應對數字經濟發展的稅制改革取向

谷 成 史心旭

（東北財經大學，大連 116025）

內容提要：黨的二十大報告提出了“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群”的戰略部署。我國現行稅收制度制約了數字經濟在稅收領域的價值創造潛力，加劇了征稅主體所處地區之間稅收利益分配失衡，影響稅收制度的公平性。為了積極應對數字經濟發展給稅收制度帶來的沖擊，本文基于數字經濟的特征，結合現代國家治理對數字經濟稅制改革的要求，提出了準確界定數字經濟活動納稅主體、明確數字經濟業務課稅對象及稅目稅率、合理劃分數字經濟下征稅主體間稅收管轄權、根據稅源的變動情況完善主要稅種、適時考慮征收新型稅種、提升稅收制度的公平性等建議，以期更好地推動數字經濟發展。

一、引言

數字經濟作為全球科技及產業革命的重要標志之一，已經成為優化要素資源配置和重塑經濟發展模式的核心動力。黨的二十大報告提出了“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群”的戰略部署。值得注意的是，數字經濟帶來的不僅是技術應用、要素稟賦及商業模式的更迭，對我國稅收制度也造成了巨大沖擊。

作為財政收入的重要來源，稅收不僅是公共部門汲取社會資源的重要工具，也是政府調節社會經濟運行的必要手段。稅收政策目標是通過稅收制度實現的。相應地，稅收制度的構建和完善也應以社會經濟發展狀況為基礎，并隨之進行調整。當前，我國正處于工業經濟和數字經濟接軌的關鍵時期，現行稅制在數字經濟飛速發展的背景下仍存在諸多不確定和不合理之處，這不僅制約了數字經濟對稅收收入的貢獻，也加劇了征稅主體所在地區之間的稅收利益分配失衡。因而，進一步完善現行稅收制度，使之與數字經濟發展更為契合是當前我國稅制改革面臨的重要課題。

從稅收視角看，數字經濟的特征主要表現為以下四個方面。第一，自然人在經濟活動中的數量增多。數字經濟紅利的不斷釋放帶動了互聯網平臺的迅猛發展，“平臺+自然人”的新型就業模式（如網絡主播、靈活用工等）興起并受到大力推廣，為海量的自然人開展生產經營活動提供了空間，使其廣泛地參與到價值創造活動當中。這類群體的出現打破了傳統市場交易對生產者和消費者身份的界定準則，從而使集生產者與消費者特征于一身的“產銷者”應運而生且規模日益壯大。第二，產業滲透性增強。就產業內部而言，數字技術的應用能夠帶動傳統產業數字化轉型，促使產業發展模式革新升級①2021年，我國產業數字化規模達到37．2萬億元，同比名義增長17．2%，占GDP比重為32．5%。詳見：中國信息通信研究院．中國數字經濟發展報告（2022年），中國信息通信研究院網站（www．caict．ac．cn）。，推動高附加值數據資產的形成。就產業之間而言，數字經濟下的業務交易無形無界，擺脫了傳統產業界定的約束，加速了產業交互融合發展，導致產業間的邊界日趨模糊。第三，虛擬交易成為主流趨勢。無接觸、高效便捷的數字經濟在疫情防控常態化的背景下發展更加迅速，原有以線下為主的實體交易逐步向線上虛擬化的互聯網交易轉變，促進了生產要素的流動，打破了消費者對產品和服務需求的時間及空間限制，提升了交易效率，降低了交易成本。第四，數據要素價值凸顯。作為數字經濟下挖掘新知識、打造新產品、創造新價值的重要媒介，數據在交易活動中的廣泛應用突破了傳統生產要素在供給方面的局限，通過擴大業務交易規模和開創業務交易模式提升了交易主體創造稅收收入的能力，并使數據成為市場中各類交易主體基于競爭實現利益最大化目標的重要工具。

數字經濟的特征使其在發揮積極作用的同時，也對我國現行稅收制度的完善提出了諸多值得思考的問題。首先，數字經濟下自然人群體的身份如何界定？針對其開展交易活動的應稅行為，如何實現有效監管？其次，數字經濟下的產業融合發展增加了產品和服務邊界的模糊性，這對我國現行稅收制度的實施會造成怎樣的沖擊？再次，在虛擬化的互聯網交易中，如何精準判定相關主體的涉稅信息？數字經濟下的生產要素推動了業務交易活動跨時間、跨地域常態化開展，這對我國各征稅主體所處地區之間的稅收利益分配格局會產生怎樣的影響？最后，市場主體運用數據要素開展交易活動創造的應稅價值應如何衡量？數據資產業務交易應如何征稅？是否應該征收新的數據資產稅？這些均是我國數字經濟稅制改革亟需探討和解決的難題?？梢?，我國要進一步深化稅制改革，使之與數字經濟下復雜多變的業務交易模式更加適配，從而更好地促進數字經濟發展。

