我國老年金融消費市場信用監管機制構建

趙麗清

（天津中醫藥大學 天津 300000）

我國老年金融消費市場存在的突出問題

信用法律法規不完善導致存在監管空白或交叉監管的現象。缺乏針對維護老年金融消費者的相關法律政策?，F有的《消費者權益保護法》并未有針對老年人維權的部分，在司法實務中，也沒有相應的法律法規對損害老年金融消費者權益的案件進行有效裁決，通常是對照《民法典》中公平交易等方面的相關原則進行，對老年金融消費者的保護沒有針對性。2020年11月國務院發布了《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，通知中明確規定金融機構以及各類非銀行類支付機構等推出專門針對老年人的App，如將掌上銀行設置為大字體、打造民族版、語音版手機App，提升手機銀行的安全性、易用性等。盡管這對老年金融消費者意義重大，但這些主要是針對老年金融消費者在數字金融方面予以的便捷性，離保障老年金融消費者相關法律法規的推出還有一定差距。隨著市場深化的加深，金融產品呈現復雜化、多樣化趨勢。金融市場人員構成方面參差不齊的現狀也更加明顯，加之老年消費者對產品多樣化的需求，使得監管作用發揮受限。

事中事后監管平臺不到位導致信息不對稱現象嚴重。在金融市場上，作為弱勢一方的老年消費者很明顯處于信息的劣勢方。一方面，由于他們不能獲得有效的、足夠的信息，加之金融產品供給方的夸大其詞、虛假宣傳，使得老年消費者不能準確判斷其所購買產品的風險等級和質量，導致逆向選擇，即“檸檬市場”的發生，老年消費者往往損失慘重；另一方面，由于監管措施不完善，加之經濟人的有限理性及其存在的投機主義傾向，一些金融產品供給方為了最大化自己的利益將利用監管漏洞，損害老年消費者權益，即“事后”的道德風險行為。本文指的是金融產品供給方對老年需求方產生的道德風險，這種行為不僅損害老年金融消費者的金融可得性權益，而且會造成交易費用上升及市場效率的低下，減弱市場對資源的優化配置功能。

傳統監管機制建設落后，老年金融消費者可得性權益不能被保障。近年，由于傳統監管機制建設落后以及金融市場的快速發展，金融產品也呈現魚龍混雜、良莠不齊的現象。老年人由于自身金融知識水平受限，且相關機構對老年人金融知識的普及不及時不到位，處于弱勢地位的他們很容易成為詐騙分子的目標對象。例如，在非法集資金融詐騙案件（比如通過所謂的養生講座、保健品免費領取、免費領雞蛋、養老公寓等為噱頭的活動，騙取老年人信任，然后再以虛高收益為誘餌向老年人推廣）中，受害者中60周歲以上的老年人是主要群體，這一比例竟高達70%。根據中國政法大學互聯網金融法律研究院發布的《2017年中國金融消費者權益保護研究報告》得出如下結論：在金融消費人群中，有29.46%的消費者曾經出現過權益遭受侵害的情況，有將近50%的消費者不懂得保留、查找以至得到維權的證據，多于60%的老年消費者不知道怎樣向維權機構維護自己的權益，甚至不知道什么機構是維權機構，相關情況在老年群體中所占比例更高?？梢?，大部分老年金融消費者權益受到損害后，由于主客觀原因不會通過法律手段維護自己權益，而且出于各種原因不愿求助子女，嚴重侵害了老年消費者的金融可得性權益。

以信用為核心的老年金融消費市場作用機理

（一）生成邏輯

由于傳統市場監管機制存在監管真空或交叉監管、金融市場交易雙方信息不對稱、老年金融消費者可得性權益無法保證等缺陷，政府、金融市場、社會各界等都迫切需要建立一種能夠精準監管、精準發力、避免監管盲區、降低監管成本的新型信用監管機制?；谶@樣的現狀，產生了以信用為核心的老年金融消費市場監管機制。信用監管較之傳統監管更加善于運用信用手段進行信息的系統性融合、更加注重信息流的主導以及分類管理、精準執法，是一種能滿足市場需求、能適應市場環境、能對市場主體進行有效約束的新型市場監管機制。

（二）內涵、特征

內涵?！耙孕庞脼楹诵牡氖袌霰O管機制”這一表述源自《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》的政策文件，第一次提出建立基礎為共享信息歸集、手段是信息公示，核心為信用，最終建構基于法治的社會多元化治理的監管制度，目的是對社會的監督機制進一步進行健全，對于市場參與主體的各項權利（如知情權、公平交易權、信息安全權、受尊重權等）予以切實保障。緊接著《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》中進一步明確確立基于信用為核心的監管機制，從而更好地發揮市場主體作用，做到事前、事中、事后的遙相呼應。之后陸續頒布的相關信用監管文件也進一步充實了信用監管的相關內涵。

