網格化社會治理的結構特征、運行邏輯及效用邊界

姜裕富

(中共衢州市委黨校，浙江衢州 324002)

一、問題提出與文獻回顧

作為鄉村振興基礎的有效治理，在推進國家治理體系和治理能力現代化的目標下，早已成為學術界關注的話題。就基層治理而言，學術界從不同視角提出了許多分析框架，如運動式治理、項目化治理、整體性治理等，有效地推進了基層治理研究的深入。

相關研究表明，當學界和政界在談及基層治理的議題時，很少關注“基層”的真正含義。在國家提出社會治理重心下沉并將各種資源也下沉到基層社會之后，國家主導的基層治理與村民自治如何協調、村民自治的主體與基層治理的主體的關系等問題都需要對“基層是什么”作出回答。許多研究已經關注到這個問題，認為村民自治組織已經不是一個有效的治理組織或治理單元，并提出了“微治理”“網格化管理”等概念，試圖回到“基層”邏輯[1]來重構基層治理單元。社會治理的“基本單元”已不限于學術界的探討，2018年的中央一號文件和中央發布的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》都提出了“基本單元”命題?；締卧庵笜嫵晌镔|的最小的獨立的單位，具備三個基本特征：一是獨立存在的，二是最小的，三是系統的。作為一個社會治理的基本單元，指的是能夠承擔起社會治理功能的、獨立運行的、最基本的社會系統。許多研究證實了村民自治的治理效果不明顯，在實踐中村民自治逐漸淪為形式化的選舉過程[2]，而選舉后的治理卻被弱化、虛化[3]。自然村所具有的利益相關、地域相近、文化相連、群眾自愿等特性使自然村或者村民小組更適宜于自治[4]。村民自治重心下沉能夠借助自然村等熟人社會單元化解農村公共產品供給中的“搭便車”行為[5]。一些學者甚至將村民小組繼續劃分為更細致的網格，再通過網格來實現治理目標，這就是“微治理”。通過微治理，可以彌補村居作為初級治理單元所存在的不足[6]，或應對基層政權“內卷化”[7]。

何為“微治理”，一般都是從治理組織體系及功能上來理解，也可以從治理技術上將“微治理”解釋為細微、精細化治理，即通過微結構、微機制、微項目、微參與等來實現基層社會的差異化治理和精細化治理[8]，或者通過對基層治理系統運行的內生機理要素的協調，也能實現微治理目標[9]。這類研究認為城鄉社區治理關鍵在于構建打通上下浮動的“毛細血管”，實現真正意義上的無縫隙運作，是繼“無縫隙政府”模式后在政府管理流程上的一個重大變革和突破[10]。特別是治理中“小事”的公共參與機制和“微行動”機制，能從中培育出“微單元”組織，由社區內無數的小規模組織促成大集體的生產以及城鄉社區居民的參與意識、參與能力、合作協商能力的提升[11]。

從組織或治理技術層面的“微治理”研究，將治理單元從行政村下沉到自然村或村民小組，再推進到以村民小組為基礎劃分的數個網格，以網格為單元，對村民提供服務或完成村級公共事務的需要，實現村級治理的目標，這就是網格化管理和網格化治理。網格成為一個最基本治理單元的時候，網格化治理與微治理就是同等意義上概念。自2013年十八屆三中全會報告中提出了網格化管理目標以來，以網格為單元的城鄉服務和基層治理研究成為一個重要學術議題。本文將延續基層邏輯，研究網格化管理是怎樣形成的、基層有效治理單元究竟是如何落在了網格上、網格能否成為一個有效的治理單元等問題，進而探討網格化治理的結構特征、運行邏輯、效用邊界等問題。

二、網格化社會治理的結構特征

總體上來看，微治理存在三種可能：一是從性質上看，相對于大而言，微治理指的是對影響力較小的事務的治理；二是從系統論上看，相對于整體而言，微治理指的是對部分事務的治理，指的是構成整體的小事務、小環節的治理；三是從層級上看，相對于上級而言，微治理指的是最基層組織的治理，即原本村民自治組織的部分功能下放到網格組織，由網格組織實際承擔著部分基層治理職能。網格化管理作為微治理的表現形式，大多是從組織角度而言的，把網格視為微治理的一種組織形式。網格原本是用來解決計算機、電力、城市供水等技術領域問題的，將一個區域按照一定原則劃分為不同網格，便于查找、解決、防范運行中的技術問題。2004年北京市率先將這種理念運用到城市管理中，2010年浙江舟山提出“網格化管理，組團式服務”將網格化管理提升到網格化治理，2013年十八屆三中全會將其上升為國家政策，在全國推廣網格化治理。從網格到網格化管理，再到網格化治理，反映了基層治理中對“基層”認識逐漸深入的過程。

