黨的十八大以來我國地方政府債務治理的新成就新經驗

馬恩濤 任海平

（山東財經大學，濟南 250014）

內容提要：黨的十八大以來，按照黨中央、國務院的決策部署，我國地方政府債務管理制度不斷完善，地方政府債務治理水平不斷提高，地方政府債務規模和風險得到了有效控制，為建立現代財政制度奠定了堅實的基礎。通過回顧黨的十八大以來我國地方政府債務治理的發展歷程，本文總結了我國地方政府債務治理的十二條經驗，即堅持黨的領導、堅持人民中心、堅持目標引領、堅持底線思維、堅持頂層設計、堅持循序漸進、堅持分類管理、堅持部門聯動、堅持政策協同、堅持績效問責、堅持閉環管理和堅持信息披露。這些寶貴經驗是我國在地方政府債務治理上堅持實事求是和理論聯系實際所結出的碩果，可以說既是經驗總結，也是下一步繼續遵循的原則。

一、我國地方政府債務治理的背景

2012年11月，黨的十八大召開之際，全球正在遭受由美國2007年“次貸危機”所引發的國際金融危機及始于2009年的歐洲債務危機的困擾。我國經濟作為世界經濟的重要組成部分，也深受國際金融危機及歐洲債務危機的影響。一方面，我國宏觀經濟出現明顯的減速勢頭，經濟進入新常態、新階段；另一方面，財政收支矛盾突出，地方政府債務規?？焖倥噬?，社會杠桿率居高不下，地方政府債務風險及其溢出也越來越嚴重。

（一）國際上財政危機和金融危機之間的“反饋循環”加劇

國際金融危機和歐洲債務危機的全球影響深遠，整個金融市場信貸緊縮、信心減弱，包括美國、歐洲以及日本等發達國家和地區都進入了衰退期。部分主權國家深陷“債務懸崖（Debt Overhangs）”境地，甚至出現金融困境和財政困境螺旋式上升態勢，財政危機和金融危機之間的“反饋循環（Feedback Loop）”特征越來越明顯（馬恩濤等，2022）。[1]一方面，部分國家經濟競爭力的流失和順周期財政政策引發了主權債務危機，特別是當國外資本流出該國后，主權債務就落到了該國銀行頭上，而該國主權信用評級的持續下跌以及政府為此對主權債務的重構導致了該國銀行業的崩潰，最典型的國家為希臘；另一方面，部分國家面臨嚴重的銀行業危機，如果對其處置不好就有可能引發主權債務危機，比如歐洲債務危機期間的愛爾蘭，該國政府對銀行業的擔保和救助可以說給愛爾蘭主權資產負債表帶來了一場浩劫（Broner et al．，2014）。[2]

（二）國內宏觀杠桿率和地方政府債務規模居高不下

由于國際經濟和金融的一體化，我國的投資、進出口貿易、工業生產和消費水平等也深受國際金融危機和歐洲債務危機的負面影響。為緩解危機對國內經濟的沖擊，我國政府再次實施積極財政政策并推出了4萬億投資計劃，而這導致了我國地方政府債務規模的急劇膨脹。實際上，早在2007年國際金融危機之前，我國地方政府債務問題已經比較嚴重，只是因為2003年－2007年經濟增長比較快，債務問題的解決不是那么迫切。2009年，中國人民銀行和原銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸機構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號），我國地方政府融資平臺得到迅速發展，依托于其產生的地方政府債務形勢更加嚴峻。根據中國社會科學院“中國國家資產負債表研究”課題組的研究，2012年中央政府與地方政府加總的債務接近28萬億元，占當年GDP的53%。在近28萬億元的總債務中，地方政府債務19．94萬億元。另外，企業部門杠桿率（企業債務占GDP比重）已達113%，超過OECD國家90%的閾值，在所有統計國家中高居榜首。如果將非金融企業、居民部門、金融部門以及政府部門的債務加總，那么全社會的債務規模達到111．6萬億，占當年GDP的215%，這意味著全社會的杠桿率已經很高。[3]

