放活林權權能推進林業“三變”轉換的建議

辛曙光，李永紅

（1.呂梁市規劃和自然資源局，山西 呂梁 033000；2.呂梁市林業科學研究所，山西 呂梁 033000）

集體林權制度改革始于2008年，呂梁市按照國家、山西省統一安排，開展了分林到戶的集體林權改革。放活林權權能，保障集體林地所有權、承包權和經營自主權，是深化集體林權制度改革的有效措施。

1 放活林權權能

1.1 確認林權權能，做好林權證與不動產證有效銜接，加快發證進度

呂梁市集體林權制度改革，通過確權到戶的主體改革，大部分集體林地通過均山，均股，聯戶承包等方式均已確權到戶。但是由于林改當時任務重、時間緊，再加上2016 年開始統一發放不動產權證書，林權證停止發放。一方面，存在大量林權證輸入電腦、加印、蓋章整個程序沒有完成，導致林權證沒能全部發放；另一方面，從林權證到不動產證具體要求和資料不一致，比如發放林權證需要發包方承包雙方簽訂承包合同或者流轉合同，而發放不動產證首先要求有不動產登記的調查成果。另外，發證單位的轉變，數據系統不一致，對接不順暢，致使林權發證工作沒有接續全部完成。林地權屬經過林業三定、小流域治理、四荒拍賣等多次變更，農村歷史資料不全，導致林權糾紛爭議較多。在發證前，需對現有資料進一步認真核對，及時發現問題、及時糾正，減少多重矛盾疊加，把權屬關系復雜化。在理清理順權屬關系時，要妥善處理歷史遺留問題，尊重歷史，兼顧現實，遵守法律、便于經營、利于發展。通過協商溝通，調解、仲裁，還可通過司法途徑，多方式解決林權糾紛，確保林區和協穩定。不動產部門與林業部門密切溝通，資源共享，簡化程序，互認資料，減少手續，網上推送，減少線下環節，縮短時間，有效銜接，加快發證進度，確保應發盡發。如需要合并、分離的，完善后一次性辦理，提高辦事效率，增加群眾滿意度。

1.2 保障林權權能，確保林地村集體的所有權、村集體成員的林地承包權，放活集體林地經營自主權

在執行“三權”分置的基本政策時，要堅持農村集體擁有林地所有權這個根本地位不能變，有權對集體林地進行發包、流轉，并有監督林地使用的權利和責任，必要時還可進行調整和收回。穩定村集體成員對林地的承包權，保障承包農戶有自愿使用、退出承包或流轉、抵押等權利；林地經營權利人在承包經營期內不得改變林地用途，還需采取必要的造、育管護措施，可持續經營林地。經合法流轉，依法取得林地經營權的經營主體的權利也要得到相應的法律保護，依法自主經營，可按程序辦理經營權證。農村集體組織成員轉移到城鎮的，在承包期內不得強行收回所承包林地。

1.3 放活林權權能

用林權置換造林。村集體統一經營的林地，如集體經濟實力較弱，無能力實施造林綠化時，可以通過集體會議決定，由有實力的公司或個人進行墊資綠化，同時村集體與墊資綠化方以合同的形式，明確綠化后確定一定的經營期，經營期內的林地林木經營收益歸綠化方所有。承包到戶的林地，如自身無經濟實力或不愿投資林業時，可以用經營權置換造林綠化，給予造林者一定期限的經營期，經營期內的利益可以用合同形式明確。用林權置換資金，村集體或者林地承包者如需資金，可以用林地的經營權出租給有條件、懂技術、會管理的企業、合作組織或個體進行經營一定的期限，收取一定的資金。

用林權置換股份。經營權評估量化，以經營權預期收益作為評估參考依據，把農戶的經濟林經營權價值進行評估量化，作為股本進入新型經營主體的股份，讓農戶與新型經營組織締結形成全產業、整領域的利益共同體，形成以股份合作為主的多種合作經營，激發林業改革發展的動力與活力。