(一)從網格到網格化管理

國家通過對治理對象進行一定信息編碼，根據信息收集、編制途徑將權力觸角延伸到基層社會。信息能力決定了國家治理的深度和邊界[12]。從中國政治史上看，中央集權下對基層社會的控制，實現攫取資源和維持秩序的雙重目標，都依賴對基層信息的有效掌控。受當時信息偵查、傳遞、監控的局限，將信息與家戶或田地捆綁起來是一種有效的途徑。井田制、保甲制、編戶齊民等制度均出于這種目的，但家戶與田地變動的信息無法及時跟蹤，這些制度最終成為基層社會沉重的負擔，這也反映了傳統社會中國家統治的局限性。

到了互聯網時代，這種編戶齊民的方式在電子網絡中得到廣泛應用。把“互聯網+”運用到社會治理的實踐中，形成了網格化社會管理，依靠信息技術為支撐，堅持管理與服務并重，以社會化、法治化、人本化為管理原則，從社會管理的目的、內容、方式、手段、路徑、格局改變了改革開放以后國家政權上浮帶來的基礎社會管理效能下降的趨勢，再次將國家權力融入基層社會，實現國家對基層社會管理的目標。

以國家為中心的基層管理，總會面臨國家權力控制的極限，最后導致基層組織的“內卷化”。網格化管理本質上一種行政主導模式，在其誕生之際，傳統社會中鄉土意識已經淡化，內聚機制基本消散，試圖通過自上而下的控制總是存在與基層權益訴求上的張力。從長遠來看，網格化社區管理只是社區治理模式演進進程中采取的過渡模式，隨著公民社會的成長和居民參與的活躍，它將為政府與居民合作共治的復合治理模式所取代[13]。

(二)從網格化管理到網格化治理

行政主導下的網格化管理將科層制的一些弊端也帶到了基層社會，造成了基層民主自治的困境。從組織層次上看，國家權力無法延伸的末端就是基層。自古就有“皇權不下縣”，縣以下組織就是基層組織，縣級以下事務只要不涉及皇權問題皆有自治可能。在壓力型體制下，“懸浮”的基層政府被維穩任務所困擾，要把各種指標向下傳導，可自治組織又無法承擔任務。改造自治組織為壓力的承受者成為基層政府的目標，必須在以行政村為網格單元的基礎上建立更有效的網格來承接維穩重任，建立更有效的信息傳導機制，及時傳送基層社會矛盾信息，消除矛盾于萌芽狀態。已建成的以村民小組為中心的服務網格，在功能上必須向治理網格延伸。

網格化管理“實際是根據屬地管理、地理布局、現狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網格狀的單元，并對每一網格實施動態、全方位管理”[14]?；鶎由鐣木W格化管理本質特征表現為管控思維和維穩主導，網格化治理超越了網格化管理，網格化管理存在無法及時回應群眾需求、動員群眾參與、發揮群眾組織力量等問題，網格化管理必須向網格化治理升級。網格化治理作為一種新型的基層治理模式，一方面影響和構造新的社會治理方式，另一方面也對政府治理如何回應基層需要的能力提出了挑戰，網格化治理成為國家治理、基層社會、政府行動的一個新機制。

從網格化管理轉向網絡化治理，達成了鄉村社會新的社會整合[15]。網格化管理某種程度上切斷了基層政府和自治組織與群眾之間的聯系，縣級以上政府及部門通過網格與群眾之間建立直接的聯系渠道，可以跳過鄉鎮層級直接把資源落實到網格上；同時也掐斷了縣與鄉鎮之間的責任機制，導致被鄉鎮忽視的網格公共管理與公共服務無法得到及時有效的維護和協調。網格化治理看到了行政權力與村社利益訴求差異的事實，從提升村社服務為突破口，確立網格化治理的邊界，鼓勵村社的自主性建設，培育不同村社組織，構建不同主體之間的協同治理機制。網格化社會治理改變了國家在基層的治理思維，使得生活區域、產權單位、治理單元一體化的網格成為真正意義上的基層治理。