二、黨的十八大以來我國地方政府債務治理新成就

地方政府債務的急劇上升伴以經濟增長的放緩和財政收入增速的下降，我國地方債務問題再不解決就有可能由風險轉化為危機。為此，自黨的十八大之后，我國地方政府債務治理走上了快車道。中央政府相繼實施了一系列有利于地方政府債務治理制度化、規范化和法治化的舉措，逐步建立起比較完善的地方政府債務管理框架，夯實了規范地方政府舉債融資機制的制度基礎，有效發揮了債務資金支持穩增長和保民生的積極作用，并為全面深化財稅體制改革贏得了空間，推動我國地方政府債務治理水平和能力得到顯著提升。

（一）建立了比較完善的地方政府債務管理框架

中央政府的財政制度安排和政策措施是實現對地方政府債務治理的主線和關鍵環節。根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，2014年8月全國人大常委會修訂了《預算法》并于2015年正式頒布實施，地方政府舉債的“前門”正式打開。新《預算法》圍繞疏堵結合和“開前門、堵后門、筑圍墻”的政策思路，賦予省一級政府發債權力，要求地方政府債務納入預算管理。2014年9月國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確了“借、用、管、還”相統一的地方政府性債務管理機制，并要求建立考核問責機制和強化債權人約束以抑制地方政府舉債融資沖動，硬化預算約束?？梢哉f，新《預算法》和“國發〔2014〕43號”文件奠定了新時代地方政府債務治理的制度基礎，為規范地方政府舉債融資機制提供了法律約束和制度保障。

基于新《預算法》和“國發〔2014〕43號”文件提供的制度框架，財政部、國務院辦公廳等中央層面的組織機構相繼出臺政策文件，具體對地方政府債券管理和隱性債務的清理甄別置換進行明確規范，基本實現地方政府債務的規?？刂坪皖A算內管理。此外，配套措施和相關制度的完善進一步強化地方政府舉債融資行為的規范約束。一是加強財經紀律約束，在明確地方政府對不同類型債務分類處置償債責任的同時，強化地方政府債務預算管理和風險應急處置、地方政府和融資平臺公司融資行為的監督。二是改變地方官員的政績評價機制，建立考核問責機制。將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍，對地方政府債務實行終身問責和倒查責任，打破傳統唯GDP目標激勵的弊端，從而約束地方政府的短期融資沖動和非理性行為。三是硬化預算約束，明確中央不救助原則打破剛性兌付，遏制地方政府舉債融資的道德風險，避免中央轉移支付職能淪為地方轉嫁償債責任和風險的“資金池”。四是推進地方政府債務信息公開和提高信息透明度。黨的十八大以來我國地方政府債務管理框架見圖1。①《中華人民共和國預算法》（2014）、《關于加強地方政府性債務管理的規定》（國發〔2014〕43號）以及相關政策文件。

圖1 黨的十八大以來我國地方政府債務管理框架示意

（二）控制了地方政府債務規模，降低了地方政府債務風險

在加強地方政府債券預算管理和嚴格控制地方政府債務規模情況下，我國地方政府顯性債務風險總體可控?；谛隆额A算法》和“國發〔2014〕43號”文件初步建立起的地方政府債務治理框架，財政部于2015年3月和4月相繼印發的《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》提出了規范地方政府債務預算管理的具體要求，分別規定了地方政府一般債券和專項債券的發行和償還方式、債券用途以及預算管理等內容，將地方政府債務分類納入預算管理。同時，《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》進一步要求對地方政府債務實行限額管理，嚴格控制地方政府舉債融資規模。財政部官網數據顯示，2021年我國政府債務余額占當年GDP比重為47．2%，低于國際通行的60%警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。①數據來源：中華人民共和國財政部．http：／／www．mof．gov．cn／index．htm．同時，截至2022年6月底，全國地方政府債務余額347503億元，控制在全國人大批準的2022年全年限額376474．30億元之內。其中，一般債務144858億元，專項債務202645億元；政府債券345881億元，非政府債券形式存量政府債務1622億元，均未超過全國人大批準的2022年限額。[4]