二、數字經濟對現行稅收制度的沖擊和挑戰

我國現行稅收制度是基于工業經濟形態構建的，當前躍升式發展的數字經濟給稅收制度帶來了一系列沖擊和挑戰，直接影響稅收收入增長潛力、地區間稅收差距及稅收制度的公平性。

（一）納稅主體難以確定

數字經濟下的交易行為主要以虛擬化、網絡化的數字平臺為依托，凸顯了納稅主體的界定問題。首先，納稅主體的身份界定困難。數字經濟的迅猛發展對傳統經濟模式下以生產方為中心的交易模式造成沖擊，交易主體通過數字技術的應用打通了“產銷”兩端壁壘，在交易活動中集生產者與消費者角色于一體的“產銷者”大量出現，進而導致業務交易供需主體身份的界定趨于模糊。其次，納稅主體的應稅行為界定困難。數字經濟下多元化的交易方式和與時俱進的商業運作模式為自然人從事生產經營活動提供了巨大空間，眾多自由職業者、靈活就業者等群體應運而生。然而，由于目前我國工商稅務登記制度中所涵蓋的從事生產及經營活動的主體并不包括這類自然人群體，因而諸多自然人從業者創造的潛在稅基并沒有被納入有效征收范圍，進而造成稅收損失。再次，數字經濟下納稅主體的交易范圍呈多點位擴散式分布，交易行為難以準確捕捉、交易手段更加復雜多元，導致稅務部門對納稅主體參與交易活動的真實信息難以精準挖掘和判定，對納稅主體應稅行為的界定難度也會相應加大。最后，隨著數字經濟下大數據、人工智能等技術水平的不斷提升，機器人的成本將逐步降低且價值創造能力不斷增強，因而產品及服務的供應主體由人類向機器人轉變的趨勢愈發明顯。這種轉變可能會導致部分個人所得稅收入流失，不利于直接稅比重的提升。目前學術界對于是否應將機器人囊括至納稅主體中的看法仍存在爭議，但是可以確定的是，數字經濟下技術的更迭變革必然會對納稅主體等相關稅收要素的界定產生沖擊，亟需對現行稅制進行調整及優化。

（二）征稅對象及稅目稅率模糊

在原有的工業經濟體系下，納稅主體進行生產經營活動的場所比較固定，開展業務的空間范圍相對有限，業務交易的內容、方式、流程及收入來源也有跡可循，可以較為清晰地確定征稅對象及其所屬稅目和適用稅率。近年來，隨著數字經濟的迅猛發展，市場主體的業務交易更多地通過數字化手段實現。盡管這種交易方式能夠促進生產要素流動，使其擺脫交易時間和空間的約束，但也淡化了產品及服務的邊界，導致征稅對象、稅目及適用稅率等稅制要素的適應性日益模糊。具體而言，數字經濟下企業間開展業務交易的范疇主要為數字技術支持、數據資源轉讓及知識產權成果轉化等無形的產品及服務，征稅對象由可視化的物理商品向虛擬化的數字商品轉變，使稅務部門難以對其進行精準界定。同時，數字經濟發展如火如荼的背景下新型的商業模式層出不窮，有形的物理產品與無形的數字技術服務往往融于一體共同進行價值創造，按照當前稅制中對于征稅對象的界定準則，仍無法將數字技術服務從中單獨劃分出來作為征稅對象來并進行征稅。此外，數字經濟下的交易呈多業態、多領域高度融合的趨勢，相關業務的收入性質、適用稅目和稅率難以在現有稅收制度中被準確判定，進而加劇了稅收征管的難度。