(三)網格化社會治理的特征

作為基層社會治理基礎的網格化治理，因為其契合了分散的基層社會對利益保護、組織參與、情感交流等方面的需求，從而具有積極的作用。但在網格劃分和網格運行中，由于網格主體、權限、資源、手段等方面存在一定的缺陷，網格化治理效能難以達到預期的目標。

1.治理主體形成的非自發性

理論上講，網格的形成是高度自發性的。而現階段網格形成是非自發、非自主的，這是因為網格并非是真實的自治主體，而是在自治組織下的內部空間再劃分，網格的劃分是行政命令的結果。村民小組大多由歷史上的一個生產小隊組成，一定的集體記憶使得內部融合性較強。有的網格與村民小組重合，一個村民小組即為一個網格，原來的村小組長就是網格員，這類網格治理就比較有效；有的村民小組與網格劃分不一致，一個村民小組分散在不同網格或一個網格包含了幾個村民小組，不同村民小組之間的復雜關系會影響到網格治理的效果。

2.治理范圍的非自決性

在有村(社)自治組織的前提下，大量的自治事務在村(社)組織中實現，而網格化治理事務大多是一些日常生活中瑣碎事務，即所謂對“微事務”的治理。因為村級事務中的許多事項涉及面較廣、影響較大，這些需要基層政府全面介入的“高權行為”不宜在網格中實施，網格化治理的主要是以服務為中心的“低權行為”實現，從而在治理范圍上呈現非自決性的特征。

3.治理資源的非自給性

作為一種社會治理主體，必然需要活動經費、人員、組織、技術等要素支撐，而網格中生存資源需要政府部門和村(社)自治組織的提供。受資源的約束，網格化治理大多只能完成資源提供者交辦的項目以獲取生存資源，自治性色彩不濃。

4.治理手段的非強制性

網格的主要工作是服務，具體表現在宣傳黨和國家的法律政策、收集傳送各類信息、協調處理各類糾紛、代辦各類事項、開展民主協商等活動，這些活動大多遠離公共權力的運作，只能依靠說服、自愿、引導、合作等方式來實現，網格化治理過程體現了非強制性的特征，只能在細微服務中實現認同與秩序的目標。

5.網格化治理權威來自于精細化的服務

基層社會治理中權威一般來自三種形式：第一種是上級組織賦予的權威。黨和國家機關依靠對資源的掌控而對基層治理絕對的控制，各種信息傳達、輿情研判、政策制定、監督考核等集中在上級黨政領導手中，自治組織成為執行機構而被賦予相應的權威。第二種是自治中內生的權威。高度自治的組織，在其權限內能自主決定公共事務，對村域內的服務項目、資源來源、日常管理等事務擁有高度的自決權，因而獲得村民的認同。第三種是在與政府合作治理中獲得權威。在服務型政府取向下，精細化服務要求對基層信息的精準掌握和對服務過程的精準把控，而基層組織的行政化無法配合基層政府完成任務，網格組織填補了基層組織虛化、弱化后的空缺，許多事務基層政府和自治組織都需要依靠網格單元的合作才能完成。顯然，第一種模式已被拋棄，第二種模式屬于理想化類型，第三種模式是現實選擇。網格化管理正是在自治組織功能弱化后才得以迅速發展的，但受重控制輕服務慣性思維的影響，致使網格化管理效用受到限制。在網格精細化服務中，網格單元功能得到發揮，在資源整合、社會控制和權威重構中實現了從網格化管理到網格化治理的飛躍。

三、網格化社會治理的運行邏輯

基層社會中的各種矛盾需要社會管理體制的創新。從2007年浙江舟山市進行“網格化管理、組團式服務”開始，經過10年的探索，浙江衢州市率先制定了《衢州市城鄉網格化服務管理條例》，這是全國第一部關于網格化管理的地方性法規，標志著網格化治理方式正式成為通過法律規范的社會治理方式，對于推動社會治理法治化具有重要意義。

