我國大學內部治理中學生參與權及其構成要件

包 萬 平

(1.青海師范大學,青海 西寧 810008;2.青海省人民政府-北京師范大學高原科學與可持續發展研究院,青海 西寧 810008)

中國共產黨十九屆四中全會提出“共建共治共享的社會治理制度”,完善民主協商、公眾參與的治理體系,保障群眾知情權、參與權,建設人人有責、人人盡責的社會治理共同體。當前在國家推進社會治理體系和治理能力現代化的背景下,學生作為大學的重要主體,參與大學內部治理日益受到社會各界的關注。近些年來,一些大學積極探索學生參與內部治理的活動,國家的法律、法規及政策性文件中反復確認學生享有法定的大學內部治理參與權。那么什么是大學內部治理中的學生參與權,學生參與權的構成要件又有哪些，目前學界對此尚未達成共識,為此本文特做探討,以利于大學內部治理中學生參與權的深入研究。

一、大學內部治理中學生參與權要義

任何一種概念或理論的提出都有其由來,為了更清晰地闡明大學內部治理中學生參與權的內涵,首先有必要厘清大學內部治理、學生參與等概念。

1.治理、大學內部治理

從詞源上看,“治理”一詞在英文世界中為“governance”,最早可以追溯到古希臘和拉丁文中的“掌舵”,原意是指操控、控制、指導、引導等,主要用于國家或政府對社會公共事務的依法執行,在傳統意義上與“government”的含義相近,甚至二者可以互換。[1]較早對“治理”做出解釋的是詹姆斯·羅西瑙等編寫的《沒有政府的治理》(GovernancewithoutGovernment),在這本著作中治理被解釋為各相關行動者,在共同目標的支持下,各色人等和社會組織用各種機制進行協商,以克服分歧、達成共識、滿足需求、實現愿望的過程。[2]治理理論研究的代表人羅茨(Rhodes)認為,治理是“一種新的管理過程,或者一種改變了的有序統治狀態,或者一種新的管理社會的方式”[3]。

目前國內“治理”的內容包羅萬象,只要涉及需要管理、組織、處理、辦理、解決某些問題,都被冠以“治理”兩個字。尤其是在十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”之后,在各個領域、各個組織、各個部門都存在著“治理”,比如國家治理、社會治理、環境治理、霧霾治理、公司治理、農村治理等等。通過總結可以發現,國內多數情況下使用“治理”主要有兩類含義:一是整治修整,比如治理黃河、治理污染等;二是控制管理,如治理新型冠狀病毒肺炎疫情等。[4]當前每個人或組織對“治理”的詮釋各不相同,可以說有多少個研究治理的學者就有多少種關于治理的定義,盡管治理概念呈現出多元化和差異化,但可以從學者們的論述中,歸納出治理的一些基本特征:第一,從目的上講,治理指向在一些特定的范圍內滿足公眾需求,以特定主體的現實需要為根本,強調公共部門或其他組織運用公共權威或秩序,通過多種方式最終達成目的。第二,從主體上講,治理不是一元主體而是多元主體,不是權威主體的獨自運行,而是在不同的治理層面上存在不同的治理主體,發揮著不同的功能和作用。第三,從方式上講,治理不是某個主體的“獨角戲”,而是強調通過各主體的廣泛參與和協同,實現各要素之間的協調、對話和談判,在治理過程中每個主體的參與都是對實現最終治理目的的促進。第四,從手段上講,治理強調合作、互動,通過建立體現法治和責任的合作互動機制,形成各主體之間為了達成公共利益最大化的新型關系。合作貴在自愿而非強制,是建立在彼此認同和信任基礎之上的共識；互動是為了民主和效率,是獲知彼此的意愿、設想、目的等的過程。第五，從過程上講,治理是一個上下互動的過程,而不是單向度的,強調為了實現最終目的在治理過程中需考慮最大多數人的意見,要通過多種方式和手段實現各主體間的溝通和交流。第六,從機制上講,治理重在用權利制衡權力,多元主體的參與使公共權力運行發生了變化,公眾參與權、監督權等的行使是有效保障公共權力合法、合理運行的重要條件,是保證公共主體提高服務質量、擴大基層民主的有效手段。因此,治理是各種個人和公共或私人機構就公共事務廣泛參與和互動,使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。根據大學利益相關者的不同,可以將大學治理細分為大學外部治理、大學內部治理兩個層面。[5]根據治理的內涵,本研究認為大學內部治理是指大學內部利益相關者如校長、教師、學生等,參與大學事務的相關安排和過程。