基于相關文件的理解，本文提到的“以信用為核心的老年金融消費市場監管機制”是指以信用信息為核心，構建以其為基礎的政府、老年金融消費市場、社會各界等多元主體作為參與方，有關部門通過歸集、分析、應用老年金融消費市場上供求雙方的相關信用信息，做到信息交流、共享，實現對老年金融市場供給方違法違規行為的提前感知、精準預測、有效預警，從而有效保護老年消費者合法權益的一種新型老年金融市場監管方式。

特征。其一，以信用為核心的老年金融消費市場監管是分類對待、精準監管的機制。對于老年金融消費市場信用記錄良好的供給方進行“遠距離監管”的同時要給予一定的稅收優惠等進行激勵。相反，對于信用差的供給方則要采取“近距離監管”的嚴格監管措施，如吊銷其營業執照、列入失信名單予以嚴格限制，切勿將兩類主體“一刀切”。其二，以信用為核心的老年金融消費市場監管是約束范圍廣、監管力度強的機制。相較于單一的傳統市場監管懲處方式，信用監管的范圍擴展到整個社會，如監管部門與第三方征信機構開展合作、共享信息，對老年金融市場上信用不良的金融供給方將限制其應用淘寶、支付寶、天貓等平臺，真正做到“一處失信、處處受限”。其三，以信用為核心的老年金融消費市場監管是“全能政府”向“有限政府”轉變的多元監管機制。信用監管改變傳統市場監管中政府“大包大攬”、監管成本高、監管效果差的現狀，強調建立以信用為核心獨一無二的“信用檔案”，通過“點名與羞辱”的分類監管方式向老年金融市場上的失信供給方施加“聲譽”風險，充分發揮市場以及社會懲戒的威力。

（三）作用機理

金融市場中處于信息劣勢方的老年金融消費者，會面臨各種各樣的市場失靈情況，這給老年金融消費者帶來利益損害的同時，勢必也會對社會整體利益產生危害，要想維護社會金融體系的長期穩定發展，僅通過交易雙方以及傳統監管方式是無法完成的。以信用為核心的老年金融監管機制是多元化的監管模式，突出政府這一參與主體在信用監管中的核心地位，輔以第三方機構、行業協會、社會組織等其他主體共同參與。政府主體實施科學監管，制定具體實施細則，并充分保障其他監管主體能夠充分行使監督權。其他監管主體對政府制定的監管細則提供建議，且共享信用信息、互相監督，及時披露失信金融機構的行為，并進行失信處罰。通過以信用為核心的多元監管主體的共同發力，使金融產品供求雙方之間能夠始終保持信息對稱，這不僅避免了“事前”的逆向選擇，也防止“事后”的道德風險，增強老年消費者的知情權、財產安全權等金融可得性權益。

通過圖1可知，以信用為核心的老年金融消費市場作用機理的關鍵環節包括監管的參與主體、措施方法、直接效果、預期目標，具體如下：

圖1 以信用為核心的老年金融消費市場作用機理示意圖

參與主體——多元化、多層次。以信用為核心的老年金融消費市場監管機制，參與主體包括政府、金融機構、老年消費者、行業協會、專家組織、志愿者團隊、老年人子女等社會各界。在提高老年消費者金融可得性的過程中：一方面，政府出臺信用監管的法律法規，對金融機構進行制度約束，給予老年消費者制度方面的保障，管控金融機構對老年費者的金融排斥，提高金融市場服務效率及配置效率；另一方面，行業協會、專家組織、志愿者團隊等社會組織對金融機構的失信行為進行監督引導，對老年消費者進行引導教育、知識普及，提高老年金融消費者辨別虛假金融產品的能力，客觀認識其所購買金融產品的風險性。此外，政府主體要通過法律法規保障其他參與主體的合法權益，使其能夠正常行使監督權力，而其他參與主體要與政府進行信息的共享，同時為政府在信用監管方面出謀劃策。

監管措施——全方位、多角度。通過制度約束，金融機構在提供金融產品時應充分考慮老年消費群體的認知能力、風險承受能力等方面的特征，專門生產針對老年消費者的金融產品，且要把控老年金融產品的質量。對于銷售中介，在推銷產品時，要依據產品屬性進行客觀描述，避免夸大其詞，誤導老年消費者，對金融產品存在的風險要予以明確警示，而不含糊其辭，誤導陳述；通過制度保障，老年消費者在購買金融產品時，能夠依據自身情況，提高對金融產品的辨別能力，且在子女陪同監護下進行精準購買。此外，行業組織負責收集金融機構的信用信息，進行增信承諾，專家團隊要深挖金融市場存在的漏洞，提出確實可行的政策建議；志愿者團隊要積極引導老年人，定期對老年人進行回訪，及時發現問題解決問題。

