基于公共服務均等化目標下教育資源分配分析
——以2019年安徽省統計數據為例

周偉，李玉琪

(安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233000)

20世紀90年代我國實行的分稅制改革對于中國的發展更是起著重要的引導作用，建立地方轉移支付制度的同時，基本公共服務均等化的目標也在分稅制度的推動下被提出，基本公共服務均等化政策2002年正式納入政策議程。2005年，十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》認為，居民居住、交通、教育和文化方面的生活條件有較大改善，但仍然需要堅持發展，并且首次提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”的建議；2006年“完善基本公共服務體系，提高政府管理和服務水平”成為社會主義和諧社會的目標之一；2007年黨的十七大重點強調“推進基本公共服務均等化建設，完善公共財政體系”，認為縮小區域之間發展的差距、實現基本公共服務均等化至關重要，應當圍繞基本公共服務均等化的建設推進和完善公共財政體系；2008年通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》同樣強調推進城鄉基本公共服務均等化任務的重要性；2012年《國家基本公共服務體系十二五規劃》提出健全區域基本公共服務均等化體制機制的要求；2016年，中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要更是進一步提出健全教育、體育、文化、住房和醫療等基本公共服務體系的重要性；2021年習近平總書記在中央財經委員會第十次會議中亦明確提出完善市場經濟體制、加強區域發展平衡、推進普惠性和基礎性保障設施，以推進基本公共服務均等化的發展?；竟步逃亲鳛樵撜咧凶钇惹行枰獙崿F和完善的部分，實現基本公共教育資源的均等化不僅有利于縮小城鄉之間的差距，更能夠促進教育公平和教育配置效率的提升。

一、相關文獻回顧

關于基本公共服務的具體含義以及公共服務均等化的概念界定，早期學者有著不同的觀點和說明:有學者指出“人均財力的均等化、公共服務標準化和基本公共服務”最低公平三種公共服務均等化模式，該學者從代表性的角度出發，將基本教育服務這一與人們生活密切相關的指標作為基本公共服務的二級層次領域[1]；有學者依據我國社會主義市場經濟還需要繼續完善的條件，認為“應當通過完善財政體制和財政保障，來實現地區居民接近主要公共服務項目的能力、機會和權利，政府實現社會公平、公正的過程就是實現公共服務的過程”[2]；有學者將基本公共服務理解為“公共服務可以使得公眾的某種需求得到滿足，它是有國家行為介入的，涉及人與人之間平等關系的服務活動”[3]。

提出了“公共服務是公共部門基于社會公共資源、設施，為具有特定需求的公共群體提供的服務”的學者，同樣對于公共服務均等化給予了一定的設想，他們認為公共服務均等化應當分為兩個部分：作為過程的均等化，是社會財富分配的具體過程，是在政府的主導作用下實現的成果；作為結果的均等化，則是社會財富分配的活動結果[4]。提出不同觀點的學者則是將地區之間基本公共服務均等化以及城鄉之間的基本公共服務均等化作為基本公共服務均等化的兩個層次進行的說明[5]。

隨著公共服務均等化政策的不斷推進，學者在建立模型進行綜合分析的基礎上，對于評價公共服務均等化的指標體系進行了相應劃分，基本教育始終是學者們評價公共服務均等化與否的重要指標。有學者對于基本公共服務水平綜合指數進行相應的劃分，并在此基礎上將基本公共教育作為二級指標進行評估，同時具體細分到“萬人普通小學數(所)、萬人普通中學數(所)、小學專任教師師生比(%)、普通中學專任教師師生比(%)”這4項三級指標[6]；也有學者贊同將基礎教育作為中國公共服務均等化水平的指標[7]。

而對于基本公共教育所體現在公共服務中的作用，不少學者對其進行了重點闡述。有的學者從地區差別視角出發，認為基本公共教育是公共服務的重要領域之一，發展教育、促進教育都是政府理應承擔的職責[8]；有的則基于財政的投入提出基本公共教育均等化是實現基本公共服務均等的關鍵，是其首要的任務[9]；有學者提出了“教育服務均等化是公共服務均等化的核心要素，是社會人民享受教育機會，掌握教育公平和縮小教育差距的重要途徑”的觀點[10]。

通過對近幾年國內相關學者對于基本公共教育服務均等化的研究可以發現，目前基本教育是基本公共服務的重要指標之一，實現基本教育服務均等化對于提高社會公民的滿意度、認同感具有重要的促進和推動作用，逐步提升各地區基本教育服務水平，縮小城鄉教育質量和教育水平的差距，推進基本教育服務均衡發展是目前實現基本公共服務均等化新發展的重要目標和必然要求。