（三）數字鴻溝和既有稅收制度加劇地區稅收收入失衡

數字經濟發展導致我國地區間稅收利益分配失衡的原因主要包括以下兩個方面：一是我國各地區的地理位置、資源稟賦、技術能力及政策支持力度等推動數字經濟發展的要素存在差異，導致地區間“數字鴻溝”的形成?！皵底著櫆稀敝苯佑绊懜鞯貐^通過數字技術等手段創造價值的能力———數字經濟發展較好的地區助推稅收收入增長的能力也更強，稅收規模增長更快；相反，數字經濟發展較差的地區對稅收收入增長的助推作用也較弱，稅收收入增長較慢，進而形成地區間稅收收入差距。二是為了更好地匹配工業經濟下固定的產銷模式，我國的稅收管轄制度將企業注冊地界定為稅款征收地。然而，數字經濟下生產要素的流動性加強，區域之間的合作壁壘大大降低，大量跨地域、跨國界的數字業務交易應運而生，導致企業的注冊地、生產地、消費地均不一致。在這種情況下，只有企業的注冊地能夠獲得稅收收入，共同參與價值創造的生產地、消費地等往往得不到相應的稅收收入，這種稅收制度進一步加劇了地區間稅收收入的不均衡。

（四）主要稅種在稅制中的地位發生轉變

一國經濟發展形態的變化勢必會使產業結構發生轉變。相應地，主要稅種在稅制中的地位也會因此而變動。就增值稅而言，工業經濟下產品及服務規?；?、產量化及標準化生產的特征顯著，企業間開展業務交易分工明確，上下游鏈條清晰，因而增值稅成為工業經濟下的主體稅種。隨著數字經濟在各行業及各應用領域中的滲透性不斷增強，業務交易中產品及服務的判定邊界逐步被淡化，所涉及的交易環節也相對模糊，這對產品及服務類別需要明確界定且“道道征收，增值計稅”的增值稅會造成沖擊。加之作為間接稅的增值稅易于轉嫁且具有累退性，因而數字經濟下虛擬化的交易在流轉環節所產生的稅源會大幅降低，這也在一定程度上削弱了增值稅在稅制結構中的地位。同時，數據作為一種新的要素資源，在產品及服務的流轉過程中發揮的作用日益顯現，未來可能征收的數據資產稅也會改變商品稅的內部結構。就所得稅而言，前已述及，數字經濟下從事生產經營活動的主體逐步由企業向自然人轉變，企業所得稅的地位將會降低；同時，個人基于知識及技能偏好型的數字經濟進行價值創造的能力將不斷凸顯，個人收入的規模也將不斷攀升并且成為所得稅的主要收入來源。因此，數字經濟下個人所得稅在稅制結構中的地位將進一步提高并成為重要的稅收調控工具。

（五）新興數據資產征管難度較大

黨的十九屆四中全會首次提出將數據作為全新生產要素的戰略舉措，從而打破了原有以勞動、資本、土地為主要生產要素的格局。數據作為數字經濟下經濟活動主體進行交易的重要媒介，具有流動性強、更迭速度快等特點，有助于打破交易的產業壁壘、突破交易的時空限制，但是也給通過數據應用等數字化手段進行價值創造形成的資產估值帶來了不確定性———傳統的價值核算方法難以通過定價的方式對數字經濟下諸多虛擬化的數字產品及服務的規模和價值進行有效衡量。同時，隨著數字經濟下產業交互融合進程的不斷加快，經營主體通過交易創造的價值也無法在產品與服務之間進行明確劃分，進而導致計稅依據的模糊性增強，數字經濟業務交易產生的稅收易于出現“應征但不知如何征”的情況，造成稅收流失。此外，值得注意的是，數據資產本身自帶價值，但是目前我國對數據資產歸屬判定及價值衡量在理論和實踐方面的經驗仍較為有限，數據資產稅收制度尚未構建。隨著社會成員對數據要素的認知不斷深化（馮俏彬，2021），稅務部門在對數據要素參與生產經營活動而形成的產品及服務進行征稅的同時，也可以適時考慮對數據資產自身征稅。

（六）稅收制度的公平性亟需提升

數字經濟發展對稅收制度公平性的沖擊主要體現在兩個方面。一方面，對于同一項業務，納稅人采用不同的交易方式（線上和線下）所承擔的稅負可能會存在不一致的情況。數字經濟下互聯網平臺的迅猛發展為各類經營主體采用線上方式銷售產品及服務提供了便利，一些企業法人以自然人名義通過開網店的方式避稅；同時，線上的交易行為相較于線下更加不易捕捉，部分納稅人會通過隱匿線上銷售收入、增加成本等方式來逃避稅款征收，進而導致線下實體店與線上網店的所承擔的稅負存在差異，影響稅收制度的公平性。另一方面，數字經濟下數字企業的增值稅稅收負擔較重。數字企業的價值創造成果主要通過高附加值的無形資產來體現，這部分資產在增值稅中無法抵扣，同時無形資產凝結著巨大的人工成本，現行增值稅的抵扣鏈條并沒有將這部分成本納入其中，導致附加值高的數字企業實際承擔的稅負更重。當前在數字領域僅有軟件行業及高新技術企業增值稅稅負過重的問題得以緩解，其他數字企業仍存在稅負過重的問題。