地方政府隱性債務監管逐漸完善，隱性債務風險防范化解也取得成效。首先，“國發43號”文件在明確“堵后門”后，財政部于同年10月發布“財預〔2014〕351號”文件，提出按照先清理、后甄別的順序將2014年12月31日前尚未清償完畢的地方政府存量債務納入預算管理。其次，國務院和財政部在2016年先后發文明確對不同類型地方政府債務進行分類處置，強化了地方政府債務預算管理和風險應急處置、地方政府和融資平臺公司融資行為的監督。最后，地方政府對在2015年－2018年期間，通過PPP、政府購買服務、政府投資基金等模式承諾回購社會資本方投資本金、向社會資本方承諾最低收益等方式產生的新增隱性債務?！爸邪l〔2018〕27號”文件明確隱性債務范圍，并要求在全國范圍內開展隱性債務摸底統計，要求地方政府在5至10年內化解隱性債務。在文件指導下，審計署從2018年8月開啟了地方政府隱性債務的全面摸底審計工作，奠定了有效監控隱性債務、防范隱性債務風險的基礎。

（三）促進了基礎性、民生性和重點領域工程的建設

在加強對地方政府規?？刂坪惋L險防范的同時，中央政府還從債務資金的使用上做文章，嚴禁專項債資金用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，依法不得用于經常性支出，以充分發揮債務資金的有效作用。從我國地方政府債務資金的投向看，大部分債務資金都投向了基礎設施建設和民生工程，例如，央行《中國金融穩定報告（2018）》調研了某省的債務資金投向，發現該省隱性債務資金中約有65%用于基礎設施建設、20%用于棚戶區改造、異地扶貧搬遷。[5]地方政府債務保障了經濟社會發展的一部分資金需求，不僅增加了地方國內生產總值，促進了資本積累，還有助于全面改善民生，增加就業崗位，這也是近些年來我國城市化和工業化建設進程加速的重要原因。2020年，為應對新冠肺炎疫情不利沖擊，我國發行了抗疫特別國債，不僅如此還安排新增專項債券3．75 萬億元，比上年增加 74．4%（財政部，2020）。[6]2022年上半年，專項債券的加快發行使用和擴大支持范圍進一步為國家重大項目和重點領域的建設提供了資金支持。而為充分發揮專項債作為穩增長的重要工具功能，同時又嚴格落實防風險的要求，財政部還制定了一系列政策文件對專項債的風險監控、績效管理、債券用途等方面進行重點規范指導，如《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》《地方政府專項債券用途調整操作指引》等，從而發揮專項債資金對穩增長、防風險和促發展的重要作用。

（四）規范了地方政府投融資體制，降低了債務融資成本

地方政府債務治理的目標在于建立規范的地方政府舉債融資機制。一方面，針對新《預算法》實施之前地方政府主要依托融資平臺公司違規舉債形成的大量政府債務，《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》提出“不得以文件、會議紀要、領導批示等方式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債”。此后，通過對融資平臺公司進行分檔管理和分類轉型，推進融資平臺“去政府信用化”融資改革使其成為獨立運營的市場主體等，逐步分離切割政企債務?！柏旑A〔2017〕87號”“中發〔2018〕27號”等文還對地方政府利用PPP、政府引導基金、政府購買服務等方式變相舉債進行了堅決遏制，進一步規范了地方政府舉債融資體制。另外，針對地方政府違法違規和變相舉債積累的債務風險特別是期限錯配風險給地方政府帶來的巨大償債壓力，中央政府還通過債務置換方式將期限短、利率高的存量債務置換成期限長、利率低的債券，從而減輕償債壓力、降低償債成本，改善了地方政府債務的可持續性。

