數字政府如何降低行政負擔？

馬 亮

一、引言

行政負擔是公民和企業在同政府部門打交道的過程中需要承擔的各類成本，包括學習成本、服從成本和心理成本等，對政府績效、營商環境和社會公平影響深遠。[1]比如，一些政府部門“門難進、臉難看、事難辦”，給前來辦事的公民和企業設置各種障礙，導致辦不成事、辦不好事，服務體驗差，并影響政府公信力和社會形象。行政負擔是影響政府績效和公信力的關鍵因素之一，而基于新一代信息技術的數字政府建設被視為降低和消除行政負擔的重要手段之一。但是，數字政府能否及如何降低行政負擔還沒有得到充分研究。

數字政府建設是國家戰略的集中體現，也是國家治理體系和治理能力現代化的戰略著力點，并在降低行政負擔方面發揮重要作用。[2]不同于單純以政府事務數字化為主的電子政務，數字政府意味著政府的全方位數字化轉型，是通過數字技術而打造的政府新形態。黨的十九屆四中全會首次提出“推進數字政府建設”，“十四五”規劃專門提出要提高數字政府建設水平。自2019年全國一體化政務服務平臺上線試運行以來，全國數字政府建設的一體化趨勢不斷加快。2022年，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》。近些年來數字政府建設發展迅猛，不斷滿足人民對美好生活的向往。

黨的十八大特別是2015年以來，“最多跑一次”改革、“零跑動”、“不見面審批”、“秒批”等“放管服”改革席卷全國。通過簡政放權、放管結合、加強事中事后監管、優化和創新服務等一系列改革舉措，這些數字化改革有力降低了公民和企業同政府部門打交道的難度和成本，并大大提升了公共服務體驗?！胺殴芊备母镏阅軌蛉〉萌绱酥蟮某删?，同其所推行的“互聯網+政務服務”密不可分。恰恰是通過引入新一代信息技術，使數字政府建設得以便利公民和企業的辦事流程，秉持“人民至上”的執政理念，滿足人民群眾的新期待，并使行政負擔持續降低。[3]

值得注意的是，數字政府在降低行政負擔的同時，也在無形之中帶來了新問題。數字政府建設沒有有效解決“信息孤島”“數字鴻溝”等問題，各地區各部門之間不均衡不充分發展的問題依然突出，并使數字政府和行政負擔發生微妙變化。與此同時，一些地區和部門盲目認為數字政府可以降低行政負擔，大舉投資和貿然上馬數字政府建設項目，導致該領域頻現爛尾工程。又如，老年人、殘障人士和偏遠山區居民往往因為不會或無法上網而成為“數字難民”，難以享受數字政府的技術紅利，信息障礙也使其所面臨的行政負擔不減反增。再如，數字政府建設不彰和走樣，“指尖上的形式主義”使行政負擔以新的形式浮現。[4]此外，數字政府建設不力，代辦、幫辦等使大量行政負擔從公民和企業轉嫁到政府部門，導致基層工作人員疲于奔命，并使基層負擔有增無減。[5]凡此種種，說明數字政府有降低行政負擔的巨大潛力并取得了較好成效，但是也會導致新問題的出現。

盡管行政負擔是全球公共管理研究的新興熱點議題，但是國內研究才剛剛起步，從數字政府角度對其研究得較少。[6]這使我們難以全面精準地理解和評估行政負擔，并解釋數字政府對行政負擔的影響過程和作用機制。[7]本文對數字政府如何降低行政負擔的已有研究進行綜述，并提出未來有待實證檢驗的理論命題。我們考察數字政府通過何種途徑和在什么情況下會降低行政負擔，以及數字政府為何也會導致行政負擔不減反增。探討數字政府影響行政負擔的作用機制和邊界條件，并提出通過數字政府來降低行政負擔的對策建議。

