深圳交通設施地下化發展關鍵問題及應對策略探討

鄧琪 鄧娜

深圳市規劃國土發展研究中心 廣東 深圳 518000

2019年9月，黨中央、國務院印發的《交通強國建設綱要》開啟交通強國建設實質性征程，要求牢牢把握交通“先行官”定位，適度超前，推動交通發展由追求速度規模向更加注重質量效益轉變，由各種交通方式相對獨立發展向更加注重一體化融合發展轉變，尊重城市自身發展規律，提升城市交通系統服務水平[1]。2020年，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會上提出我國力爭于2030年前實現碳達峰，努力爭取2060年前實現碳中和的目標[2]。中國工程院院士、陸軍工程大學教授錢七虎表明“常規的三個碳排放大戶：工業、建筑、交通各占約1/3”，“地下空間開發對碳達峰、碳中和都可以發揮重大作用，做出積極的貢獻”[3]。交通設施是當前地下空間利用的主體之一，促進交通設施高質量高效益地下化，是地下空間價值化的重要方向，是國家治理能力現代化的重要體現，也是實現交通強國、碳達峰和碳中和的必要要求。

伴隨城市快速發展與規模擴展，城市空間需求驟漲，逐漸向地下縱深方向發展，2016-2019年，我國（不含臺灣、香港、澳門數據）累計新增地下空間建筑面積達到10.7億㎡，2016-2019年以城市軌道交通、綜合管廊、地下停車為主導的中國城市地下空間開發每年以1.5萬多億元人民幣規模的速度增長，中國已然成為領軍世界的地下空間大國[4]。我國地下空間優先安排交通、市政類設施地下化建設，這類設施先入為主的使用地下淺層空間，卻缺乏與其它設施和毗鄰地下空間的統一規劃建設，導致地下交通設施服務水平一般，地下空間資源利用效益有限。2000年來，隨著深圳城市城鎮化水平和城市綜合承載能力的不斷提升，城市交通對于城市發展發揮了舉足輕重的作用。在地下空間開發的引導下，深圳城市地下交通逐漸興起并被快速推動發展，也呈現出一些值得重視的問題。

1 當前深圳交通設施地下化發展特征及存在問題

1.1 以軌道為主體的地下空間成為地面空間的合理延伸和重要補充

深圳市地下空間利用始于20世紀80年代中期，具有起步晚、建設速度快、與城市建設緊密結合的特征，整體經歷了三個階段：第一階段是上世紀80年代中期-2000年，主要形式為建筑物設備房、地下車庫；第二階段是2000年-2005年，地鐵一期工程籌備和建成通車，帶動了市場的建設熱情，地鐵一期15個車站中的12個車站核心腹地都進行了地下空間開發，市場開始推動地下商業設施的建設，地下空間利用主要集中在羅湖和福田兩區。第三階段是2006年-至今，從2006年深圳GDP總量為約5814億元到2019年深圳GDP總量為約26927億元、人均GDP突破20萬元，深圳具備了全面化、規?；_發利用城市地下空間資源的經濟實力。隨著軌道三、四期和國鐵、城際鐵路等設施的建設，結合以城市更新為代表的城市二次開發，軌道交通對城市地下空間開發的帶動作用日益突出，地下空間開發進入規?；l展時期。

2004年以來，軌道交通設施的開發建設帶動深圳市地下空間蓬勃發展，依托軌道樞紐站已形成多處功能綜合化、布局立體化、設施規?；牡叵驴臻g片區?，F狀地下空間總建筑規模約7000萬㎡，利用功能方面，以停車、軌道為主，除5500萬㎡停車設施規模外，軌道交通設施規模達770萬㎡，占地下空間總建筑規模11%；地下開發利用深度方面，以淺中層利用為主，93%的開發利用以地下1-3層為主，主要為埋深地下10m～35m的軌道車站。