倘若金融產品供給方和銷售中介違背相關規則，政府監督機構要加大懲罰力度，這種懲罰包含的內容不能僅停留在對消費者損失予以補償的層面，而要著眼于整個社會福利水平的提高，懲罰措施要真正達到以一儆百、有力震懾的效果。這樣才能真正保障老年金融消費者的合法權益，激勵老年消費者進一步參與金融市場，從而拓展金融市場的廣度。

直接效果——交易雙方信息對稱。作為信息劣勢方的老年消費者在金融市場上不僅面臨著“檸檬市場”的情形，而且會發生“劣幣驅逐良幣”現象。此外，由于金融產品供給方以追求自身利益最大化為目的，且金融風險主要由購買者本人承擔，故作為弱勢一方的老年金融消費者承受著產品供給方給其帶來的道德風險。這些不僅使老年金融消費者遭受損失，而且會給整個社會福利水平帶來不良影響，最終危害金融體系的穩健發展。通過多元化的信用監管措施，克服傳統金融監管帶來的弊端，保障老年消費者的知情權、財產安全權等權利，使得交易雙方處于公平、平等的交易地位，實現交易雙方交易信息的相互對稱，這是采取以信用為核心的多元化監管措施后帶來的最直接效果。

預期目標——保障老年消費者的金融可得性權益。金融可得性的宗旨在于拓展金融服務的廣度和深度，正如基本的生存權、發展權一樣，金融權作為基本權利，不僅金融消費市場中相對強勢一方可以“享用”，作為主體部分的相對弱勢方也完全有權利參與。尤其是隨著老齡化的加劇，老年人口數量越來越龐大，這部分老年金融消費群體同樣有權利參與到金融消費市場中。保護老年人的金融可得性權利，加強金融資源的優化配置，讓老年消費者在金融市場中體會到幸福感、獲得感、安全感，這不僅是金融包容的一種體現，而且也是提高金融可得性的意義所在。一方面，從改進金融包容不足方面看，增強對老年金融消費者這一弱勢群體的保護，避免對金融消費者的營銷排斥和條件排斥，增強金融包容性；另一方面，從抑制金融包容過度方面來看，充分評估老年金融消費者的風險承受能力以及風險偏好，有針對性地設計金融產品和金融服務，實現老年金融市場的資源優化配置。

進一步強化以信用為核心的老年金融消費市場監管機制的對策建議

（一）構建多元參與的老年金融信用監管機制

保障老年金融消費者的合法權益，除了政府這一主體外，離不開家組織、志愿者團隊、老年人子女等社會各方的共同努力。政府出臺相關法律法規，并對已有法律法規加以完善，實現金融市場信用監管“依法監管、有法可依”，完善的法律法規對金融市場的不法行為能起到震懾作用，這是根本保障；老年人自身在購買金融產品時，要牢記“五大原則”，即有效分散投資、結合自身實際情況進行投資、堅持對產品公告說明和產品供給方及資金流向和簽約主體的“四問”原則、咨詢專家意見、強化風險意識；專家團隊要深挖金融市場存在的漏洞，提出確實可行的政策建議；志愿者團隊要積極引導老年人，定期對老年人進行回訪，及時發現問題解決問題；老年人子女要抽出時間多陪陪他們，多與老人進行溝通談心，及時發現問題、解決問題。

通過社會各方的共同努力，構建起政府主導，各方共同參與，符合我國實際情況的多元主體參與的監管框架。推進“雙隨機、一公開”的監管向縱深發展，避免出現監管真空、監管盲區。政府部門通過發揮自己的主導約束作用，保障老年金融消費者獲得財產安全權、知情權、公平交易權、信息安全權、受尊重權等基本權利。其他參與主體通過溝通協商、新聞媒介、舉報信箱、輿情反饋、尊重關愛等方式配合政府的監管，進而提高政府決策的科學性、有效性，更好地保障老年消費者的合法權益（如圖2所示）。