二、研究綜述：數字政府何以影響行政負擔？

數字政府（digitalgovernment）是在電子政務（e-government）的基礎上提出的概念，不僅指政府部門利用信息技術進行決策、監管和服務，而且意味著政府作為一個整體的全方位數字化轉型，旨在打造全新的政府形態。[8]數字政府從最初的政府上網工程，到后來的社交媒體應用，再到當前的“放管服”改革、“互聯網+政務服務”，越來越重視大數據、云計算、人工智能等新興信息技術的應用。建設數字政府是適應新興信息技術迅猛發展和廣泛普及的必然要求，會極大地降低交易成本和行政負擔，并能夠對科技創新、營商環境、民生福祉和黨政決策等發揮一舉多得的積極作用。

隨著移動互聯網的日益普及，數字政府越來越從PC 端轉向移動端，移動政務成為數字政府建設的主導方向。以“城市大腦”為代表的智慧城市建設，也在加快推動數字政府建設向智能化方向發展。浙江省、上海市等地都提出數字化變革的行動方案，紛紛發力通過數字政府加快政府治理現代化。與此同時，政府數據開放日益流行，推動企業創新和公民參與，使合供、共同設計等成為可能。因此，數字政府建設有利于提速基層社會治理創新，并倒逼政府全面深化改革、監管和服務流程再造。

基于新一代信息技術的數字政府建設，被認為是減輕基層負擔和行政負擔的重要手段，并在政府管理和社會治理中廣泛應用。通過對西安市效能革命的研究顯示，數字政府建設可以通過多種路徑降低行政負擔。[9]多案例研究發現，“互聯網+政務服務”能降低行政負擔，強化政企溝通，并優化營商環境。[10]還有學者以退稅無紙化改革為例，發現行政負擔降低增加企業出口貿易。[11]

信息技術是作為效能提升工具而被引入的，但是結果反而增加了基層負擔，這同特殊的制度結構、技術的應用方式、技術系統的便利性和個人信息能力等四個方面因素的影響和共同作用有關。[12]有研究發現，信息技術引入的確降低了公民的服從成本和心理成本，但是卻增加了公民的學習成本，使他們需要花費時間學會怎么操作。[13]

數字政府降低行政負擔的可能性是建立在一定的前提條件下的，而這些前提條件可能并不存在，或者使數字政府導致行政負擔不減反增。此外，特殊群體在使用信息技術時往往會面臨很強的心理障礙，對自己的信心不足，并更不會使用新技術，這在無形之中將他們擋在門外。[14]隨著越來越多的公共服務線上辦理，需要考慮怎么鼓勵人們轉換辦事習慣，從線下辦理走向線上辦理。

盡管數字政府對政府管理、經濟發展和社會治理帶來了翻天覆地的變化，但是有關數字政府對行政負擔的影響的研究還不多見。這些研究分散在不同國家和場景，得出不同結論，使我們還無法理解數字政府究竟在多大程度上和通過何種路徑影響行政負擔。此外，目前對數字政府的分析局限于信息發布、自動填報等方面，而沒有將大數據分析、人工智能等新一代信息技術納入其中，也沒有充分評估這些新技術對行政負擔的影響。因此，有必要加強研究數字政府和行政負擔之間的關系，為通過數字政府來降低行政負擔提供理論依據。

已有文獻圍繞行政負擔的概念和前因后果、數字政府對行政負擔的影響等問題進行了大量研究，然而數字政府能否、為何及如何降低行政負擔，數字政府是否會帶來新的行政負擔或導致行政負擔的隱性增加，數字政府在何種情況和條件下會影響行政負擔，這些問題還沒有得到充分研究。

本文認為，未來應研究數字政府如何影響行政負擔，并關注如下主要問題：（1）數字政府如何降低行政負擔？數字減負何以可能？哪些因素會推動數字政府建設，進而帶動行政負擔的降低？數字政府降低行政負擔的作用機制有哪些？（2）在何種情況下，數字政府會使行政負擔得以降低？數字政府為何適得其反，導致行政負擔不減反增？行政負擔是否會倒逼數字政府建設？對上述問題進行研究，有利于我們構建中國情境下的行政負擔理論，并解釋數字政府如何降低行政負擔，因此具有重要的理論意義和現實價值。