2.學生參與、學生參與權

在厘清學生參與、學生參與權的內涵之前,有必要簡要介紹一下“參與”的由來及其含義。參與思想產生于古希臘民主城邦國家,主要是個人加入到民眾集合以共同商議解決城邦大事,并承擔保衛城邦的重大責任,這與現代意義上的公眾參與社會事務頗為接近。到近代,參與在政治學、管理學中應用比較頻繁,而在教育領域使用“參與”一詞則是近幾十年的事情。早在20世紀五六十年代,西方一些國家的學生因對大學發展不滿而發生了大規模的學生運動,“參與”一詞才引入教育管理領域。在《簡明國際教育百科全書·教育管理》中將“參與”解釋為“與正式職位上的人從某種程度上分享管理權利”[6],首先參與是主動作為,其次參與是分享權利并承擔責任。歐文斯在其著作《教育組織行為學》中認為“參與”是“個人思想和感情都投入一種鼓勵個人為團隊目標做出貢獻、分擔責任的團隊環境之中”,是積極主動的“思想和感情的投入”,是以“主人翁”的姿態加入到實現團隊目標或決策中的,是名副其實的自我投入,而不是擺樣子、走過場。[7]陳向明則認為參與是以具有解決問題的能力為前提,享有平等的表達等權利,參與是一個積極的、平等的、自發的過程,而不是給予的、被動的、有物質條件驅使的。[8]

學者們關于“參與”的界定角度各不相同,但整體內涵非常接近。在總結前人研究成果的基礎上,本研究認為“參與”是主體為了實現特定的目的,以改變或者影響原有結果為意愿,主動加入到某項活動中的具體過程。首先，參與的目的在于影響或者改變原有的結果狀態,使其朝著自己所想要的方向轉變,也就是為了達到或滿足自己的要求或欲望;其次，參與是一種行為過程,而不單是心理活動或內在的沖動,參與者必須通過身體活動參加到特定的過程中來；再次，參與是主動和自愿的,而不是非自愿、脅迫或者其他非出自內心的方式的控制。所以“參與”不同于一般的“參加”“在場”,更主要的是含有“自主”“主動”“積極”參加的意思。[9]在清楚“參與”內涵及其特征的基礎上,可以對“學生參與”進行界定。在大學內部治理中,學生參與是指學生作為重要的利益相關者,為了實現特定目的,以主體意識和身份主動介入大學內部日常事務的行為和過程。那么我國大學內部治理中的學生參與權就是學生作為重要利益相關者,參與大學內部治理表達學生自身訴求,并對相應治理及決策產生影響的權利。