(一)基層治理網格化建設的規范化要求

基層社會治理網格化是旨在克服基層政府社會調控能力不足、社會組織整合能力不足、基層社會居民參與不足等因素而興起的，某種程度上契合了基層社會治理的需要。網格化治理成功運行的條件是科學的網格劃分、網格組織架構、網格黨建、資源保障等要素統一協調。從各地實踐來看，網格建設規范的標準化操作體系包括如下幾個方面要求。

1.網格劃分

按照屬地性、整體性、適度性、覆蓋性原則劃分網格，農村原則上以自然村落、片組等劃分單元；城市社區原則上以居民小區、路街或樓宇等劃分單元。劃分網格要因地制宜、分門別類，切忌“一刀切”。網格劃分要考慮到管理成本，在行政村下劃分網格時，根據實際情況，可以一村一格。鼓勵各地結合實際，可以在學校、醫院、專業市場、園區等地設立專屬網格。網格大小也由實際而定，但要確保每一寸土地有人管、每件事情有人做。

2.網格組織架構

每個網格必須由村(社)“兩委”班子成員任網格長，黨組織書記一般不宜兼任網格長；從“兩委”成員、專職社區工作者或優秀黨員骨干中選任專職網格員，重點網格可以設立多個專職網格員；每個網格可以選任一個或多個兼職網格員；駐村干部或其他聯系村社的干部擔任網格指導員，原則上“一格一指導員”，人手不夠時也可以兼任2個網格。

3.網格黨建

每個網格上必須成立黨的組織，網格黨支部書記或黨小組組長原則上由網格長擔任，網格長非黨員的也可以由其他黨員骨干擔任。網格支部必須符合有議事場所、鮮明標示、必備設施、制度規范、工作經費等條件，黨的活動必須與網格治理融合在一起，防止出現黨建與治理“兩張皮”現象。

4.資源保障

網格是黨和政府與群眾連接點，各種資源都必須通過一定渠道集聚在網格中，組織、人才、技術、資金、政策等優勢轉化為網格化治理效能是考核網格工作成效的標準。始創于衢州的“周二無會日”制度要求，每個周二各級組織不得舉辦會議，所有聯村干部下沉到網格，會診鄉村治理中的難題，真正實現資源下沉、治理下沉的目標。網格化治理需要經費的保障，也需要科技支撐，同時也要規范網格事務準入制，必須在網格事務清單范圍內督考，防止加大基層負擔。

(二)網格化社會治理的不同模式

基層社會是一個利益、道德、情感多種因素共存的生活共同體，作為一個治理單元，國家權力必須與基層社會團結因素有機地結合起來，才能形成有效的治理機制。我國傳統社會里，皇權與基層自治有機的結合，既滿足了自治的需要，又實現了國家對基層資源汲取、社會穩定的目標?；鶎由鐣卫硪獙崿F回到基層、走向有效治理雙重目標，從利益的視角構建起網格化治理機制是可行的選擇。從各地農村網格化治理實踐來看，網格與利益的結合方式與治理效果密切相關。

1.產權單位與治理網格相結合

如果以村民小組為單位來劃分網格，因為村民小組即產權單位，則產權單位與治理網格相一致帶來了村民對公共事務高度參與，共同利益帶來了有效治理。如果網格劃分割裂了村民小組，不易形成共同利益，則治理成本較高。

2.治理單元與治理網格相結合

當治理單元與治理網格一致時，治理效果最佳。當前治理單元一般是行政村為單位的，而網格劃分只有在特殊情況下才是一村一網格。以網格化治理的要求，行政村并不是最佳治理單元。如果以網格為治理單元，則網格化治理才有可能。

3.傳統村落與治理網格相結合

傳統村落可能是一個村民小組，也可能是一個行政村。如果是一個傳統村落即為一個治理網格，則可取得最佳治理效果。村民之間的認同度較高，公共道德與習俗在治理中的作用明顯，通過村落里“長老型”人物的說服教化就可以維系村莊秩序。