從理論意義來說，相關研究將對行政負擔和數字政府的研究文獻做出邊際貢獻。識別數字政府影響行政負擔的作用機制和邊界條件，可以豐富我們對數字政府和行政負擔的理解，并填補該領域的研究空白，發展出新的理論視角和解釋框架。結合新公共治理、代表性官僚、街頭官僚、數字治理、行為科學等理論，探討數字政府影響行政負擔的內在邏輯、作用機制和邊界條件，有利于構建有中國特色的行政負擔理論。實證分析數字政府與行政負擔之間的關系，厘清數字政府影響行政負擔的內在過程和發生機理，有利于深化數字時代的公共管理理論體系，并為行政改革和政府創新提供決策依據。

就現實意義而言，對行政負擔的概念化和操作化，可以為各級政府部門診斷、衡量和降低行政負擔提供參考依據，推動行政負擔的全面監測和持續降低。研究行政負擔以及數字政府如何對其加以影響，可以為各級政府部門提供決策依據，使其能夠更加合理高效地建設數字政府，進而全方位降低行政負擔。降低行政負擔會提升民眾的滿意度和獲得感，進而提高他們對公共服務績效的評價和對政府的信任。揭示數字政府如何影響行政負擔，能夠指導各級政府更好地建設數字政府并降低行政負擔，避免建設不當和運營不力而導致行政負擔不減反增。此外，對行政負擔的研究也會啟發和推動基層減負，提升基層工作人員的工作效率并降低其工作壓力，推動政府績效的提升。

三、數字政府影響行政負擔的作用機制

（一）理論框架

本文研究旨在考察行政負擔的結構和成因，以及數字政府如何影響行政負擔，進而對治理效能產生影響，具體框架如圖1所示。

筆者認為領導重視、技術嵌入、制度創新、組織重構等驅動因素會影響數字政府，而數字政府包括信息公開、政務服務、互動交流、數據共享和智能治理等構件。行政負擔包括學習成本、服從成本、心理成本和其他成本，而數字政府會通過轉移、轉化、消除、分配等作用機制來影響行政負擔，對不同成本的影響程度和方式也不盡相同。進而言之，行政負擔的降低會對治理效能產生影響，對社會公平、營商環境、科技創新、基層治理、疫情防控等場景帶來深遠影響。最后，作為一個開放系統，行政負擔和治理效能的改變也會反過來作用于數字政府及其背后的驅動因素，進而形成行政負擔的前因后果閉環。

（二）數字政府影響行政負擔的作用機制

數字政府會影響行政負擔，所以應重點研究數字政府對行政負擔的影響，特別是其作用機制和邊界條件。未來應重點研究的問題包括：數字政府如何降低行政負擔？數字政府通過哪些中介變量和作用機制發揮作用？不同類型的數字政府是否會帶來不同的作用？不同類型的行政負擔是否受到不同因素的影響？

政府管理和公共服務均涉及供給和需求兩個方面，而行政負擔及其降低主要可以從供給側出發，考察其起源和降低途徑。[15]數字政府是數字化的、正式化的、非私人化、透明性且處處留痕的，并可以通過轉移、減少、轉化、消除等途徑降低行政負擔。具體來說，結合已有研究，我們提出如下數字政府影響行政負擔的作用機制，并期望未來研究可以對其進一步探究和驗證。

1.轉移（shift）。行政負擔之所以會發生，是因為政府部門將原本應由其承擔的成本轉移或轉嫁到公民一側，使公民的行政負擔陡增。政府部門將行政負擔從上級轉移到下級，從一個部門轉移到另一個部門或其他組織，從編內人員轉向編外人員，從公民和企業轉向公務員，而行政負擔本身并沒有實質性變化。降低公民的行政負擔，至關重要的是將其從公民轉移到政府。[16]數字政府有助于推進行政負擔的轉移，使過去由公民和企業負擔的各類成本，轉而由政府部門的工作人員承受。這種情況往往發生在地方政府部門希望減免行政負擔，但是上級基本制度不變，所以不得不將其轉移到政府部門。但是，這種行政負擔的轉嫁有可能使“民不聊生”演變為“官不聊生”。比如，一些地區推動“網上辦”，但是老百姓的辦事習慣沒有轉變，辦事能力尚未提升，所以不得不通過幫辦、代辦等過渡形式推進，而辦事人員則因此而疲于應付。