3.學生參與權的特點

通過上述分析可以看出,從本質上而言,我國大學內部治理中的學生參與權是一種權利。對此有學者進行了專門論述,如有學者認為學生參與權是“學生作為學校成員依法享有通過一定方式對學校事務發表意見、參與決策的權利”[10],也有學者認為大學內部治理中的學生參與權是一種權力,如學生參與權是“所有的學生或學生組織廣泛、有效地參與到高校管理等方面的組織活動過程中,并使學生或學生組織最終獲得自己預期結果的權力”[11]。學界出現對學生參與權的落腳點是“權力”還是“權利”問題的爭論,根源在于學者們對“權力”和“權利”兩個詞的理解出現了偏差,雖然兩個詞一字之差,但兩者的內涵卻完全不同，其區別在于:第一,目的不同。權力設立的初衷是為了特定的公共利益,而不是權力主體的利益,所以在有限的范圍內行使,只有為了特定公共利益時才可允許裁量;權利則是某個社會主體所享有的,是為了保障權利主體的利益,不具有公共性,是一種選擇的自由和資格。第二,對立面不同。由于兩者的目的不同,所以他們的對立面也截然不同。權利的對立面是義務,權利與義務對等;權力的對立面則較為復雜,可以是權利、義務、責任等。第三,自由度不同。行使權力的目的不是為了權力主體的利益,若放棄權力就意味著公共利益有受到損失的風險和可能,權力主體沒有選擇的自由,放棄權力則需承擔相應的法律責任等,所以權力不可放棄、不可交易,權力必須行使;權利是法律規定的給予某些主體的空間自由,如何行使以及是否行使權利則由權利主體決定,權利主體有行使權利的自由,也有不行使權利的自由。第四,影響力不同。權力是為了維護一定的社會關系所設立,因而擁有可以處分公共產品的能力和資格,為了實現特定目的具備強制力侵害的可能,正因為權力有如此強能力,所以權力存在濫用的危險；而權利的影響力則相對有限,權利的行使只對個別人或組織產生作用,而且權利的實現還有賴于義務主體積極履行義務,若義務主體不履行相應義務時還得請求權力主體的救濟。[12]就大學內部治理中的學生參與權來看,目的是滿足學生利益、表達學生訴求;在自由度上具有可放棄性等特點;在影響力上學生參與權并不具備處分公共產品等能力,也不存在強制力的侵害之可能。所以,本研究認為學生參與權是學生權力的觀點無法成立,學生參與權實則為學生權利。

就權利的屬性而言,以權利涉及的內容為標準,權利分為程序權利和實體權利,程序權利是指體現在一定的步驟、方式、時間和順序等設定的流程中的權利,實體權利是指除程序權利之外的權利,如債權、物權、肖像權、著作權等。我國大學內部治理中學生參與權涉及的內容復雜,既包括知情、申訴、決策等程序性內容,主要通過學生參與的操作層面得以體現,是以時間、空間、方式、步驟、順序等為構成要素的安排;也包括學生評教、后勤管理等實體內容。因此,認為學生參與權僅是“程序性權利”[13]的結論并不嚴謹,學生參與權不僅是一項程序權利,也是一項實體權利。[14]另外,從權利的公私屬性而言,權利大體上可以分為兩類：一類是私人性的,是為了個人的利益而確立的權利;另一類是公共性的,是為了公共的利益而確立的權利。[15]顯然,大學內部治理中的學生參與權,是屬于公共性的權利,所以這里的參與權的主體就是學生,學生參與大學內部治理并不是基于個人利益,而是為了公共利益之訴求。

二、學生參與權的構成要件

權利作為被承認的意志或被保護的利益[16]89,要對其做一個“完整的定義”是不可能的,所以應該把權利看成是一個不可分析、不可定義的初始概念[17], 學者們更喜歡從權利的構成要件上進行分析。學者格沃思(Gewirth)用簡明的公式表示了權利的構成要件——“根據A,B對C擁有D權利”,在其中A是權利依據或權利來源,B是權利主體,C是義務主體,D是權利內容。[18]權利的依據,用以說明權利從何而來;權利主體,是說明誰可以擁有和行使權利;權利的內容,是指權利有哪些具體的方面和范圍;義務主體是指權利所對應的義務人。[19]國內學者對權利構成要件的研究是在貝克(Becker)論述基礎上發展而來的,包括諸如權利的依據、權利主體、權利客體、權利內容、義務人及其義務等等[20]，本研究也以此通說的權利要件對我國大學內部治理中的參與權進行解析。