4.精英主導與治理網格相結合

在普遍的村莊合并情況下，中心村模式不斷出現，網格化管理大多是指這類行政村的。合并后的行政村大多是以活躍在鄉村經濟與社會領域的精英主導下的治理模式，精英們在村莊利益中擁有絕對的主導權，如何促使精英在處理利益沖突時保持中立地位、監督精英公平公正行使村莊公共權力，必須依靠制度的力量。從精英的來源可分細為“國家任命型”和“能人型”兩類：前者是通過組織程序任命但村民在決定人選時并無多大的發言權，其權威大多建立在權力基礎上，依靠命令方式來運作；后者大多是村莊內生的，依靠個人經濟能力和道德影響村民選舉而上任的，大多通過利益引導方式來維系治理。從一般實踐來看，后者治理效果高于前者[16]，網格化治理效果與村莊經營有必然的聯系。

(三)網格化社會治理的功能

網格化治理克服了網格化管理方式帶來的各種弊端，回到了基層治理邏輯軌道上，極大地發揮了基層治理的效能。

1.奠定了基層社會治理的基礎

以行政村為自治單元帶來的根本性問題在于行政與自治的分離，行政村的工作重心在完成基層政府交辦的各種事項，一定程度上脫離了基層自治的需求。以網格為單元的自治，把以往群眾個體化的參與轉向了以網格組織化的參與，將分散的個體利益表達轉化為有組織的集體行動，有助于群眾利益需求的實現。網格化治理消除國家權力下沉基層社會的各種障礙，沿著層級體系滲透到網格中，與群眾的需求相契合，使得基層治理有了扎實的組織基礎。

2.強化了黨建引領下的社會治理

無論基層社會如何變遷，黨的領導是一個不可改變的原則?；鶎由鐣卫碇袌猿贮h的領導，不只是政治、思想、組織上的領導，更是服務群眾的具體事務中的領導。網格化治理把黨建與群眾工作相結合，創新了黨建工作的新載體?；鶎狱h組織充分利用組織優勢，將下沉到網格的政策、人才、資金、項目等資源與基層黨組織建設融合起來，發揮黨員干部在治理中的引領功能，極大地提高了治理效能。實踐中，基層黨組織通過項目支部、黨員突擊隊、黨員聯村聯戶等方式，完善資源整合機制，使各種資源集中在村民服務之中，提升了治理效益。

3.促進了基層社會的有效治理

2018年中央一號文件中特別指出，推動鄉村自治重心下移是為了盡可能地將管理、服務及資源下放到最基層。網格中的日常生活瑣碎事務需要一個低成本的信息甄別、監督、合作機制，網格化治理主要依靠情感、道德機制和利益引導來動員，提高治理效益。網格化管理在管控思維下，依靠科層制的組織體系和行政命令手段推動工作，而網格化治理在向基層分權共治的理念下，賦予網格主體一定的自治權，在信任合作的基礎上形成伙伴關系，在服務中實現多元化的治理。

4.實現了技術優勢向治理效能的轉化

信息化時代對社會治理的觀念、主體、組織、制度等方面造成了很大的影響，通過信息技術促成了公共行政理念的產生、公務員制度的創新、治理組織的扁平化網絡化發展、控制性的權力結構向參與性的權力結構轉變等等，一系列以信息技術為媒介，融合不同社會主體、利益訴求于網格之中，實現治理目標。

5.鞏固了黨的執政基礎

網格化治理重建了縣級以上政府及部門與群眾之間的直接聯系渠道，可以跳過鄉鎮層級直接把資源落實到網格上，減少了資源下沉的層級，提高資源使用效益，也便于從縣級層面上對村級治理的調控。網格化治理打破了網格化管理中的條塊分割的局面，將所有活躍在網格內的主體整合為一個有效的治理組織，為網格內的個體創造充分的知情和參與的機會，從而有效地提升了群眾對政權、政黨、政策的認同，夯實了黨的執政基礎。

四、網格化社會治理的效用邊界

農業稅取消以后，鄉村的自治組織與分散個體之間的關系出現了“懸浮”狀態，鄉村組織承接基層政府轉移的工作越來越多，卻與群眾的距離越來越遠。網格化治理雖然未從根本上觸及現有行政體制，但也形成一套信息掌控、問題解決和需求回應的行動機制，重建基層治理結構，是行政權力及資源向基層下沉并實現全方位管理的精細裝置[17]。如果能克服行政化治理的弊端，網格化治理模式必然是適應我國基層社會治理需要的新機制。

