落實重大戰略任務 深化國資國有企業改革

蘇州蘇高新集團有限公司 陳素梅

隨著國企改革的深入，我國的現代企業制度也得到了進一步完善。中國特色的現代企業制度應該是以新的政府和企業關系為中心，厘清政府和企業的責任界限，明確企業的職責界限，完善企業的治理結構，建立健全的激勵和留任機制，把黨的領導融入企業治理，從而激發企業的活力，但卻難以真正實現。究其原因：我國國有企業所有權應當是多元化、分散的，但部分國有企業的所有權結構比較單一，很難形成有效的控制與均衡；當前國企管理制度還有待進一步完善，而董事會在企業的權力還沒有完全行使，因而難以發揮其應有的功能。文章通過對我國國有企業深化改革的基本原則、目標等問題的分析和討論，并就如何進一步深化國有企業的改革提出一些建議和建議。

一、現代企業制度的內涵

現代企業制度是指在股東所有權和企業財產權的基礎上，以公司制為載體，通過企業治理來解決股東與股東利益不一致、信息不對稱的問題[1]。中國近代企業制度是一種以產權明晰、權利明晰、政企分離、管理科學為核心的現代企業體制，由“以權為本”的企業法改革，逐步步入企業法體制的新階段。要解決國企的產權不清、產權不清、權責不清的問題，就需要對政企關系進行改革，實行國有資產的所有權和經營權分離，建立科學、合理的經營機制和激勵約束機制，使之成為適應市場競爭的法人實體，真正實現經營自主權。在此過程中，產權清晰是基本，權力清晰是政府與企業分離的保障，是企業的核心，可以促使企業成為真正的市場競爭主體和法人。而要擁有明確的產權和明確的權利的關鍵是企業所有權制度的確立、所有權的劃分、所有權的分離和經營地分離。政府、企業不僅要分開人員和部門，還要把企業的功能分開。政府要發揮宏觀調控、行業調控、市場監督等多種功能，為市場主體的形成提供制度保證。管理科學是一種轉變過去由國家直接管理，由政府直接介入，按市場規律自主經營，自負盈虧的管理體系和運作機制[2]。

在現代企業體制下，我國的法人治理結構與傳統的國有企業相比具有明顯的區別：第一，政府出資，企業根據企業法進行經營；第二，必須盡早地轉變“一元化”的經營方式，即以廠長負責制、總經理負責制為基礎，在企業內部形成一套約束機制；第三，由于傳統的“分權”體制難以自主管理，可以采取以企業法為基礎的“法人治理”，并將其授權交給董事會；第四，必須明確各管理部門的責任范圍，區分決策和實施，并制定清晰的權力、責任和義務的治理體系；第五，根據區域整合的原則，對各類生產要素進行合理的分配，建立科學的管理制度和運作機制，以推動企業的經營。

二、深化國資國企改革的基本原則

第一，要樹立政治、大局、核心意識，加強統籌協調，堅決貫徹黨中央和國務院的決策。

第二，要正確認識“政企分開”、“政資分開”、深化國企改革等問題。國企要正確處理好政府職能和市場發展之間的關系，并在某種程度上維持市場的主導地位，從而達到與政府的協同效應。要想真正實現國有企業產權和經營權的分離，就必須在市場化的制度和機制上有所突破，要全面、協調、有序。國企要強化整體的頂層設計，實行系統性的計劃，把國企改革和國有資產監督相結合，達到“雙贏”的目的。

第三，要把握好改革與穩定發展的關系及本質，提高運行的透明度，妥善處理各類利益沖突，保證各項改革順利進行。

三、落實重大戰略任務，深化國資國企改革的重點舉措

（一）強化黨的領導和企業治理融合

建立具有中國特色的現代企業制度是建立以黨的建設為核心的政治、經濟、社會、文化等方面的重要內容。但是，在實際操作中，也有許多問題。例如，黨員干部對前置程序界定不清，把前置研究看作是一種事前的決策，并將其無限地延長。為解決此類問題，強化黨的領導和企業治理融合，國企要強化企業的組織架構，把黨的管理融入企業治理，完善企業的章程及相關的制度，使黨組織在企業的法人治理中的地位更加清晰；要完善“三會”組織架構，引進外部董事、實行“雙向通道、交叉任命”等，逐步改善“三會”人員重疊度較高情況；要明確黨的職能和管理問題，明確決策權限，堅持“把方向、管大局、保落實”，使黨組織能參與企業的決策，“三重一大”的一切問題都要經過調研和事前的審核與商討，最后才能得到董事會和管理層的最后決策；要明確黨的領導職責，建立在職責的基礎上，以評價黨對干部的支持為手段，以全面從嚴治黨為保證，對黨組織進行初步調查和討論的職責進行監督和評價；要健全保障機制，必須健全專題討論，科學決策，強化各方面的聯系與關聯[3]。