二、各地區基本教育服務效率分析

針對基本教育服務效率問題的研究，國內學者的研究方式日益增多，研究內容日漸豐富。有的學者從資源流動的視角出發，分析教育資源流動方面的內容[11]；有的則是通過建立泰勒指標評估體系框架，進而評估義務教育供給區域非均等化情況，進而分析教育資源的配置效率情況[12]；也有學者從中國分稅制度下中央和地方財政分配不均的角度出發，研究財政缺口對城鄉基本公共服務均等化的影響[13]。

通過部分學者的相關研究可以發現，關于基本教育服務效率的實證研究大多是集中于指標體系的評價，對于“投入—產出”方面的研究較少。據此本文在既有研究的基礎上，通過對安徽省16個城市2019年的相關數據進行系統分析，運用DEA模型對相應的基本教育服務均等化的供給效率進行研究。

(一)研究方法

數據包絡分析法(Date Envelopment Analysis,簡稱DEA)是美國的運籌學家Charnes、Coopor和Rhodes在1978年基于“相對效率評價”的基礎上發展起來的一種確定性的非參數效率評價方法。在DEA模型中，被評估對象作為決策單元顯示，稱為DEM，通過選取投入和產出數據，利用線性規律，以最優投入—產出作為生產前沿，構建曲線模型，其中，有效值位于前沿面上則效率值為1，無效值位于前沿面外則定為一個大于0小于1的效率值。DEA模型可以細分為CCR、BCC和DEA-Malmquist 指數模型三種。

本文采用其中最基本的CCR模型進行分析，該模型是由 Charnes、 Cooper 和 Rhodes 于 1978 年提出，用于計算規模報酬不變情況下的資源配置效率，教育資源分配重要投入要素中政府的財政投入以及各地區各類別教育經費是重要的物力資源，教育投入的最終目的在于實現社會公眾的公共期望產出，因此產出要素應重點包括受教育人口的數量和占比，在CCR模型中能夠有效實現投入數據與產出數據的效率比以及綜合效率數值，以此來評價安徽省16個地級市之間基本教育服務均等化相對有效性，以及某地區相對于其他地區是否同時技術有效和規模有效。

(二)指標選取與數據來源

本文數據主要集中在小學、初中和高中三個階段的教育供給和產出，為獲取安徽省16個地級市的較為詳細的投入產出數據，使得數據的選取更加科學有效，指標中所需數據分別來自《2020年安徽省統計年鑒》和《2020年安徽省教育統計年鑒》，著重探討2019年安徽省基本教育服務均等化配置效率，為安徽省“十四五”期間基本教育服務均等化的發展提供參考和幫助，進一步推進新時代教育現代化發展。

基本教育服務的均等化配置效率的影響因素一直被許多學者所探討和說明，有學者分析認為對基本公共服務水平影響最為重要的因素分別是區域經濟的發展水平、政府的財政投入以及地區城市化水平[5]；有學者認為各個地區、城市之間基本公共服務水平的差距主要與城市經濟發展水平、城市規模存在著對應的關系[14]；有學者總結得出經濟發展水平、人口密集度和財政能力對基本公共服務水平有非常重要的影響[13]；也有學者將經濟發展水平、城鎮化率和財政水平均等化等因素作為考慮要素[7]。

通過近幾年學者的研究分析可以得知，財政投入是基本公共服務中必不可少的重要投入要素之一，據此本文選取地方財政教育性經費反映各地級市教育投入的整體水平，并通過對比城鎮小學、初中和高中平均教育投入和農村小學、初中和高中平均教育投入，進而評估財政投入均等化的基本情況，產出指標則是主要集中在各市各年級升學率、平均萬人口中受教育人數和各市文盲人數這三個指標，具體指標構成如表1所示，具體數據如表2 所示。

表1 DEA分析基本教育服務指標體系

表2 DEA分析基本教育服務指標具體數據

(三)結果分析

近年來，安徽省不斷加大對基本教育服務的財政投入，取得一定效益和成果的同時，也需要重視實際中存在的問題，通過對投入和產出指標的分析，可以進一步看出存在的有待改進的問題，對于后續教育事業的發展具有重要的推動作用。本文主要通過DEA模型中CCR指數模型進行數據分析，進而得出安徽省16個地級市技術效益、規模效益、綜合效益、剩余變量以及松弛變量的有關數值，從而得知各個地區是否達到DEA有效，具體數據如表3所示。