三、基于數字經濟發展的稅制改革策略

準確把握數字經濟時代稅制改革的方向和思路，是發揮稅收在現代國家治理中支柱性、保障性作用的前提。因此，我國應結合數字經濟發展的新模式和新業態布局優化現行稅收制度，最大限度地通過數字經濟稅收制度的完善來提高稅收治理效能，在促進數字經濟發展的同時，更好發揮數字經濟在稅收收入中的貢獻和作用。需要注意的是，當前我國工業經濟仍占據主導地位，因而現階段稅制改革的重點是結合數字經濟的新變化，彌補現行稅制存在的不足，使之與數字經濟的發展更加契合；隨著數字經濟規模的擴大，可以考慮適時開征數據資產稅，并對其可行性及征收要件進行考量。

（一）準確界定數字經濟活動的納稅主體

數字經濟下新業態、新模式層出不窮，相關領域從業者的數量也與日俱增，這類群體開展經營活動理應承擔納稅義務。然而，現行稅制與數字經濟缺乏適配性，對納稅主體身份及應稅行為界定模糊導致潛在稅基流失，因此明確納稅主體勢在必行。一方面，應制定與數字經濟形態相符的納稅主體認定準則，即以業務交易的收入流向及主要獲益方為標準來界定納稅主體身份并對其進行征稅。另一方面，隨著共享經濟、零工經濟等數字經濟分支領域的發展和壯大，自然人納稅主體對數字平臺的依賴程度也越來越高，作為第三方交易媒介，數字平臺具有納稅人開展交易活動的全部信息，能夠準確把握應稅交易動態，及時捕捉納稅人的應稅行為，因而將其作為自然人納稅主體的代扣代繳義務人具有可行性。

（二）明確數字經濟業務的征稅對象及稅目稅率

數字經濟的發展使產品和服務的邊界日趨模糊，因而需要在法律上進一步明確征稅對象及稅目、稅率等稅制要素，使相關稅種與數字經濟形態更為契合。在增值稅方面，與數字經濟相關的貨物和服務均應作為征稅對象進行征稅。然而，目前部分數字貨物和服務依然沒有被納入增值稅征稅范圍。因此，可以根據現行增值稅制度中已有貨物及服務的種類，按照與之屬性就近的原則，將數字貨物及服務的稅目和稅率予以界定并補充到增值稅制度中。同時，也可以考慮將增值稅稅率簡并為一般稅率和特殊稅率———特殊稅率僅適用于保障民生需求的貨物及服務，其余貨物及服務均適用一般稅率。稅率簡并后，數字經濟下業務交易的征稅對象邊界模糊和收入性質難以界定的問題便可迎刃而解。在企業所得稅方面，數字經濟下企業之間開展業務交易不再完全依靠傳統意義上的常設機構，因此，可以考慮修改《企業所得稅法》中常設機構的界定標準，增加“虛擬機構”的設定，并將是否開展實質性業務作為征稅標準，使實際經營活動與稅款征收更適配。在個人所得稅方面，稅目、稅率等稅收要素難以界定也是稅務部門在征管過程中面臨的難題，因此，有必要在現行稅收制度中將納稅人在數字經濟領域所取得的收入種類進行準確劃分，清晰界定各項收入的性質以及適用稅率，從而更為有效地減少稅收流失。