（二）完善國有資本的管理體制

傳統的國有資本經營模式，只能從一定程度上解決國有企業多人管理導致的許多問題。國有資本是全民共有的，必須從某種程度上與國家的戰略目標和人民利益相匹配。但是，傳統的國有資產經營系統不能完全發揮其服務功能，使得國有資產在經營過程中走形式，未能真正地反映出國有資產在國家戰略目標中的作用。此外，在一定程度上，相關部門對國企的管理方式與企業發展的趨勢不一致，導致國企發展動力不足，無法適應不斷變化的國內外市場。目前，在國家相關部門的行政管理中，應當盡可能地建立起相關的行政機關，從而使國有資本管理體制得到進一步的改善。政府相關部門的職能是制訂國家、產業的投資政策，以及相關的產業政策，各相關部門要根據當前的經濟發展趨勢，努力明確重點，并把握好政府投資的時機和方法。另外，政府機構職能還包括對國有資本經營收益進行有效的管理，政府工作人員應當從社會經濟的宏觀發展角度，對國有資本、財政預算、社保預算、公共預算三者之間的關系進行權衡。

（三）強化國企的組織與管理

深化國企改革領導小組和相關具體工作要加強統籌協調，相關單位要積極推動。根據“最多跑一次”的原則，盡快完善有關的扶持政策，形成工作合力，為國企改制提供必要的扶持。各省級相關單位要主動推動“脫鉤”，明確責任，按照國家有關法律、法規、政策，積極探索具有創造性和有效性的激勵約束機制，保障和推進國企改革；各市、縣黨委、政府要認真組織領導，搞好本地區的國企改革，按照計劃和地方的實際，制訂具體的改革方案，加快改革的步伐。比如，省國資委應該加大對市縣國企改革的引導和監管力度，為地方、城市、企業的改革提供有效的保障。在項目實施過程中，在問題導向下，按照項目實施方案的要求，制訂清晰的工作路線圖和進度表，確保各項改革的效果[4]。具體可以從以下三個方面進行。

1.對投資者和被投資企業的關系進行有效管理

管理資本模式下，完善深化國資國企管理，必須處理好投資者與被投資者的關系，并制定公正的分權與監督機制。

第一，要正確處理好國企和投資者之間的關系。從企業治理的角度看，投資者的責任應當是市場化、法治化，并在一定程度上實現國有企業的經營自主性。通過對國有資本投資企業試點工作的總結，逐步拓展其試點范圍，實施國有資本運營企業和國有資本經營企業。加強對國有資本的管理，是推動國有資本向主要企業集中、優化國有資本結構、推動國有企業可持續發展的有效手段，進而提升國企發展質量與國企效益，打造世界級大企業。

第二，要實行分級放權、分類授權。按照分級管理的需要，制定國企集團總部對二級公司的權力下放清單，實行分級下放與行政自主性，把該辦的事交給二級企業自己做，把延伸管理到二級企業下屬企業的項目交給二級企業決定，全面激發企業活力；制定對管理層的委托和監督，明確董事會和經理層之間的權力界限，同時強化委托的管理與監管，對有關的委托實施監督，并對其主要危險跟蹤監控。

2.構建以國有企業職能定位為基礎的分類管控模型

在多層次架構國企中，要按照其經營特點、發展方向確定不同的經營模式，避免“一刀切”。中國的企業治理模式隨著國企改革和企業治理的逐步改善而改變。以往，大部分企業都會使用高度集中化的管理方式，按照集中度對下屬進行控制，把所有的力量都集中在一個集團或者一個總部，從而得到對下屬的絕對控制權。要適應現代企業制度的組織與完善，企業集團的控制必然要從過去的集中化的基礎上轉變。在規范企業治理的前提下，必須明確投資者與被投資主體的權利與義務，并結合行業特點、自身發展階段等特點，明確其職責范圍，設計出一套行之有效的控制方法。在國企經營方式上，尤其要明確控制的層次和關系，決定對國企總部的經營和控制安排，并確定與其下屬企業有關的管理和安排。同時，在管理方式的設計上不能跨越界限，應該把工作重心放在企業的各個部門，實行分權、分層的經營。此外，在分權框架內，必須切實履行集團及其下屬公司的職責，是按照企業法對“規則”進行授權的傳統分配模式，對權力進行規制[5]。