2.減少（reduction）。行政負擔的各類成本都可能因為數字政府而得以減少，主要通過調整（modification）、簡化（simplification）、合并（aggregation）或理順（streamlining）等具體方式。在行政負擔的三類成本中，數字政府降低最明顯的是服從成本，其次是學習成本和心理成本。行政負擔的減少主要表現在服從成本方面，比如人們找政府辦事的材料份數、制式表格的字段數量、辦事程序的環節數量、等候的時間長短、跑動的次數和地理距離等等，都可能因為數字政府而明顯減少。如果必須線下辦理，則通過下放權限和技術賦能而實現就近辦理，達到“一刻鐘”政務服務圈的效果。但是，這種量上的減少仍然會存在行政負擔的殘留，需要持續不斷的數字化變革加以深化。

3.轉化（transformation）。轉化意味著不同行政負擔維度之間的轉變或轉換關系。在數字政府的驅動下，不同行政負擔之間會發生轉化，出現此消彼長的現象。比如，因為新技術的引入需要學習和掌握數字技能，而很多人不具備必需的設備、知識和技能，所以服從成本降低了，但是會轉化為學習成本。與此同時，辦事需要跑動的次數減少了，花費的時間減少了，但是公民對信息技術和數字政府的不信任，可能會使其心理成本增加。

4.消除（elimination）。數字政府可能通過取消（cancellation）、自動化（automation）、智能化（robotization）、替代（substitution）等具體方式徹底根除行政負擔。比如，將審批改為備案或“法無禁止即許可”，取消一些不必要的證明材料，或者通過數據庫校驗來判定公民身份是否符合條件，通過人臉識別核實公民身份，等等。更為重要的是，行政負擔所依存的制度得以改革，如行政許可的程序、資格要求、證明材料等，使過去要辦的可以免辦，過去串聯辦理的改為并聯或容缺審批，過去要本人親自到場的可以代辦或異地辦理，而政府可以提供和共享證明材料。這意味著數字政府要想根除行政負擔，不僅意味著信息技術的引入和應用，而且需要組織內外的制度變革。

筆者基于以上分析，得出關于數字政府影響行政負擔作用機制的四個命題。

命題1：數字政府會降低行政負擔，但是數字政府對行政負擔的影響既可以是直接的，也可以是間接的。

數字政府會降低行政負擔，但也可能催生行政負擔，導致行政負擔的數字化或數字負擔。因此，數字政府會帶來公民、企業和公務員等的行政負擔增加。比如，數字政府導致行政負擔的轉嫁。公民和企業在前臺最多跑一次，政府公務員在后臺卻要跑多次（比如二次錄入），而過渡時期線上線下的雙重要求也會帶來行政負擔的成倍增加。以電子簽章為例，上級對下級的放權不夠，既有法律法規的改革不到位，都使行政負擔并沒有減輕。成為數字政府本身的界面兼容性、友好性較差，線上花費更多時間、跑不通路、辦不成事，使線下負擔轉化為線上負擔，帶來學習成本和心理成本的增加。此外，在信息化工具和技術的應用中，存在手段與目的相背離的“數字形式主義”現象，使基層干部壓力倍增。