（五）為全面深化財稅體制改革贏得了空間

通過一系列地方政府債務治理手段的實施，中央政府加強了對地方政府債務的預算管理，規范了央地關系并硬化了預算約束，可以說，地方政府債務治理作為財稅體制改革的構成部分為財稅體制改革的進一步深化贏得了空間。首先，發行地方政府債券、清理甄別債務存量和置換隱性債務等實現了對地方政府債務的預算內管理，而將績效理念融入專項債券“借、用、管、還”全流程及債務項目全生命周期的預算管理則提升了債務資金的使用績效，為其償還奠定堅實的基礎，這些舉措有效地控制了債務規模風險，并推動了深化財稅體制改革的預算管理制度改革。其次，地方政府債務規模擴張的制度根源在于財政分權對政府間財政關系的制度設計加深了地方財政收支矛盾，2022年6月國務院辦公廳發布的《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》，從理順省以下政府間財政關系的更深層面加強了地方政府債務治理。文件按照財權與事權相匹配的原則，合理劃分和明確省以下各級政府的財權、事權和支出責任等地方政府職能，要求提升轉移支付的科學有效性并強調績效管理和激勵約束，有利于在地方政府債務治理中進一步促進各級地方政府明確債務主體責任和嚴格防控債務風險，避免基層債務風險“拾級而上”，推動加快建立現代財稅體制和深化財稅體制改革。

三、黨的十八大以來我國地方政府債務治理新經驗

我國地方政府債務治理能夠取得如此成效，得益于在允許地方政府自主發債、清理甄別置換隱性債務、防范化解債務風險、規范地方政府舉債融資機制、完善債務預算管理和強化績效管理等實踐過程中不斷積累形成的豐富治理經驗，可以說這些經驗既是我們對過去我國地方政府債務治理的總結，也是下一步地方政府債務治理繼續遵循的原則，對于實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

（一）堅持黨的領導

中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，堅持黨的領導是地方政府債務治理的關鍵和根本。地方政府債務治理成效離不開黨總攬全局、協調各方的核心作用，離不開黨凝聚人心、匯聚民力的強大力量。黨中央高度重視地方政府債務風險防控工作，黨的十九大甚至把防范化解重大風險置于“三大攻堅戰”之首。習近平總書記對防范化解地方政府債務風險也多次作出重要指示，強調要正確認識和把握防范化解重大風險，“既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀?！录?；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰”；強調“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責”，要求“各級地方黨委和政府樹立正確政績觀，嚴格控制地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”。為貫徹落實黨中央防范化解重大風險的基本要求，2021年我國多地成立以省委書記和省長雙任組長的省財政金融風險防范化解工作領導小組，自覺把防范化解政府債務風險作為維護黨中央領導的具體行動?？傊?，新時代地方政府債務治理框架是在堅決貫徹以習近平同志為核心的黨中央決策部署下基本建立和不斷完善的，堅持黨的領導是增強地方政府債務可持續性及防風險的根本要求。

（二）堅持人民中心

始終堅持“人民性”的價值取向是黨領導下地方政府債務有序發展的核心要義。從黨領導下地方政府債務治理實踐的演變歷程看，我國地方政府債務始終遵從“人民性”的價值導向和動力機制。特別是進入新時代后，為適應我國經濟高質量發展和社會主要矛盾的轉變要求，地方政府債務治理的指導思想和深刻內涵逐步向“人民中心”轉型調整（郭玉清，2022）。[8]在地方政府債務治理過程中，政府債務發行主要用于基礎設施投資和國家重大戰略等“建設性”和“生產性”項目，不僅改善當前人民的生產生活水平，而且為未來經濟發展打下堅實的基礎，實現發展成果惠及全體人民；政府債務資金投向結構的優化和轉變也堅持了“人本主義”的價值導向，從舊基建倚重的公共資本積累向人力資本、科技資本、生態資本領域拓展，培養增長新動能，創造就業新機遇，增進民生福祉；地方政府債務風險的防范更是從人民利益出發，出于統籌發展和安全、當前和長遠利益的考慮。為應對疫情沖擊，財政部先是發行“特別國債”全部用于穩就業、保民生、保市場主體，后又提前下達專項債券額度、加速專項債發行使用保障重點民生項目，從而擴大有效投資、穩定市場預期，彰顯“以人為本”的發展理念，確保政府舉債與經濟穩定的良性循環。