表3 DEA分析安徽省16個地級市基本教育服務效率情況

據表3可知，安徽省16個地級市中非DEA有效的城市占據了絕大多數，整體上并沒有實現DEA有效。通過計算可以得知，綜合收益的均值為0.782，技術效益的均值為0.872，規模效益的均值為0.896。安徽省只有淮北市、銅陵市、黃山市、亳州市和池州市這5個城市的基本教育服務均等化DEA有效，其綜合收益的數值為1，并且剩余變量、松弛變量兩項都為0，這就表明這些地區相應投入和產出都已經達到最優狀態，反觀其他11個地級城市的DEA則都沒有達到效用，宿州市的產出量更是所有城市中唯一沒有達到最優狀態的，教育要素利用不足，財政投入應當獲得的效益同樣沒有達到，其中安慶市、合肥市、阜陽市的教育財政投入量更是明顯的不足，投入和產出都需要進行一定調整、必要的優化才能真正地實現DEA有效，促進教育資源配置的有效性。

也可以看出，各個地級市之間基本教育服務均等化的效率差異顯著，且與各地區經濟水平之間并無直接的正相關聯系?；幢笔?、銅陵市、黃山市、亳州市和池州市這些城市的基本教育服務均等化實施情況良好，但該5個地級市并不全然屬于安徽省經濟發達地區，反觀經濟發達地區，合肥市、蕪湖市既沒有實現綜合效益，且剩余變量、松弛變量均大于零，表明其投入和產出都并未達到足夠理想的狀態，從而可以看出這些地區經濟逐步提升的同時，教育服務卻沒有實現相應的提升，這是發展基本教育服務均等化工作中非常值得關注的重點。

通過對比規模效益、技術效益和綜合效益的情況，不僅能夠看出目前這些地區技術、設備和配置方面的差異和欠缺，而且可以分析出生產規模、投入效率等方面所存在的問題。經濟發達地區注重經濟水平發展的同時也理應關注基本教育服務均等化水平和質量的提升，經濟水平較為欠缺的地區，關注的重點則應是集聚在投入和產出的效率方面，加大產出規模的同時，也需要關注相應財政投入的程度是否足夠，從技術、管理、設備和相關配置等方面入手，以更好地發揮投入的規模效益和技術效益，從而進一步促使投入和產出都實現最優化。

三、研究結論

依據上述的研究數據和研究結果可以得知，安徽省整體基本教育服務均等化仍然存在著需要優化的空間。教育問題是目前全社會密切關注和熱議的重點話題，基本教育服務均等化的實現是新時代推進教育公平化最有效的途徑。

通過數據分析可知，安徽省的教育產出量沒有實現全面效益，教育資源利用不足、財政投入不足、經濟發展不均衡、政府協調管理不到位等問題依然顯著。其中，宿州市存在著教育產出效益不高、教育要素利用不足、基礎教育設施和設備配置不當等問題，反映出當地政府就有關基本教育資源利用效率有待提高，也說明優化教育資源配置效率對提升教育服務水平、實現教育機會公平的重要影響；安慶市、合肥市、阜陽市財政經費投入不足、財政投入分配不均衡、結構不合理等問題，則體現出政府加大教育服務投入對實現基本教育服務均等化的關鍵作用；反觀淮北市、銅陵市、黃山市、亳州市和池州市，這些城市的基本教育服務均等化實施情況良好，但該5個地級市并不全然屬于安徽省經濟發達地區。而經濟發達地區，合肥市、蕪湖市既沒有實現綜合效益，且剩余變量、松弛變量均大于零，表明其投入和產出都并未達到足夠理想的狀態，這種區域經濟與教育均等化配置效率間所呈現的負相關性，說明經濟發達地區需要加大教育投入的物力資源以及提高政府的重視程度，同時也反映出加強對基本教育服務監督評價的重要性，是實現投入—產出效益最大化的重要途徑，亦是提高基本教育服務高質量發展的關鍵要點。

基本教育服務均等化需要政府的高度重視，既是實現教育公平、促進教育機會平等的關鍵路徑，更是實現共同富裕的重要環節?；窘逃帐菫樯鐣盏幕顒?，它與社會經濟的發展和人民的日常生活存在著密切的關聯，只有將管理工作落實到實際當中才能真正了解社會公眾對基本教育服務的需求，因此針對基本教育服務均等化的實現規劃出合理、實際且有效的對策建議的重要性不言而喻。