1.學生參與權的依據

權利并不是樸素的情感表達[21],而是有著明確來源的客觀存在。權利依據是為權利尋找辯護性力量,它主要解決兩個問題:一是權利的穩定性問題,二是權利的基礎問題。

權利最早源于羅馬法中的“jus”,發軔于自然法觀念,所以歷史上就認為權利是自然產生、不證自明,在自然狀態中包括人和其他動物,權利普遍存在[22],就如《獨立宣言》的描述,“真理不爭自明:人人生而平等,造物主賦予每個人不可讓渡的權利”[23]。權利具有天生的普遍性依據,并得到社會的一致性認可,這種一致性認以社會成員各主體不爭自明的良知為基礎,因此按照自然法觀念,權利是以某種方式從宇宙的法則或人性中衍生出來的。[24]23在歷史主義觀念里,自然法依據權利的正當性,人們無法獲得關于權利內在的真正的善,這樣就會導致自然正當和自然權利的相對主義,從而導致結果的理想主義。[25]以邊沁(Bentham)為先驅的分析法學派對權利不爭自明的論證方式不以為然,認為只有經過法律實證的權利才不會存在爭議,否則就會變成一個“純粹爭議的詞匯”,因此“權利乃法律之子”[26]。以羅爾斯(Rawls)為首的契約論者則認為:根據社會契約,權利是人們經一致的同意、集體的理性選擇的結果[27]123-130;權利是以人類心智為基礎的構建物,這些構建物通過公共意見的交往與商談而得到[24]7。

首先，從自然法觀念而言,沒有學生就沒有大學,自中世紀大學產生以來,學生就是組成大學的重要主體,在大學內部治理中學生參與權是不證自明的一種天然權利,我國大學也不例外。其次，從契約論者視角而言,大學作為公共營造物或公務法人,大學與學生之間的關系在法律上仍然以公法調整為主,也就是說以《教育法》《高等教育法》等法律法規為主導的行政契約關系。另外,我國大學與學生是在交往與商談一致的基礎上形成大學內部法權配置,其中就包括了學生的參與權。再次,從法律主義的角度而言,我國大學在法律法規及規范性文件中都已經確認了學生的參與權,規定學生“可以”“有權”參與大學“民主管理”等,如2015年修訂的《高等教育法》第十一條規定：“高等學校應當面向社會,依法自主辦學,實行民主管理?！?017年修訂的《普通高等學校學生管理規定》第四十條規定:“學校應當建立和完善學生參與管理的組織形式,支持和保障學生依法、依章程參與學校管理?！边@些規定一方面起到了法律權利證成的作用,另一方面也通過法律的形式向社會宣告,學生作為權利主體可以參與大學內部治理行為。所以從各方面來說,我國大學內部治理中的學生參與權有著歷史的、現實的和法律的來源依據,為學生參與大學內部治理行為提供了現實證成。

2.學生參與權的主體

權利主體說明的是“誰的權利”的問題,經典的權利理論都是以主體哲學理論為起始的,以對主體的發掘、確定等成為權利之合法性的基礎。[28]所以任何權利都有其主體,沒有主體則不存在權利。同時,權利本身的存在,也穩固了主體的地位,正如巴巴利特所言,權利可以借助某種資格地位賦予其特殊的能力,從而作為自己地位的結果,所以從長遠的角度而言,權利是一個人的資格,標志著他可以做什么和他有什么能力做什么。[29]22

最終誰有資格擁有和行使某種權利,是在初始狀態中各方交往與商談而選擇決定的,適用于那些有能力參加并根據初始狀態對公共理解而行為的人們。[27]44我國大學內部治理中學生參與權的權利主體無疑是學生,本研究所指的學生不是抽象意義上的泛指,而是具有法律意義的學生概念,學生必須是與該大學產生法律關系的學生,換言之,是經過各種能力選拔考核而錄取的具有在冊學籍的在讀學生,因此我國大學內部治理中學生參與權的權利主體是所有在校學生,所有學生均享有和行使參與權的法律資格,在權利能力上一律平等,不存在因為年齡、年級、民族、身份、學科專業等差異而有所差異的情況。