(一)網格化治理的局限

通過網格化的治理是基層社會治理的一種創新形式，有效地解決了基層群眾參與、治理效果等問題，在實踐中也存在各種問題。主要原因是網格很大程度上成為政府部門向基層延伸的觸須，部門官僚化、碎片化弊端仍然會借助這個通道也深深影響網格管理中。具體表現在：

1.網格化治理主體身份

在村民委員會組織法中，村民委員會和村民小組都是法定的治理主體。法律規定，凡屬于村民小組集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，需由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定。村民小組的小組長需由村民小組會議推選。實踐中網格劃分并非與村民小組重合，往往是根據村務管理的需要而劃分，網格組織架構具有濃厚的行政色彩，因沒有合法的身份而產生了網格組織內沒有表意機構、缺乏監督機構、非自治的運作等問題。行政化主體取代法定主體，引發了網格化治理主體的合法性問題。

2.基層政府與自治組織的銜接與互動

實踐中的網格化治理事務大多是承接基層政府或縣級政府有關部門的事務，避開了村級自治組織直接將各種資源延伸到網格中。非常容易將基層政府治理中的各種治理弊端和壓力傳導到網格組織上，形成網格化治理中的官僚化與形式化問題。而且，延伸到網格中的項目很多是政府部門的專項資金，項目的專屬性要求專業技術的支撐，與網格合作的項目運作過程中，基層政府及自治組織有可能被排擠在外，從技術上加劇了基層社會治理的碎片化趨勢。網格化管理過程本身就是行政化的產物，網格運作的“人”“財”兩大要素掌握在基層政府手中，網格組織的附屬性就無法得到根本的擺脫。在自治組織之下又建立了網格化的組織，為了減少不斷增加的管理成本，基層政府或有關部門必須建立與網格化組織的直接聯系機制，從而弱化了基層政府與自治組織之間的互動。

3.基層社會自治的困境

基層社會對政府的依賴建立在政府對資源的控制上，基層政府正是通過資源輸入，要求自治組織按照統一要求規劃基礎設施、處理公共事務，從而實現對基層社會的介入并加以控制。自上而下的國家資源投入模式，也必須與農民需求的對接才能發揮應有的效益，如何組織農民反映需求，成為影響自治組織、基層政府、農民關系的關鍵。資源依賴關系決定了基層自治組織在組織設置、公共事務的處理等受制于資源控制方的意志，即使在網格化治理時期，仍然高度依附于基層政府，基層社會自治難以到達制度預設的目標。資金使用的效率與基層社會治理的效果有直接的關系，基層政府必然強力介入鄉村社會治理過程，引導鄉村治理來推動資金使用效率，創造有利于自己的政績。后果是根據事務需要將自治組織之下分割為不同的網格，壓縮了社會自治的空間，加劇了基層治理的碎片化。

(二)網格化治理局限性的克服

隨著以行政村為自治單元的問題逐漸暴露，網格化治理方式也得到了中央的認可。2017年5月中央多部委聯合發文，確定在全國18個縣(市、區)的24個村開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作，標志著網格化治理方式全面推行。實現網格化治理，必須在堅持黨建引領原則下，采取有效措施克服實踐中的缺陷。

1.通過現代信息技術手段來整合各種資源

以市場為導向的改革以及部門利益的分化，導致基層治理的碎片化、利益化。在信息化時代，分散化的管理有了重新整合的技術條件，整體化治理符合技術時代治理的需要。在官僚制組織結構影響下，網格化管理往往重復行政村自治模式下的各種弊端，網格化治理流于形式、功能蛻化，使得基層治理成本更加高昂、治理過程更加復雜，而且它所沿襲的“壓力型”責任機制進一步強化了網格管理員有選擇性的行政目標，并在一定程度上抑制了基層自治所必須的社會資本的生成與成長，陷入官僚式“技術治理”的悖論[18]?？茖W的網格劃分和網格組織架構，只是解決了網格化治理的形式問題，實質問題在于將各種資源整合進網格內，通過網格發揮資源效益。改變以往條塊分割、各自為政的狀況，讓各種資源在網格單元上得到高度的整合，必須以技術為依托，實現人員、組織、制度的變革，把技術優勢轉化為治理效能，使得決策層與需求層建立高度敏感的聯接機制，從各種需求產生之刻起就得到了有效的回應。