（三）堅持目標引領

強化目標引領有助于明確地方政府債務治理的努力方向，進而針對政府債務存在的問題提出有針對性和前瞻性的治理思路和路徑。黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。從我國地方政府債務治理實踐來看，地方政府債務治理始終遵循這一目標引領。在牢牢把握全面深化改革的總目標下，國發〔2014〕43號文對初步形成地方政府債務治理框架進行了統籌規劃，并在堅持目標引領的同時注重與問題導向相結合，朝“開前門、堵后門、筑圍墻”建立起規范的地方政府舉債融資機制、加強政府債券“借、用、管、還”全過程監督管理等短板和弱項方面持續提升政府債務治理能力，且始終圍繞著穩增長與防風險的長期均衡，不斷通過制度建設和技術創新，引導地方政府債務治理模式轉型，提升政府債務治理水平，客觀上促進了我國治理體系和治理能力的整體提升。

（四）堅持底線思維

堅持底線思維是地方政府債務治理系列舉措穩步開展和推進的內在要求。習近平總書記曾強調要“堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展和社會大局穩定”。面對國際金融危機發生以來地方政府債務融資的迅速增加及其積累的大量債務風險，地方政府債務治理體系的建立本身就是為了避免政府債務風險向金融風險轉化進而守住不發生系統性金融風險的底線。在地方政府債務治理的過程中，對底線思維導向的堅持主要體現在一是對債務規模的認識、把握和控制，如全國性審計地方政府債務規模、把地方政府債務納入預算管理并對其實施限額管理等；二是針對債務潛在風險能動地建立防范體系，例如規定地方政府債務資金只能用于公益性資本支出而不得用于經常性支出特別是付息支出、引發專項債券資金投向領域禁止類項目清單等；三是提高債務主體的風險意識和底線思維，出臺終身問責、倒查責任的制度辦法，降低地方政府舉債沖動。

（五）堅持頂層設計

頂層設計給地方政府債務治理提供了自上而下的制度引領、原則要求和指引規范。堅持頂層設計要求以全局和長遠的眼光看待地方政府債務問題，通過中央政府和地方各級政府的頂層設計對地方政府債務治理的路徑、方法、節奏等進行統籌規劃。既要認識到政府債務積累可能向風險和危機演化的危害，防范化解債務風險，避免引發系統性風險，又要引導規范地方政府債券的發行和使用，更好地發揮債務資金促進有效投資進而給經濟社會發展帶來的積極作用。通過頂層設計建立起地方政府債務治理體系，不僅包括債務管理本身的制度設計，還包括從制度源頭上為地方政府債務管理打下的堅實基礎。我國地方政府債務規模不斷增長的一個重要原因是，經濟制度變遷帶來的政府職能轉換還不到位，地方政府被賦予大量的經濟穩定職能（趙麗江和胡舒揚，2018）。[9]為此，十八屆三中全會將市場在資源配置中的基礎性作用提高到決定性作用，將財政上升到“國家治理的基礎和重要支柱”的高度，此后又通過了《深化財稅體制改革方案》以及出臺了一系列政策舉措來不斷處理好政府與市場的關系、中央政府與地方政府關系以及加快轉變政府職能，這些制度優化和機制建設有助于完善債券市場頂層設計，為地方政府債務治理鋪墊了制度基礎。