如果說權利能力是法律問題的話,行為能力則是事實問題。凡是具有權利能力的主體都具有進行某種行為的資格,但能不能運用該資格,還要受到主體的認知水平、知識能力、精神狀況等主觀條件的限制,這就涉及了權利主體的行為能力。行為能力是主體行使權利和履行義務的能力,傳統的法理判斷行為能力的標準有兩個:一是年齡,二是精神狀態。這是因為人們的認知、意識、能力、水平等都是隨著年齡的增長而逐步健全的；同時,精神狀況與其心智水平有關,也會影響其基本的行為識別和判斷。我國大學內部治理中學生參與權的權利主體,用年齡和精神狀態判斷其行為能力顯得較為過時,因為所有學生在這兩者上不存在明顯的差異。所以采用較為普遍的認知原則便可,換言之,只有學生對參與大學內部治理有基本的認知,同時也有較為明確的參與態度和意愿,對自己參與大學內部治理的結果有明確的預期,就認為該學生具有了參與權的行為能力。

3.學生參與權的客體

權利客體是權利主體影響和作用的客觀對象,也是權利義務發生聯系的中介和紐帶。在哲學上,客體的內涵取決于主體的定義,是存在于主體之外的一種客觀的存在,諸如物、行為、智力成果、人身利益等,是權利主體可以在意志的基礎上進行支配的客觀。具體到我國大學內部治理中的學生參與權,學生作為權利主體,能支配和實現的客觀,是學生參與大學內部治理的具體行為,所以學生參與權的權利客體是參與行為。如前文所述,學生的參與行為是有明確參與目的、意識支配下的活動,是受學生思想支配的外在參與的身體活動。因此學生參與行為,具備法律行為的一般特征:首先,社會性特征?！叭说男袨槭巧鐣有袨?即引起他人行為的行為,不管行為者的主觀意圖如何,他行使權利的行為,會伴隨著他人相應的行為,或者為了達到某種共同的目的而相互配合、彼此協助等等”[30],所以從客觀上來看,學生參與行為就如哈貝馬斯所言的主體間的“交往與商談”,是行動的行為、言語行為、交往行為等[31]。其次,法律性特征。言其具有法律性,是因為學生參與行為有別于一般的學習和生活中的日常行為,是依據法律規范進行的參與行為,一是參與行為有法律規范的保護和約束,二是參與行為產生預期的法律效果。所以學生參與是一種積極的參與行為,這種參與行為會產生法律或者事實的效果,從事實效果上來說會有發生學生參與的具體舉動,比如學生提意見、參與決策、參與討論等行為；從法律效果上來說,能產生維護學生權益、促進大學民主等效果。再次,可控性特征。學生參與行為是一種可控的行為,包括機制上的可控制性,也包括個人的自我可控性。機制上的可控性,是學生參與行為從行為的起始發生,到具體的過程直至參與結束,都是依據參與規則進行,避免出現參與亂象。學生個體的自我可控性,是指學生參與是有目的、有意識的行為,是思想意識支配的行為。所以,參與行為作為參與權的客體,包括了參與的行為過程和行為的結果兩個部分,缺乏過程只談結果或者缺乏結果只談過程,都是不完整的參與行為,正是這種從過程到結果的參與行為,在某種程度上會助推大學與學生之間關系的產生、變革和消滅等。