1.2 交通設施地下化缺乏統一的理念導向

目前，深圳交通發展面臨用地空間緊約束、出行需求持續快速增長的現實矛盾，越來越多的交通設施被要求進行地下化布局。一方面是為城市建設騰挪更多空間，另一方面則是通過地下化對交通設施進行擴容增給。但是，交通設施類型眾多，各類設施是否可以進行地下化建設的導向目前尚不清晰，規劃原則或準則相對缺乏。

比如現在較為熱點的城市道路地下化改造，合理的進行道路地下化對于釋放城市空間、塑造城市景觀環境的作用非常顯著，這些案例不勝枚舉，美國波斯頓中央大道改造、馬德里M30改造以及深圳海濱大道超級總部基地段的地下化改造等等。但是，目前深圳地下道路建設的目的更多集中在增加路網供給來解決交通擁堵問題，各區對地下道路的建設需求與訴求逐漸增加。結合國內外城市交通治理經驗，新增交通供給一般會引發新增交通需求，且地下道路作為城市綜合交通體系的一部分，無法獨立存在，其出入口勢必與地面產生銜接，地下道路車流的集散都會影響相接地面道路交通，可能會引發新的城市交通擁堵節點。同時，深圳地下道路平均投資高達10億/km，但承擔的交通量僅約為軌道交通1/8～1/10，不可逆的地下工程還可能會影響沿線地下空間開發彈性。綜上分析，地下道路是否能真正發揮效益，影響因素較多，需謹慎綜合評估。在頂層政策研究缺乏的背景下，地下道路規劃建設對于城市管理決策者而言是一項極大挑戰。

1.3 交通設施地下空間的規劃統籌不足

地下空間關系復雜，不像地上空間一目了然，提前進行空間規劃統籌非常重要。深圳市現狀地下步行、軌道車站等存在與市政管線設施空間關系緊張，銜接不暢，老城區新、改建管線建設通道空間緊缺，制約地下空間整體效益。

首先，豎向利用規則不清晰導致規劃統籌不足。地下設施路由分配及避讓原則不夠明確，導致淺層（地表下0～15m）空間的相互爭奪，反復開挖現象明顯；部分先期建設的地下軌道埋深較淺，影響規劃市政干管及綜合管廊建設，特別是車站埋深小于3m時非常不利于排水管線、雨水管線、污水管線、電纜通道、通信管線、燃氣管線等各類市政管線布設，如寶安蠔鄉站埋深太淺，地表以下僅剩3m空間為各類市政管線設施敷設帶來挑戰；核心城區主要道路下方淺層地下空間利用趨于飽和，新建設施與已有設施在豎向空間上存在矛盾，部分設施近距離交叉穿越增加建設成本和風險。

圖1 軌道站埋深過淺擠占市政管線空間

圖2 大型隧道同步建設管廊缺乏規劃依據（春風隧道）

其次，前瞻預留不足導致規劃統籌難度大。先行規劃未綜合考慮其余規劃設施空間需求，未進行空間預留，導致規劃項目錯失一體建設良機、甚至最終無法實施，比如在建春風隧道，設計為單洞雙層，未預留管廊建設空間，導致沿線管廊敷設難度加大。另外，由于各類設施建設主體和時序不同，各類地下設施各自為政，馬路拉鏈問題突出，站點及周邊空間連通時受建設時序影響連通不足、成本和風險加大、空間品質不一。

另外，地下地質情況和設施布局復雜，但由于基礎數據資料不完整、信息共享不足、統計口徑和標準不一致等問題，制約了地下空間信息管理系統的建設，地下建設安全隱患的識別防患也亟待提高。

1.4 地下交通設施與其它地下空間的協調機制不暢

目前，深圳TOD綜合開發尚仍處于探索階段，協調機制的不暢是地下交通設施實施效果欠佳或者實施效益非最大化的主要因素。一是受到審批立項方式、建設管理政策的限制，具體包括土地使用權出讓、標準和準則對已建地下空間保護范圍的要求、消防規范等要求，致使地下空間綜合性開發連通難度大。二是相關部門的相關職能尚不明確，地下空間管控重疊或缺位。