（六）堅持循序漸進

地方政府債務管理沒有普遍使用、一勞永逸的解決方案，地方政府債務治理模式需要在解決問題和實踐中不斷優化完善。我國地方政府債務治理現代化是在層次推進與漸進改革的點式試驗和線面鋪開過程中得以穩步發生和逐步形成的。2013年我國開始對地方政府債務進行摸底，從“堵后門”到“開前門”，從“代發代還”試點到“自發代還”試點再到“自發自還”試點，從針對某年度的債券預算管理臨時性辦法到普遍使用的一般性辦法，從新增地方政府債務債券化到原有存量債務的債券置換，從治標舉措如相關債務的管理辦法到治本舉措如深化預算管理制度改革和推進省以下財政體制改革，以及針對地方政府債務治理中出現的新問題而采取的新舉措、出臺的新辦法等等，一系列循序漸進的地方政府債務管理舉措將我國地方政府債務治理推向規范化、制度化和法治化，也反映了我國國家治理能力和治理水平的不斷提升。

（七）堅持分類管理

對地方政府債務的精細化分類和差異化施策是保證債務管理規范化和提高債務治理效率的前提。根據政府對債務的償還責任和法律責任不同，2013年審計署把地方政府性債務分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務，從而便于清晰甄別政府的償債負擔，研究完善進一步加強地方政府性債務管理的相關制度。對于政府負有償還責任的債務，根據資金使用和還款來源的不同，2014年將地方政府債務分為一般債務和專項債務，其中一般債務納入一般公共預算管理、專項債務納入政府性基金預算管理。地方政府債務分類納入預算管理，改變了以往一些地方政府通過融資平臺公司舉債后債務資金游離于監管之外的局面，有利于規范地方政府舉債行為，增強地方政府債務透明度，強化對地方政府債務管理的監督。對于主要構成一般債務和專項債務的一般債券和專項債券，由于兩類債券存在顯著差異，2015年以來財政部不斷完善相關制度旨在劃定二者的邊界，這一分類管理能夠有效地發揮兩類債券不同的功效，反映其不同的風險來源和程度。由于地方政府債務風險更多地表現為隱性債務風險，2017年以后中央出臺系列治理舉措把地方政府通過融資平臺和“明股實債”等違規和變相債務融資產生的隱性債務與顯性債務進行明確區分，對二者實行不同的風險監督和處置方案，有利于債務風險有序規范化解，體現出地方政府債務治理效益的不斷增進。

（八）堅持部門聯動

加強部門聯動形成工作合力促進了地方政府債務治理的快速推進和治理效能的不斷提升。地方政府債務治理包含的內容豐富，包括但不限于體制機制改革、預算審計、風險監管、項目管理等方面，因而地方政府債務治理涉及的部門也較多，需要各部門的協調配合。從相關債務治理文件中，我們可以看到涉及的部門既包括全國人民代表大會、國務院等權力和行政機關，又包括財政部、發改委、中國人民銀行、審計署、銀保監會、證監會等部門、機構和單位。在以習近平同志為核心的黨中央及國務院的統一領導、統一指揮下，各部門各司其職、協調聯動，依據指導意見出臺具體的部門規章、管理辦法，進而各級地方政府遵照執行和并根據實際情況出臺措施具體落實。例如，在地方政府債券監管體系中，部門間的橫向聯動表現在財政部門、紀檢監察部門和審計部門分別負責地方政府債券審批和總監督、債券資金使用和對應項目安排管理的檢查和監督，縱向聯動體現在各級財政部門以及地方人大在財政部的總指導下分別負有債券資金項目全過程監管和預算監管的職責。