圖2 多元參與的老年金融信用監管機制

（二）構建多元全程動態的老年金融信用監管機制

事前管標準。在保障消費者財產權方面，金融機構要做到審慎監管，建立一套嚴格的內控措施以及科學的技術監控手段，對機構自身資產和客戶的資產要進行嚴格區分，嚴禁機構挪用、占用客戶資金；在保障消費者知情權方面，面對老年金融消費者，規定金融機構要以通俗易懂的語言，及時、準確、全面地披露能夠影響其決策的信息，對于相關信息要進行充分及時的提示，對于相關產品收益，嚴禁夸大收益、發布虛假信息誤導老年投資者，對于出現此類情況的供給方，要嚴格按照法律處理；在保障老年消費者自主選擇權方面，金融機構在法律許可的范圍內，要充分尊重老年消費者的意愿，由其自主選擇是否購買相關金融產品、接受相關金融服務，嚴禁金融供給方附加各種不合理條件以誤導引誘的方式讓老年消費者購買其產品和服務；在保障金融消費者公平交易權方面，規定金融機構禁止設置違反公平交易原則的交易條件，禁止在合同中加重老年金融消費者的消費責任，禁止在合同中限制或排除老年消費者合法權利，禁止限制老年消費者尋求法律救濟途徑，對于損害老年消費者合法權益的要承擔法律責任，并加大法律懲罰；在保障金融消費者依法求償權方面，規定金融機構要切實履行老年金融消費者投訴處理主體責任，在機構內部建立多層級投訴處理機制，完善投訴處理程序，建立投訴辦理情況查詢系統，提高老年金融消費者投訴處理質量和效率，接受社會監督；在保障金融消費者受教育權方面，規定金融機構要進一步強化老年金融消費者教育，要積極組織、開展廣泛的、持續的日常性老年金融消費者教育性活動，幫助老年金融消費者提高對金融產品和服務的認知能力以及自我保護能力，提高老年金融消費者的金融素養，提高交易雙方的誠實守信意識；在保障金融消費者受尊重權方面，嚴禁金融機構因老年人性別、年齡、種族、民族等對其歧視或者差別對待；規定金融機構采取有效措施加強對第三方合作機構進行管理，明確雙方的權利義務，保障老年消費者的信息安全。

事中管檢查。一是政府部門要協調各級管理機構依法履行相應的監管職責，并建立各級管理機構之間的聯動監管機制。相關部門要對金融交易的供給方進行實地檢查、網絡核查、定期檢查、隨機檢查、第三方進行評估等方式進行事中監管。二是建立健全自上而下的金融分類分級監管機制，按照金融產品的類別、起投金額、風險度等實行分級分類動態監管。設立信用等級與信用懲罰掛鉤的機制，針對輕微的或者初次的失信行為，給予適當的懲罰，給其改過自新的機會，而不是“一棒子打死”，但是對于嚴重失信行為，要加大懲罰力度，懲罰要有震懾力，對其懲罰要起到警示作用；三是重視強調并突出在監管中第三方協同的重要性，發揮其在市場中發揮的作用。例如，相關金融機構和行業協會進行合作專門對市場信用信息進行收集，此類信用信息組成的信用報告即為信用承諾增信，這樣做有利于完善市場主體信用情況，有針對性地進行重點領域的監控。

事后管獎懲。在對金融市場供給方、金融中介等主要參與方進行事后監管的同時，政府也要重視對信用評級中介機構的建設與管理。信用評級中介機構負責對金融產品的供給方設立相應的評分標準、評分內容、賦分比例、評級匯總等方式，實行“紅黑兩榜”制度，每個季度進行一次匯總，紅榜進行加分，黑榜進行減分的相關制度。加大對失信金融機構的懲戒力度，同時對信用度高的金融機構進行實際獎勵，比如給予其稅收優惠、審批綠色通道等方面的激勵措施，讓信用好的金融機構更好，有差距的向好的看齊。為老年金融消費者營造良好的金融市場環境（如圖3所示）。

（三）構建以大數據、區塊鏈等新技術為支撐的信用監管機制

金融市場的發展瞬息萬變，市場主體在信用監管過程中，僅僅依靠傳統監管、以點帶面的監管方式不可避免會有很多意外事件的發生。大數據的優勢就在于可以通過事物的固有屬性以及早期發展態勢，對事物的發展的軌跡及存在的潛在風險點進行建模，對相關數據不斷優化、不斷比較，不斷提高模型預測的準確性，促進傳統監管建立在個案試點以及抽樣模型基礎上的監管，更加準確地對金融市場進行風險預警。

依托區塊鏈、大數據、云計算等將第三方信用機構、政府等參與的社會信用信息數據進行共享，并據此成立區塊鏈誠信政務監測系統。充分利用區塊鏈在實時數據分析方面強大的監測能力、考核管理能力，實現動態的多元全流程誠信監管，為老年金融消費市場的健康發展保駕護航。其中，大數據在數據整合、數據分析、數據判斷、數據預測等方面具有強大的功能，利用大數據相關技術對金融信息在采集方面的完善作用以及其征信系統，聯合人民銀行征信系統、司法信息查詢系統，相互之間實現信息的互聯共享，對相關信息的披露機制的進一步完善具有促進作用，為建立多元全程信用監管注入了新的活力（如圖4所示）。