（三）合理劃分數字經濟下征稅主體的稅收管轄權

數字經濟下貨物和服務跨地區、跨產業交易已成常態，現行稅制中按照經營主體的注冊地來劃分稅收管轄權和判定稅收收入歸屬的準則明顯與數字經濟發展不適配，易于加劇生產地與消費地政府間稅收利益分配失衡，拉大征稅主體所處地區間的稅收差距。相應地，稅收競爭和稅源爭奪問題也會接踵而至，因此通過明確征稅主體的征稅依據來緩解地區間因數字經濟發展導致的稅收收入差距十分必要。征稅依據是稅收正當性的終極詮釋，是各征稅主體進行征稅的基本準則。從稅收的正當性視角來看，社會成員應通過向所在轄區政府繳納稅收的方式來彌補地方公共產品和服務的成本（谷成等，2020），盡量避免因政府間稅收劃分不合理而導致的稅收收入與公共服務錯配以及由此而產生的效率損失。數字經濟的快速發展是海量的生產者和消費者共同進行價值創造的結果，但實質上是生產者之間對產品和服務的使用價值進行互換而形成交換價值的過程。①所謂的消費者，只是先前的生產者（或者未來的生產者），只不過在信用貨幣的情況下，由一般等價物的表象進行了替代和遮蔽（曹明星，2022）。因此，數字經濟下各經營主體應按照業務交易中產品及服務使用價值的成本和交換價值產生的利潤向所在轄區繳納稅款，各轄區政府享有平等且獨立的征稅權。在公共產品及服務的受益主體與成本補償主體相匹配的基礎上，可以通過政府間轉移支付的方式來進一步解決地區間因數字鴻溝而形成的橫向財政失衡問題。

（四）結合數字經濟下稅源的變動情況完善主要稅種

規模日益擴張的數字經濟推動了社會生產方式、價值創造手段及產業結構的變革。相應地，稅源分布情況和主體稅種在稅制結構中的地位也將隨之發生改變。從現有主體稅種的變動情況來看，數字經濟下虛擬化的交易模式使間接稅所具有的隱蔽性、累退性及易轉嫁等特征被放大，征稅點更多集中在分配環節而非流轉過程，從而使作為間接稅的增值稅收入增長空間低于所得稅，所得稅將在稅制結構中發揮更加重要的作用。就所得稅內部而言，數字經濟下自然人無須依托實體企業就可以參與價值創造活動，個人所得稅收入占比會逐漸擴大。因此，完善所得稅尤其是個人所得稅有利于更好地發揮稅收調節收入分配、縮小貧富差距的作用。

（五）根據數字經濟發展形勢考慮征收新稅種

數據是數字經濟下各類經營主體進行價值創造的核心生產要素，也是區別于傳統經濟的重要媒介。因此，稅制改革既可以在原有稅收制度的基礎上進行調整優化，也可以考慮開征一個全新的稅種——數據資產稅。開征數據資產稅需要注意以下兩個問題。首先，征收數據資產稅的前提是數據產權歸屬明確、數據價值計量方法合理、數據收益界定清晰。因此，應在法律層面對數據的應用范圍、歸屬權限、定價方式及交易條件等內容予以明晰，逐步建立普適化、規范化的數據資產計量及歸屬準則，為數據資產稅的征收奠定基礎。其次，征收數據資產稅的重要條件是數據資產交易活動的信息要公開化、市場化和透明化，因此，可以考慮在全國范圍內建立標準統一的數據資產交易市場，使各地稅務部門準確地掌握數據資產交易信息。

此外，在上述兩個問題得以解決的情況下，需要對數據資產稅的稅制要素進行考量。針對納稅主體的界定問題，在對數據資產進行合理確權后，可以將各環節中參與數據資產交易活動的實際受益方作為納稅主體進行征稅，各納稅主體根據受益程度承擔相應稅負。針對稅基的確定問題，在對數據資產進行準確定價后，可以考慮以數據資產在交易活動中創造的收益作為稅基進行征稅。同時需要注意的是，數據資產的價值是由用戶和市場主體共同創造的，因此需要確保數據資產的價值創造貢獻與稅基相匹配。在稅率的設定方面，為鼓勵中小數字企業創新發展，在數據資產稅開征的初期，應該選擇較低的稅率來征稅，后續隨著數據資產交易規模的擴大，可以適時提高稅率。此外，為充分發揮數據資產交易對產業數字化的引領作用，對于同一時期內不同類型的數據資產交易也可以考慮實行差異化稅率。

（六）提升數字經濟下稅收制度的公平性

社會成員對稅收制度公平性的看法直接影響其稅收遵從程度的高低（谷成等，2020），因此提升稅收制度的公平性，保證所有社會成員都公平地適用相關稅收制度安排是推進數字經濟稅制改革的重要舉措。從公平層面看，對于性質相同的業務收入，無論是在工業經濟還是在數字經濟形態下，都應承擔相同的稅負。例如產品及服務銷售，線上的互聯網銷售與線下的實體店銷售所提供的產品及服務的性質是一樣的。為此，稅務部門應加強對線上交易的監管力度，以避免出現因偷稅等行為加劇線上互聯網交易與線下實體交易之間稅負不公的現象。此外，對于數字企業增值稅稅負較高的問題，可以通過調整及優化稅收政策來進一步支持數字企業發展，從而提高稅收制度的公平性。