更為重要的是，行政負擔在不同人群之間的分配可能會因為數字政府而發生微妙的改變，并進而威脅到社會公平。在網約車、互聯網醫療等領域都出現了類似的現象，即這些新興模式極大地便利了人們的交通出行和醫療預約，但是也使老年人和其他特殊群體面臨無車可打和無醫可求的尷尬，不得不依靠其他方式進行救濟。數字政府的剛性程序，往往壓縮和限制了公務員的行政自由裁量權，而削足適履導致的標準化悖論在于邊緣群體可能難以享受數字紅利。比如，對美國福利資格自動化處理系統的研究顯示，計算失誤和刻意排斥而帶來的福利剝奪，造成了“自動不平等”，高科技的算法管理鎖定、管制和懲罰貧困人口，使窮人陷入“數字濟貧院”一樣的生存困境，可以說是譜寫了一曲“數字時代貧困人口的悲歌”[17]。

數字政府和數字鴻溝使行政負擔的社會分配進一步不均衡，特別是老年人和殘障人士面臨社會不公平，需要數字政府界面的適老化改造和信息無障礙建設。對老年人和殘疾人的制度性歧視，核心反映在行政負擔上，因此要推動信息無障礙。信息障礙同政府部門有關，但是也同用戶端關系密切。如果能夠提升老年人和殘障人士的數字素養，那么也會使其行政負擔大幅降低，實現信息無障礙。與此同時，老年人擔心受騙而更傾向于“面對面交流”和“眼見為實”，所以對于互聯網+政務服務的接受度有待提升。

命題2：數字政府并不必然會降低行政負擔，甚至在某些情況下還會加重一些群體的行政負擔，或者使行政負擔改頭換面重新出現。

表面上看技術是中性的，但是技術會受到制度的制約，因此行政負擔是否會由于信息技術的引入而得到降低，是一個懸而未決的問題。數字政府的跑偏、異化、失靈，可能使行政負擔不減反增。數字政府能否降低行政負擔取決于一系列因素，這包括政府部門之間的協同、領導干部和公務員的共情力和同理心、企業和公民的數字政府知曉及應用。比如，在降低行政負擔方面，單兵突進的數字政府建設就遜于齊頭并進的。

在肯定數字政府降低行政負擔的同時，我們要認識到行政減負的不可逆性也同樣至關重要。否則一些原有的行政負擔可能被減除了，但是很快就通過巧立名目或改頭換面死灰復燃。這可能使行政負擔就像“打地鼠”游戲一樣沒完沒了，也使利益相關者在“減負—增負—減負”的死循環中難以自拔。2021年2月，由中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室印發《關于進一步規范移動互聯網應用程序整治指尖上的形式主義的通知》，要求著力解決重痕不重績、多頭報送等問題，整治“指尖上的形式主義”。因此，未來可以研究何種模式的數字政府會推動行政負擔降低，以及導致行政負擔不減反增的數字政府癥結何在。

命題3：數字政府能否降低行政負擔取決于一系列因素，包括制度環境、社會文化、組織結構、領導風格等方面。

行政負擔的背后是公民和企業的一系列注意力分配、行為和動作，因此降低行政負擔就不是政府一廂情愿的問題，而是需要特別關注他們的行為是如何改變的。比如，學習成本意味著公民和企業需要花費大量時間、投入大量精力、查閱各種資料、求證各種來源，才能搞清楚怎么同政府打交道和辦事。再如，服從成本主要反映在公民和企業需要在各個地區和部門之間來回跑，準備和提交各種報表材料。因此，從行為出發來研究行政負擔，探究如何降低行政負擔，是未來應該開展的研究，并據此可以為政府和企業通過利用信息技術來降低行政負擔提供決策依據。[18]

命題4：基于行為科學和循證決策而設計和實施的數字政府解決方案，可以推動行政負擔的持續降低。

公共管理學被視為一門設計導向的應用學科，需要借鑒行為科學（behavioral science）來進行循證（evidence-based）決策和管理。比如，近些年來特別強調的“助推”（nudge），就是通過政策優化來使公共政策更加簡單易懂、自動實現、富有吸引力，進而達到四兩撥千斤和事半功倍的良效。數字政府的靈活性和便利性，意味著可以通過快速AB 測試來進行動態精細調整，并尋找行政負擔最低的最優路徑。比如，數字政府用戶界面的設計和布局可以因人而異和量身定制，通過不同人群的測試來確定最合適的解決方案，進而能夠達到降低行政負擔的目的。再如，人們主要依賴搜索引擎來獲取政府辦事信息，對搜索引擎的改造和優化（如將網言網語列為搜索關鍵詞、搜索結果的智能定制化排序），將會極大地降低人們的學習成本，并進而降低“病急亂投醫”而帶來的服從成本和心理成本。此外，設計更加友好簡潔的用戶指南等行政導引，也有助于降低行政負擔。