比如長達1km的華強北地下街曾規劃了與周邊地下的互聯互通，但建成后規劃的40多個進出口基本位于地面，僅有4個出入口與兩側合計5000 k㎡地下直接連通，地下不同片區聯通度低，穿梭于不同地下空間街區徒增地面繞行流程；再比如作為核心建成區的地下福田高鐵站，地下空間開發不足，37個出入口多設置于地面，但地面是以公園等休閑空間為主的開敞公共空間，難以發揮樞紐匯聚大量客流的優勢，同時與周邊地下空間的低關聯性，降低樞紐站周邊的開發建設引導功能。至2022年，深圳將建成共15條線路計583km。亟需把握機遇期，盡快形成一套行之有效的開發策略，統籌和指導樞紐和周邊用地開發建設。

圖3 福田高鐵站樞紐出入口多設置在地面

圖4 華強北地下街區相互聯通度低

2 交通設施地下化問題的合理性應對

以《交通強國建設綱要》為指引，遵循基礎設施布局完善、立體互聯，運輸服務便捷，安全保障完善可靠，綠色發展節約集約、低碳環保、智慧引領要求，在發展地下交通設施時，尊重城市發展需求與自然規律，融入AI、云計算、5G等新興信息科技技術，強化節能減排和污染防治，擴大社會公眾參與度，加強地上地下協作機制，提高出行品質，以地下交通空間的合理有序開發促進地下空間資源利用最優化。

2.1 重新認識交通設施地下化的意義

立體城市是深圳解決城市土地資源緊約束與高強度、高密度增長矛盾的有效手段之一，地下交通系統的建立是地面交通系統的有力補充[8]。韌性城市、“碳達峰、碳中和”等發展要求更新和強化了地下空間利用意義。對于交通設施地下化，不僅是破解城市土地緊約束、拓展城市空間容量的有效手段，也是建設韌性城市、實現碳達峰和碳中和的重要途徑。深圳交通設施的地下化尤其是要掌握地下交通系統以軌道交通為核心、地面交通系統以道路為重心的原則不變，掌握地下交通系統以優化城市空間布局、促進城市低碳建設為目標，把握合理的發展導向，而非盲目擴大交通設施物理空間容量。

具體地說，對于地下道路，不能純粹為增加路網容量進行地下化設計，還要綜合考慮路網影響、環境效益、交通體系結構需求等多方面因素，以發展的眼光與長遠的需求為原則，把握地下空間的不可再生屬性，并且對確定建設的地下道路實施低碳通行，充分發揮地下道路的空間利用效率以及對汽車尾氣的收集與控制作用。對于軌道交通，要充分發揮軌道樞紐地下空間綜合開發的價值，開辟城市第二公共活動空間，增強城市抗風險能力。對于地下物流等新型交通基礎設施，要加緊研究，充分與地下道路、地下綜合管廊統籌規劃，緩解地面繁重的貨運交通引發的交通擁堵或汽車尾氣污染等問題。

2.2 推動地下交通設施與其它設施一體化規劃建設

地下空間是高復雜度、低透明度的巨系統，淺、中、深三層空間可分別布置功能契合的交通設施及其余市政、人防、能源等諸多設施，在地下形成居民可以自由活動的小部分空間和物資進行存儲或運轉的大部分空間。地下空間一旦被利用，再度整合重構的可能性非常低。地下空間的建設不僅和設施類型相關，還受到地質條件、地下權屬、科學技術發展等多種因素影響，因此，成片進行地下空間規劃設計和開發建設，是實現地下空間高效高質利用的前提。不能急于求成，要探索式的、逐步地的利用地下空間，在確保地下交通設施與其他設施一體化規劃、設計和建設需求滿足的情況下，再進行具體建設。具體包括：

（1）促進地下交通系統內部的一體化規劃建設。地下各類型交通設施之間要保持必要的通達的聯絡關系，比如重要軌道交通站點之間地下步行的可達性、地下道路與地下車庫聯絡道的聯通，地下停車庫之間的共享等。規?；l展可以實現地下空氣凈化系統、防災救急系統、煙感中心、有害氣體及環境監測等附屬設施的共建共享，提升地下交通設施的運轉效率和運營效益。