（九）堅持政策協同

與部門聯動相統一，堅持政策協同發揮政策合力也有助于提高地方政府債務治理效能。我國地方政府債務規模積累具有非常復雜的背景，地方政府治理不僅要打破部門、機構藩籬，也要避免政出多門、各自為政、政策打架。例如，針對防范化解地方政府債務風險，避免債務風險財政化和金融化，需要財政、金融機構強化管理協同，制定形成一套財政、金融政策組合拳，從而增加宏觀政策調節效力。一方面，財政通過嚴明的財政紀律管控地方政府債務融資行為；另一方面，金融通過有效的市場機制約束地方政府和金融機構的行為。財政金融二者協作搭建“財政紀律與市場約束”雙機制，是共同化解地方政府債務風險的重要制度選擇。

（十）堅持績效問責

舉債必問效、無效必問責?！翱冃椭卫怼笔堑胤秸畟鶆罩卫砟Ｊ窖葑兊拈L期導向，而績效結果與問責能力成反比。堅持績效問責的核心在于建立起地方政府平衡舉債融資和風險防范的績效激勵與約束機制，使地方官員產生持續改進績效的內在驅動力。一方面，把地方政府債務管理納入政績考核指標，建立績效激勵機制，例如《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》把政府負債作為政績考核的重要指標，《黨政領導干部考核工作條例》提出加大對新增債務等約束性指標的考核權重，《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》則建立起了新增債務限額分配與地方財力、舉債空間、債務風險和管理績效相關的正向激勵機制，《國務院辦公廳關于對真抓實干成效明顯地方加大激勵支持力度的通知》運用結算獎勵激勵地方財政資金統籌使用。另一方面，以問責作為約束，加強地方政府債務資金項目管理和合理安排，提高債務資金使用效益，保證地方政府債務可持續性。例如，《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》《地方政府隱性債務問責辦法》強調對地方政府債務實行終身問責和倒查責任，財政部還經常通過通報債務問責典型案例進行震懾，促進地方政府落實防范化解隱性債務風險的責任，形成各地政府在債務風險管控方面盡心盡責、久久為功的良好氛圍，避免形成還城性、系統性風險。

（十一）堅持閉環管理

為了將債務風險“鎖進籠子”，財政部門聯合相關部門通過推進制度建設致力形成地方政府債務管理和監督的“閉環”制度體系。例如通過實行地方政府債務限額管理、將地方政府債務全部納入預算管理、發行地方政府債券置換存量政府債務、完善地方政府專項債務管理、建立風險預警和應急處置機制、構建地方政府債務常態化監督機制、堅決查處違法違規融資擔保行為并公開曝光等政策安排和舉措，形成了地方政府債務風險的“全鏈條”閉環管理體系。再如通過規范項目申報及發行管理要求、嚴格限定資金用途投向合規領域、建立項目穿透式監測和加強資金審計監督和全面核查、明確債務主體及其償還責任和規定償債資金等，強化了專項債券“借、用、管、還”全流程封閉管理。

（十二）堅持信息披露

地方政府債務信息公開是提高地方政府債務治理水平的有效抓手。地方政府債務信息公開披露制度的建立健全提高了債務信息透明度，既有利于中央政府把控各級政府負債情況和整體債務風險，還有利于提高地方政府債務管理的社會參與度和加強市場約束，完善地方政府債務融資的監督制約，最終對舉債主體地方政府本身的投融資行為形成約束，提升地方政府債務工作質效。近年來，我國地方政府債務信息公開的力度不斷加大，債務信息透明度日益提高，從“國發〔2014〕43號”文件提出完善債務報告和公開制度，建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設，到2018年財政部印發《地方政府債務信息公開辦法》明確地方政府債務預決算信息公開、地方政府債券信息公開等，并要求把債務信息公開情況納入地方政府債務績效評價范圍，再到推進全國統一的地方政府債務信息公開平臺建設并于2019年底正式上線中國地方政府債券信息公開平臺，以及要求形成地方政府債券統計數據庫便于社會監督和市場評級等，我國地方政府債務信息公開機制得以逐步建立和完善。