2.通過創新服務方式來重構政府與社會關系

治理變革的核心問題是重新建構國家與社會關系問題，實現國家對基層社會管理到基層社會自治的轉變。網格治理權威來自于服務中的認可，網格化治理的優勢是將治理要求融入服務過程中，通過有效服務提高基層組織的合法性認同。服務中需要聽取基層意見，從網格管理的“給什么”理念到網格治理的群眾“需要什么”理念轉變，必然要求改善國家與群眾交流方式，才能真正明白群眾在想什么、想要什么、從哪里做起等實踐問題。網格化治理需要改變鄉村自治的行政化趨勢，在國家與社會之間建立起非正式的群眾動員機制、內部化的利益平衡機制和微觀化的權力運行機制，這是小微治理持續運行的關鍵[19]。網格化治理中的國家與社會之間不再是管理與被管理、命令與服從的關系，而是服務中的合作共建共治共享關系，在服務中實現基層治理有效性與合法性。

3.通過廣泛參與來重建網格治理機制

與網格化管理相比，網絡化治理是理念上的根本性轉變，是自上而下的社會管理與自下而上的社會自治的多重結合，是多元參與主體之間的合作，是多元社會利益之間的和諧共生，是政府與社會之間的包容與信任。首先，網格化治理機制需要規范基層政府權力的運作方式，給自治組織更多的松綁，把基層事務處理真正地讓位給基層組織，在輸入資源的同時，又防止了基層組織的“內卷化”。其次，網格化治理需要重構動員方式。網格化管理中政治動員、行政動員大多停留在自治組織層面上，而網格化治理主要依靠情感、道德機制和利益引導來動員，這是基層治理中不同主體互動、協同所必須的機制。熟人社會中的凝聚共識需要心照不宣的合作，強制性手段效力遠低于非強制性的引導。在自治組織出現行政化、官僚化趨勢下，只能從行政村以下去發現“基層”，才能回歸到基層社會自治的初衷。

4.通過制度建構來加強基層社會自治建設

網格化實現了國家基層政權滲透和提升國家治理績效的目標，但沒有完成推動社會自組織治理的任務[20]。網格化治理把由村居委員會實施的社區治理進行垂直延伸和下沉，把治理實踐融入居民日常生活，有效地彌補村居作為初級治理單元所存在的不足[21]。然而，行政主導下的網格化管理，社區或社會組織沒有成為真正的社會自治組織，地方政府成為網格化社會管理的主要推手[22]。各種基層政府主導考評制度、責任體系實際效果是加重行政化趨勢，削弱了基層自治的力量，阻礙了網格化治理的發展?；鶎由鐣灾问蔷W格化治理成功的先導因素，首先要從制度上厘清網格管理的邊界，建立行政事務下沉網格的準入機制，讓網格專注于服務的功能。其次要著力培育網格內的社會組織，把分散的個體融入不同的社會組織內，通過組織化的參與實現通過網格的治理目標。再次要培育分散個體的公共意識，網格化治理中的網格需要充滿公共利益、公共規則、公共參與、公共服務精神，才能把網格培育成治理的力量。

五、結語

網格化管理更多地指一種借助網格技術實施管理或治理的具體工具和策略，而網格化社會治理則是一種以網格化管理為基礎的社會治理模式或治理體系，通過的網格的治理是當前社會治理的重要制度安排。以互聯網、大數據和信息技術為依托的網格化治理，不應只是政府行政管理向基層延伸的觸須，而應成為構建國家與社會良性互動的載體。網格重置了基層利益單元、再造內部權力結構及運行機制，從整體上降低了基層治理成本，提高社會治理效能，適應了政府治理碎片化下的社會治理需求，構成了大國治理與民主政治發展的基礎，但由于網格化治理中的缺陷導致提升基層社會自治功能還不明顯?；鶎由鐣卫碇匦南乱?，必然會有一個限度，網格是一個介于基層自治組織(包括村民小組)與家庭和個人之間的組織，代表了國家權力的終端與個體的集合點。網格化治理是建立在信息技術、組織變革、資源整合、黨建引領基礎之上的，是釋放基層活力而不是管控基層、是鼓勵基層參與自治而不是代包代辦事務、是提高服務效益而不是增加管理成本，將自上而下的管理目標與自下而上的治理需求完美地融合在網格上，網格化社會治理反映了我國基層社會治理的發展趨勢。