（2）促進地下交通設施與地下市政設施的一體化規劃建設。近年來，“地上+地下”復合型通道、已批規劃軌道線路開工建設的規模和數量有所增加，伴隨科學技術的進步，地下交通和市政設施共享豎向空間、一體化復合建設是確保同步施工、有序開發地下空間的最佳方案。

（3）促進地下交通設施與地面用地開發的一體化建設。主要針對交通綜合樞紐，借鑒日本軌道樞紐綜合開發的成功經驗，其軌道樞紐上方的用地開發非常具有針對性，對于不同層級樞紐匹配不同規模地下空間開發和不同的地面功能業態，并進行提前一體化規劃，同時確立規劃的法定性[9]，確?？蓪嵤┬?。對于都市核心區軌道樞紐，地下建立一體化垂直交通交流核，地面復合高附加值效益業態，以金融保險業、各類服務業、信息通訊為主（見表1）[10]；對于近郊核心區軌道樞紐，地下空間布局停車場和大型商超，地面布局部分高附加值業態的同時融入部分居住功能；對于郊外軌道換乘站，地下空間開發有限，以交通換乘功能為主，地上以商業、居住和文化設施為主。日本軌道樞紐的成功也并非一蹴而就，比如著名的澀谷樞紐站綜合開發，賦能多年樞紐開發經驗，利用周邊城市更新改造帶來的“百年一遇”大規模再開發機遇，于2012年竣工，實現地上地下一體化規劃建設[11]，我國軌道樞紐在規劃建設初期理應充分汲取地上地下一體化綜合開發經驗，發揮地下交通設施與地面功能業態的最佳耦合。

表1 大丸有核心區軌道樞紐地上地下開發業態的就業概況[10]

2.3 積極探索多方參與的地下交通空間開發模式

地下交通空間的建設要以體現人的意志和需求為目的進行建設，應該充分體現公眾參與共建共享。地下交通空間滿足了人出行或機動車出行的需求，成為人乘車、換乘、逗留、休閑的活動空間，可以與地下商業空間結合，是地下空間涉及人的活動最頻繁的區域，其他地下設施供人活動的可能性較小，比如地下市政設施主要承擔不受人主觀意識的物的運輸以及設備運轉或儲備功能，地下民防工程在于地下交通工程合并設置或獨立設置時也是被用于特殊時期的特殊需求?？梢?，地下交通空間是地下空間直接服務人的需求的空間，不僅要克服地下空間環境封閉、方向感差、自然采光缺乏等不足，更要提供更高品質、更佳性能的服務水平，同時加強化防災救援手段，確保地下交通設施安全可靠。單純由政府主導或由市場主導的地下交通空間建設，不是能滿足大眾使用者需求的地下空間建設，且常因溝通協作缺乏，在建設過程中經常面臨土地權益人等相關方的阻礙，從而影響理想規劃的落地實施。因此，地下交通空間的建設要建立公私合作、多方參與的一體式開發模式。由土地權益人、業主開發商與街道辦、政府行政部門、地鐵公司等共同研究開展轄區地下交通空間詳細規劃，并且共同運營維護。

2.4 加強數據驅動的地下交通可視化

國內廣州、深圳、上海等大城市對于地下空間的開發力度不斷加大，其中交通設施是地下空間的重要角色。廣州正在建設番禺萬博商務區、金融城等大型CBD片區地下空間，大力將交通設施地下化建設，實現地面無車化；深圳推進了大運樞紐、前海樞紐、西麗樞紐等大型軌道樞紐的地下開發規劃與建設；上海在臨港新片區規劃建設地下軌道交通、行人、停車、物流系統等十大系統[12]?？梢?，地下空間利用中交通設施占據大部分空間。國家層面有必要提前引導地下空間數據進行標準化統一建設，各城市應善于利用新信息技術，充分發揮“數字革命”促進地下交通系統不斷深地化、綜合化的應用，盡早建立地下交通信息系統平臺，整合多類地下交通設施信息，為后續空間規劃與總量把控、整體統籌、地下空間合理有序開發利用與深地化發展提供支撐。