4.學生參與權的內容

權利內容是權利在行使過程中所覆蓋的具體項目和范圍。不同的權利有不同的內容,有些權利覆蓋內容較為豐富,有些權利內容較為單一,因此需要具體權利具體分析。對于我國大學內部治理中的學生參與權,學者們對其內容也進行了探究,郭春發和孫霄兵認為從權利的內容而言,學生參與權是參與學術與非學術事務相應事項及活動所享有的權利的總稱,作為學生個體性權利主要表現為知情權、選擇權、監督權、申訴權等,作為群體性權利是指通過學生會、社團及其他組織行使民主參與的權利。[14]吳運來認為學生參與權從類型上可劃分為后勤服務管理、教學管理、行政事務、發展規劃等參議權,每種權利根據涉及內容的性質及難易程度等,可劃分為知情權、選擇權、提案權、決策權、監督權等。[32]錢春蕓認為在大學內部治理中,涉及學生切身利益的內容比較復雜,其中包括知情、申訴、決策等程序性內容,主要通過學生參與的操作層面得以體現,是以時間、空間、方式、步驟、順序等為構成要素的安排;同時也包括學生評教、后勤管理等實體內容。[33]

上述學者對學生參與權內容的論述,雖然在某種程度上廓清了學生參與權的權利內容,但是這種將權利內容用列清單的方式列舉,會造成一定的邏輯理解困難[34],對這個問題歷史上美國的立憲者曾展開過激烈爭論,比如列舉清單是否意味著對清單之外權利內容的否定,清單的內容是否永久不變等等[35]。同理,用清單的方式對學生參與內容進行類型劃分也會出現類似的邏輯不周延情況,所以這種列舉的方式本身就不可取,而且隨著形勢的發展,這些參與內容也應隨之變化。本研究認為大學內部治理內容龐雜、涉及面廣泛,學生作為大學的主體,應該多方面參與大學內部治理,具體參與哪些內容、適合參與哪些內容,需要進一步探究。

5.學生參與權的義務人及其義務

從權利的設置推導相應的義務是現代權利話語的一般邏輯。[36]因為權利作為某種資格、利益等,權利的行使具有選擇性,權利的實現是以什么為保障、以什么為對象等現實問題在理論上都屬于義務范疇。義務是按照權利人的要求從事一定行為或者不從事一定行為以滿足權利人利益的手段,若義務人不履行一定行為或不行為的義務,則權利人的利益就不可能實現,所以義務是不可放棄、不可轉讓,是必須承擔和履行的。[37]權利和義務并不是憑空存在的,而是在社會組織有機體的結構中被具體規定的,換言之,在社會組織內具體的權利、義務的確定有賴于成員所處的具體位置、角色等,正是由于每個成員在社會系統結構中角色等的不同,決定了其具體權利、義務的不同。這有兩個方面的含義:第一，這種差別化的權利、義務安排,是由于組織有機體運行的結構化功能要求;第二，由于組織內各主體所處位置、角色等的差異,才產生不同主體權利、義務的不同。因此在組織體內,權利人享受或行使權利必然以義務人履行義務為基礎,離開義務無法理解權利,沒有義務的履行,權利也無法實現。正如凱爾森所言,一個主體行使權利,便意味著另一個主體對這個主體的義務。這種一方主體的權利與另一方主體的義務之間的客觀的、必然的聯系關系,通常被稱為“權利義務之間的邏輯相關性”[16]87。權利與義務這種相關聯性,只有在具體的法律關系中才能夠體現和說明,離開了具體的法律關系,權利與義務無從談起。

我國學生以其學籍資格的取得和營造物利用而形成與大學之間的行政契約法律關系,學生是大學內部治理中參與權的主體,大學則是該權利的義務主體,學校有保障學生參與權實現的義務。這是大學內部治理結構中法權配置的必然結果,也是大學發展中學生主體作用發揮的客觀需求,因此對于學生參與權的實現,大學作為義務主體需按照規定或要求有保障學生參與治理之義務。義務表現為“應為”“付出”“為其所當為”,在很大程度上是義務主體的自覺履行,正如巴巴利特所言,人們能夠履行日常生活中的義務,是出于他們的意識,而不是出于對承擔某種不利后果的懼怕[29]49。所以針對學生參與權,大學應該積極、主動履行保障義務,但是大學作為公務法人機構,其保障義務的履行由學校里的管理者行使,具體包括大學領導、中層干部、行政職員等,如果這些管理者不積極履行保障義務,則意味著大學對與學生之間形成的行政契約之違背。