三是“跨海大橋+養殖用?！?。國道527 象山至義烏的一段，是三門灣區域“三橫、七縱、五連、一環島”干線公路網中重要的東西干線道路，其中G527 石浦至長街段（岳井洋大橋及接線）設置的大橋跨海220 米，形成跨海大橋立體分層確權路徑。

三、象山縣海域立體化開發的啟示

象山縣在海域書使用權立體分層確權進程中成功地邁出了關鍵一步，在法律法規、規劃與管理、標準規范、技術方面都進行了探索?？偨Y象山縣海域立體化利用管理創新點，主要體現在三個方面。

（一）解決立體空間的產權管理問題

象山縣制定了數據標準規范，包括各用海分層單元數據標準，明確了各用海分層單元的定義、基本規定和數據標準的內容，還有測繪規范、登記規范等內容；構建出立體海籍管理平臺和數據庫，設計并構建各用海分層單元數據庫，集成多源地理空間信息數據；分層設立海域使用權，協調海面及海下空間的關系；厘清各用海分層單元不同使用權人的界線劃定、空間使用爭議的解決辦法等內容。

（二）構建平面和立面海籍管理系統

以平面海籍管理為主，立面海籍特殊化管理為輔，針對象山縣的具體項目，涉及立體化開發的規劃選址、用海方案、海籍核查、海域使用權出讓、登記管理等過程進行綜合海籍管理，明晰空間權屬界限。

（三）出臺政策法規解決立體開發中面臨的政策空白難題

開展包括分層宗海、空間權屬關系、立體空間使用、立體空間相鄰關系等內容的前期研究，通過出臺相應政策法規力爭清晰界定海域立體開發利用的產權關系，統籌海域立體空間的功能布局、分層利用、開發時序、相鄰關系、聯通要求等，“分區、分類、分層”利用海域立體空間，保證海上、海下空間一體化利用。