四、對策建議

本文主要從政府主導的角度出發，基于公共服務均等化的目標針對安徽省現存的基本教育服務中財政經費投入效益不高、財政資源配置效率不足、財政經費結構不合理，教育資源利用不合理、利用效率不高，教育服務監督評價不到位，監督評價體系不健全等問題出發，提出整體的優化建議和改進措施，推動安徽省各個地區有效地實現基本教育服務均等化，并進一步提高教育機會和教育資源中公平性的獲得。

(一)優化財政投入

通過上述分析可知，安徽省綜合收益的均值為0.782，技術效益的均值為0.872，規模效益的均值為0.896，整體上并沒有實現DEA有效，安徽省僅有5市達到DEA有效，且通過統計數據得知，安徽省地方財政教育性經費平均為57萬元，且僅有合肥市與阜陽市達到100萬元以上。各地區想要實現基本教育服務均等化，政府投入是必不可少的影響因素，中央在進行財政宏觀調控的同時，各地區政府要主動承擔起直接推動基本教育服務發展的首要責任和作用。針對不同地區之間經濟的發展水平存在較大差異，政府同樣有責任依據不同地區不同的教育發展水平和教育發展質量實施相對均衡的調控政策，尤其是地方政府，他們對于各地區民眾的訴求、期望了解得更為深刻與具體，對于各地區基本教育服務的均等化水平掌握得也更為透徹。

實現基本教育服務均等化的過程中，財政投入是最直接的投入形式和最重要的投入資源，體現出政府在基本教育服務發展中所理應承擔的重要職責。因此各地區政府應當發揮出財政管控、行政督導、規章約束的職責。在財政經費投入方面加強政府的主導作用，加大各地區財政經費投入。在加大財政投入的同時，也需要考慮到政府在根據各地區經濟條件的不同而優化財政投入結構中的作用，以發展教育事業為前提，落實基本教育財政經費的投入，使得經費支出與地區經濟發展水平相適應，以保證投入產出效用的最大化。政府應當在宏觀層面進行統籌規劃，從而調整由于地區經濟條件不一所導致的財政投入不均衡，從而確保財政經費能夠更有效地流入薄弱、不足和缺乏的部分和地區，有效減少財政投入流向不均情況的出現，利用好財政經費。同樣在財政資源配置方面也需要強化管理，加大優化措施，制定出合理、完善的評定指標，為后續基本教育服務的發展建立系統、規范的評估標準，以更好地實現基本教育服務的均等化。政府合理地發揮主導作用，不僅能夠使得教育資源更加優化，更能夠促進財政效益的穩步提升，從而真正做到教育經費投入的合理化、均衡化，使得基本教育服務獲得真正優化，解決教育服務均等化投入存在的不足、不合理、不均衡問題，才能在最大程度上發揮出政府在基本教育服務均等化進程中的主導作用。

(二)推動資源優化

根據2019年度有關數據，安徽省普通小學、初中和高中的生師比分別為18.1、13.5和13.5，2018年度相關數據分別為18.3、13.2和13.7，相較于2018年，普通小學、高中的生師比整體呈逐漸下降的趨勢，同時都下降0.2個點,有所改善。教師作為基本教育服務重要的教育資源，足夠的生師比以及良好的教師質量和水平對于教育服務質量和公平都起著積極的推動作用，同時也體現出合理地配置教師資源的重要性。同樣根據相應的數據可以得知，2019年度安徽省總體普通小學、初中和高中的學?？倲捣謩e為7 792所、2 840所和667所，加大教師資源投入的同時，基礎設施的建設也是不可或缺的一部分。

提高各個類別基礎教育階段教師的錄用比例，提升教師待遇，加強對教師能力和水平的審核和考察，爭取逐步提高普通小學、初中和高中的師生比例，促進基本教育服務均等化教師資源的完善是相關政府部門針對當前基本教育服務中存在問題應當采取的措施。教師是教育的基礎，優化教師資源，規范教師隊伍的人才儲備，只有具備任教資格的教師才能支撐基本教育的發展。另外也需要為弱勢地區的教師提供必要的培訓，根據教師自身需求進行培訓，保障教師能力與水平的提升，培訓的內容也應當發揮到實處，為教師提供自主訂立課程體系和課程內容的條件，如此才能使得教師的工作更加順利地開展，推動整體教師隊伍的建設不僅有利于基本教育服務水平的提升，更有助于基本教育服務中教師資源的改善，切實推動教育資源的優化。