未來可以對行為科學、“助推”、循證決策、政策實驗室等進行研究，選擇適合用于降低行政負擔的解決方案，并考察其在降低行政負擔方面的成效。比如，政府應進一步深化“放管服”改革，減少轉嫁行政負擔給公務員，降低企業和公務員的行政負擔，通過基層減負促進基層治理現代化。與此同時，要利用數字政府的互聯網優勢降低行政負擔，改革政府行政許可程序，建立大數據共享平臺。實現政府與多部門共同構建無障礙信息環境，重視行政相對人的信息普惠和精準化信息訴求，推動信息無障礙、消除數字鴻溝。此外，未來研究可以系統收集“放管服”改革、營商環境優化等領域的行政負擔降低案例，提煉可以進一步推廣普及的解決方案和對策建議。

四、加強數字政府建設、降低行政負擔的政策建議

本文研究數字政府建設對行政負擔的影響，并構建理論框架解釋數字政府和行政負擔之間的關系。數字政府有降低行政負擔的巨大潛力，但是數字政府未必就會降低行政負擔。為此，需要關注這些影響因素和環境條件，推動數字政府建設并降低行政負擔。

首先，數字政府會降低行政負擔，既可以是直接的，也可以是間接的。這意味著要進一步加快推動數字政府建設，使行政負擔隨著政府數字化轉型而得以大幅持續降低。政府部門可以通過許多措施來降低行政負擔，但是數字政府建設是降低行政負擔的關鍵有效措施，需要在未來得到更多重視。與此同時，政府部門也應關注和監測行政負擔，避免行政負擔過重而帶來的問題，并采取各類數字化手段降低監管和服務對象的行政負擔。

其次，關于數字政府并不必然會降低行政負擔的命題。數字政府如果設計不當、實施有偏或分布不均，都會導致行政負擔不降反升，或者使不同領域和群體的人們面臨行政負擔的不公平。特別是在數字政府建設初期和數字化轉型期間，要特別關注數字政府可能帶來的行政負擔增加問題。與此同時，要進一步彌合數字鴻溝，使更多人可以享受數字紅利，降低行政負擔分布不均問題。

再次，數字政府能否降低行政負擔取決于一系列因素。要想使數字政府發揮應有的降低行政負擔作用，就需要在這些方面做文章下功夫，使數字政府和行政負擔的聯動性進一步增強。比如，領導重視對于數字政府建設至關重要，也會影響數字政府能否降低行政負擔。再如，如果沒有大刀闊斧的制度改革和政策創新，那么數字政府會面臨制度約束和政策限制，也難以發揮降低行政負擔的作用。此外，圍繞數字政府建設應推動組織重構，使組織結構同數字化轉型相匹配，進而為降低行政負擔創造條件。

最后，基于行為科學和循證決策而設計和實施的數字政府解決方案，可以推動行政負擔的持續降低。什么樣的數字政府可以降低行政負擔，以及通過何種方式影響行政負擔，這些都還需要進一步的科學研究，以便于為數字政府建設提供政策指引。特別是從公務員、公民和企業的行為入手，從行為科學的角度進行研究，提煉這些行動主體的行為規律，并據此設計更加科學有效的數字政府，從而實質性降低行政負擔。從循證決策的角度而言，很多顯著降低行政負擔的做法可能都是“助推”，看似微不足道的設計，但可能起到四兩撥千斤和事半功倍的效果。因此，應推動更多政府部門參與政策試點和實驗，從行為科學和設計科學入手，推動數字政府建設的設計革新，使其能夠為降低行政負擔提供更好的條件。