3 交通設施地下化發展的保障措施

碳達峰、碳中和背景下，對地下交通空間的合理有序有效開發提出更新的更多的期待和要求，亟需相應的保障措施，確保不可再生地下空間的開發利用實效和發揮地下交通設施最大效益。

3.1 完善地下交通空間法制與標準建設

黨的十八屆四中全會提出“良法是善治之前提”，黨的十九大報告進一步強調“要以良法促進發展、保障善治”。促進地下空間相關立法工作的開展是促進合理、可持續利用的前提。從地下空間整體層面的綜合法律到地下交通、市政等設施專項層面的單向法律再到其它配套或輔助的法律，需要成體系的支撐地下交通空間規劃設計、開發建設全流程。尤其是地下交通或市政設施作為地下優先開發利用主體，其規劃的法定性意義重大，決定了地下空間利用的開局，最好是賦予部分強制性內容，以保證空間利用最優。各類交通設施的專項技術標準有待完善，深圳需要利用地方立法的優勢，在《地下鐵道設計規范》（GB50157-2013）、《車庫建筑設計規范》（JGJ100-2015）、《城市軌道TOD綜合開發項目通用技術規范》等基礎上，研究出臺更多深圳的地下交通設施詳細規劃建設指引，尤其是圍繞軌道樞紐地上地下一體化開發、圍繞軌道建立地下步行街等的指引需求迫切，需投入更多研究和新技術運營，創新地下交通空間的開發利用。

3.2 形成地下地下空間一體化開發協調機制

研究日本、蒙特利爾等城市地下軌道交通空間的開發利用經驗可知，只有政府、地鐵公司、開發商、業主、土地權益人、居民代表等多個相關方建立共商共享的談判機制，協商各自地下空間的開發意愿，共同指導規劃編制，才能最大程度的保證項目整體實施的可能性和無阻化。對于軌道樞紐重點地區，建立多維協調機制，平衡各方需求，共同研究地下交通空間開發方案，同時加強政府的引導，出臺鼓勵政策，促進軌道樞紐片區地上地下一體化開發規劃的科學實施。地下交通空間的開發建設并非一舉成功，還應組建跟蹤團隊，建立跟蹤機制，開展動態的規劃指引和評估，以構建連續的地下步行網絡通道。

3.3 建立地下交通設施實施評估與反饋機制

地下資源的不可再生性和開發工程的不可逆性，決定了地下工程實施的謹慎性。目前尚沒有建立起地下工程的實施實施評估或反饋機制，缺乏對于已建地下工程的評判和剖析，理應不斷地汲取地下開發經驗，包括規劃設計經驗、協作機制經驗和實施開發經驗等。地下交通設施實施評估與反饋機制的建立能夠科學、公正的評判地下交通工程的效果，及時發現或糾正過去的決策偏差，總結規劃設計、開發建設經驗，在下一次地下交通工程中加以運用，不斷優化地下交通空間開發，尤其是軌道樞紐建設，亟需經驗總結指導新樞紐片區的規劃設計。評估內容涵蓋規劃評估和實施評估，掌握規劃與實施的偏差及原因，評估實施效果，包括社會效益、經濟效益和環境效益及交通系統效益。

4 結語

對標2030年前碳達峰、2060年前碳中和發展愿景與交通強國建設目標，新形勢下，地上地下交通一體化發展有利于鞏固城市交通承載能力和加強城市韌性。智慧交通、5G、人工智能等新信息技術為地下交通工程的信息化、智能化提供科技保障，提高地下安全應急保障能力；同時大深度、大規模、高精度、大直徑等地下挖掘開發工程技術為地下交通設施提供工程技術保障，確保技術可行性。運用地下空間布局交通設施，助力低碳發展和城市高質量發展，需要更多的智慧和策略投入。