用林權轉換碳匯。充分發揮森林具體吸收轉換固碳的生態作用，利用逐漸成熟的檢測評定系統（森林固碳量和企業排碳量）和碳交易市場，把森林具有固碳的生態價值用企業生產所產生的碳排放量置換成具體的經濟指標，通過市場交易平臺進行公開交易。據有關測算資料顯示，每公頃林地一年可實現碳匯15 t，對實現碳達峰和碳中和具有較大的作用。

在做大新型經營主體資產的同時，農戶以“保底+分紅”的模式獲得經濟收益。對于開展股份合作經營林地的財政補助資金，在組織施工單位開展項目建設的同時，要將補助資金量化給群眾，作為股金，記入股權，參與分紅，讓資源真正成為資產，讓資金真正成為股金，讓農民真正成為股東。重點突破退耕地經濟林、紅棗、核桃、仁用杏等現有經濟林和沙棘、油用牡丹等特色經濟林的股份合作。

2 堅持數量與質量并重發展

2.1 統一林權數據，確保檔案與實地一致

林地類型的劃分，國土、林業部門標準不一，圖庫數據偏差較大，特別是在宜林地面積上較為明顯。有的土地利用現狀發生了變化，有的林地范圍內包含基本農田、建設用地等情況。林業草原主管部門的森林資源管理圖要與國土“三調”數據和國土空間規劃數據相對接，林業綠化用地要落實到空間規劃一張圖和林草資源圖上，融合形成林草資源數據庫。

對于原林權證在申請變更登記不動產證時，通過核實土地現狀后，發現有不屬于林地的面積，不動產登記部門與原發證部門、權屬相關人員協商后，按現狀填寫土地用途，附記欄給予附記。對于原林權證范圍包含有基本農田、建設用地等其他情況的，在權籍調查時另外標注，附記欄中記載，不計入發證面積。

2.2 林地面積數量與林地質量、林地總量與林地增量并重

在重視國土綠化擴大林地增量的同時,加強撫育管理，優化存量結構，提升森林質量,確保實現森林蓄積量和森林覆蓋率增加的目標任務。新造幼林地要采取封山育林防止人畜破壞，缺苗空白區要補植補造，同時要加強撫育管護，提高造林成功率和成林率。建立健全森林經營規劃和森林經營方案制度,引導支持集體林編制經營方案,科學、規范和可持續開展森林經營活動。

3 放活經營權，實現“林業三變”

3.1 規范林權流轉

根據林地、林木性質，確定流轉形式，林地的經營權和林木的所有權鼓勵以出租、轉包、入股等方式流轉，如為公益林地暫不以轉讓的方式流轉。各縣級服務部門要建立林權流轉平臺，或者依托農村產權交易平臺，為農民免費提供流轉平臺，公開信息規范流轉，防止農民利益受損。林地的承包和流轉都需簽訂書面合同，明確雙方當事人權利與責任?？h鄉兩級林業業務部門要加強指導，推廣使用林業與市場管理部門共同制定示范文本，同時要加強檔案管理，推動林權規范有序流轉。

3.2 規?；洜I林地

鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的林業產業，以“合作社+合作社、合作社+企業、多個合作社組建聯合社”的方式，以強帶弱、抱團發展，壯大造林合作社新型經營主體的發展實力，做大做強造林合作社。林農可以林地經營權入股村集體經濟組織，再由村集體統一對外合作經營。對于經營林地面積達到13.33 hm2以上的林農，以家庭成員經營為主，并且以林業收入為主要家庭收入的，可以通過縣級林業主管部門認定為家庭林場。通過新型林業經營主體，進行適度規模經營林地。

3.3 放活經營，實現“林業三變”

以林地經營權林木所有權流轉（托管）等模式，喚醒沉睡的林地資源，促進農村集體“林地三變”轉換，引導新型林業經營主體與林地承包農戶建立緊密利益聯結機制，鼓勵采取合資、合作、托管等方式規?；?、專業化、集約化經營集體林地，發展森林生態旅游、森林康養等項目。森林有獨特的自然條件，有山有水、有樹有花有草、有霧形態各異，各色的花各色的葉五顏六色，森林中有豐富的負氧離子，有益身心健康，是旅游養身的好地方。探索林業資產性收益，促進大地增綠、林業增效、農民增收。