3.推動國企人事管理體制的改革

在國家與市場經濟的相互作用中，國企可以實行雙軌制自由地選人、用人以及管理企業的人才。所謂“雙軌制”，指的是監管機構、“兩類公司”的董事，以及由幾家國有企業的主管，盡量在系統中聘用和委派投資者。在“兩類公司”中，管理者和其他層次的經理可以更好地運用市場導向的管理和選擇機制，讓有才能的人才可以真正地參與到管理中來。比如，董事會擁有選任執行董事的權力，但是在總經理批準的情況下，可以委派更有實力的人。在實行雙軌制的前提下，要把選拔制度和崗位清理制度有機地結合起來，健全激勵和制約機制，完善雙軌制。部分國家委任的董事和主席，可以按照公務員的標準，保障他們具有國家公務員身份，并按他們的工作能力給予相同的補貼。同時，要對其消費、工作、職位等進行嚴格的限定，以保證其消費的公開、透明。

（四）構建國有資本投資運營平臺

國有資本是否能夠實現國家戰略目標，與其投資方式、投資領域的選擇有著密切的聯系。國有資本投資和管理的重點是國家安全保障、科技進步、生態環境保護、戰略性產業發展和公共服務等方面。過去，國有企業在進行投資、管理時，最常用的工作形式是投資辦廠、直接投入。在社會、經濟發展的背景下，這種傳統的投資方式也逐漸暴露出其不足之處。當前，隨著經濟和社會的不斷發展，除了少數幾個需要國家資金進行直接投資的特殊國防和軍事領域以外，大部分市場經濟制度都是直接進行企業的運營和管理，不需要國家的直接投資。在完全競爭的市場環境下，國有資本具有一定的社會公益性、政策性，只有通過投資，才能真正發揮其應有的功能。例如，政府要加大對環境保護行業的調控力度，可以采取引導、鼓勵、引導的資金投入，也可以從私人企業購買服務中獲得資金支持。既然要保值，那么就不需要進行任何的投資、經營，只要能夠為社會創造更多的收益，就可以投資。

事實上，國有資本并非以現金的形式存在，而是通過多種途徑，如股權、資產等。國有資產中的一小部分是關系國民經濟命脈和未來發展的關鍵行業，而絕大部分都是完全市場化的。在這種情況下，要實現從經營資產到有效運作的轉變，實現企業的組織結構調整與動態優化，需要建立健全的國有資本投資運營平臺。當前，國有資本運營企業和國有資本運營企業是當前改革的重點。二者均為國有企業的出資人，在一定程度上承擔了國有資產的投資與管理職責[5]。

（五）健全市場運作機制增強企業的活力

目前，我國國有企業存在著經營機制不健全、經營效率低下、核心競爭力不高等問題，需要在三大體制的基礎上，進一步健全市場化的選拔任用機制。通過構建激勵和制約機制來激活國企的積極性，并在高水平地區大力推進職業化管理，積極探索實現企業內部領導、專業領導角色轉換的有效途徑。要突破干部、技術人員、高素質人才的選拔和專業委員會，建立崗位市場機制，研究頒布實施細則，提高領導干部的盛衰能力；科學地規劃技術人才和高素質人才的選拔和專業委員會，實現能力提高、平庸下降、淘汰劣等的目標；改革整體薪酬制度，推行市場化的薪酬標準，確立市場化的薪酬制度；改革薪酬管理方法，逐漸放松對實行全面薪酬管制和企業注冊制度的制約，如有條件，應研究設立共同薪酬管制或注冊制度，對員工的績效評估及個人薪資，強化系統的激勵與約束作用。

四、結論

總之，深化國有企業改革要以“有形之手”為中心，圍繞新的功能定位，加速制度改革，推進國企改革深入、務實。同時，利用市場資金、依法治國、勇于創新、勇于擔當，從而把國企的發展和改革搞得更好。