民辦教育學校是目前教育事業發展中重要的教育資源，鼓勵和推動民辦教育學校的發展對于擴大學校的設施規模十分重要，在鼓勵民辦教育學校發展的同時，也需要規范相應的辦學條件，嚴格按照規章制度進行，采取規范合理的政策制度用以規范民辦教育學校的建設和發展，使得社會整體的學校資源都能夠在有關規章制度的監督和約束下優質均衡發展，同時也應當采取必要的管理措施，建立由各地方教育主管部門、各級各類學校等多方責任主體所構成的協同管理體制，對于一些經濟條件較差的民辦教育學校也可給予相應的優待和支持，從而進一步優化教育資源配置的合理性。一個地區的經濟發展會嚴重影響一個地區學校的分布和數量，經濟發達地區的學校往往更為集中，因此，對于各地區學校所覆蓋的范圍和分布應當予以重視，進行統籌規劃，明確各地區不同的教育需求，進行合理的安排和具體落實，加強必要的督導和管理，促進基本教育服務中基礎設施建設的完善，擴大教育規模的同時進一步加強對基本教育服務中教育資源的利用。學校和教師作為教育事業發展中最為基礎和重要的教育力量，只有不斷健全和完善兩者的發展才能夠真正實現基本教育服務均等化的水平和質量的提升。

(三)加強監督評價

根據上述數據分析結果可以得知，目前安徽省的基本教育服務均等化發展都有待提高，基本教育服務是為社會服務的活動，與社會經濟的發展存在著密切的關聯，因此進行相應的監督評價是十分必要的。我國政策在實踐過程中存在著“重執行、輕評價”的實施現狀，教育問題向來是社會關注的重點問題，因此社會民眾的意見建議對教育政策的執行和效率的提升都具有重要影響。盡管如今越來越多的學者和專家關注到社會監督評價的重要性，但實際執行中社會監督評價工作仍然沒有執行到位，社會公眾的訴求無法得到有效傳遞。一方面，目前政策方面欠缺規范和系統的評估體系指標，評價標準難以確定，評價工作也無法得出實質性的結論；另一方面，對于鼓勵社會輿論進行政策評價監督的工作沒有執行到位，政府沒有將這部分權力完全下放到社會公眾的手中，作為基本教育服務直接的接受群體，無法將自身最為直接的感受和建議傳遞至政府層面，導致政策的監督評價無法得到有效發揮。

實施評價工作在基本教育服務均等化進程中對于政策的調整和政策的配置具有重要的作用，也是推進基本教育服務均等化政策效率提升的有效措施，政府在進行自我評估的同時，以結果導向為執行政策工作的評價依據，充分發揮社會公眾在基本教育服務中監督評價的功能。對于公眾來說，評價和監督是公眾參與公共事務的權利，對政府部門來說，加強公眾的參與是促使教育政策更加公平、民主的良好舉措，能夠更好促使教育資源在不同主體之間的均衡分配，提高教育資源的配置效率。

教育是為人民群眾辦的事業，只有人民群眾滿意，教育事業才能真正發揮出它應有的意義和價值，更加公平更加優質的教育是每位人民都希望獲得的，因此只有讓社會公眾進行監督評價，才能真正實現教育資源的優化和教育配置效率的提升，政府有關部門應當順應時代的發展，利用好信息化時代的優勢，構建各地區社會公眾能夠進行監督評價的平臺，暢通溝通渠道，打造多元的溝通方式，接受社會公眾監督的同時做好基本教育服務均等化的相應工作。對基本教育服務的質量和水平進行定期的系統評估，收集有效的社會評價意見和建議，根據有關評價結果進行合理改進，實現基本教育服務均等化動態的發展狀態，提高目前基本教育服務均等化政策的公眾滿意度，才能將人民群眾的意愿真正落到實處，從根本上實現基本教育服務均等化資源配置效率的提升。

隨著時代的發展和社會的進步，人們對教育服務的公平性和均衡性的關注日益增長，安徽省在“十四五”發展規劃期間，理應始終堅持將教育放在優先發展的地位，只有實現基本教育服務的均等化，保障教育獲得的公平性，教育機會的平等性，才能真正促進公共服務均等化發展目標的實現。本文從投入—產出的視角出發，在分析各地區教育資源配置效率的基礎上，總結安徽省基本教育服務均等化配置效率存在的問題，發現社會對教育資源訴求未能夠得到充分滿足。立足于安徽省教育事業的發展，突出政府在基本教育服務均等化發展中的關鍵作用，提出優化基本教育服務均等化的對策建議，為推動安徽省基本教育服務均等化的發展提供支持。