對完善水庫移民監督管理工作的幾點思考

王昱淇，曹良兵

（水利部移民管理咨詢中心，湖北 宜昌 443000）

《移民條例》等水庫移民政策為做好大中型水庫建設征地補償安置和移民后期扶持工作提供了重要的法律依據，兼顧了國家、集體和移民各方權益，保障了水利水電工程建設順利進行和社會穩定。隨著社會的發展，移民安置和后扶工作在實踐中逐漸出現了一些新情況、新問題，地方政府、建設單位、設計單位等利益相關方對進一步完善移民政策的呼聲越來越高。本文從移民安置、后扶工作實際出發，結合水庫移民監督管理工作面臨的新形勢、新情況，進一步厘清中央和地方、地方各級政府和項目法人等各方的監督管理責任，界定稽察、審計、監督評估、績效評估等監管方式的主要任務、工作權限和職責劃分，力求構建統一、協調的工作機制，提出各方加強監督的管理內容和措施建議，為移民政策完善提供參考。

1 《移民條例》監督管理內容的指導作用

（1）促進水庫移民監督管理認識再深化?！兑泼駰l例》把加強監督管理工作擺在了更加突出的位置，要求對移民安置和后扶實行全過程監督管理，對水庫移民監督管理的各方面作出了詳細規定。保障了水庫移民大政方針的有效貫徹執行，保障了水庫移民群眾的生活生產需要。

（2）促進水庫移民監督管理工作穩步推進。過去由于移民工作監督管理責任不明確、制度不完善、機制不健全等，監督管理存在明顯弱項，損害廣大移民利益、違反資金和項目管理規定的行為屢禁不止?！兑泼駰l例》為監督管理工作提供了重要依據，為確保移民政策法規有效落實、移民資金安全使用、移民村組從扶持項目受益、庫區和安置區社會穩定發揮了重要的作用。

（3）促進監督管理全過程化。監督管理貫穿于移民安置前期、搬遷安置到后扶的各個階段，通過對移民安置和后扶全程監督管理，能夠及時發現和糾正項目前期、實施和資金使用管理等方面存在的問題，切實保證水庫移民工作質量，保障移民資金的使用安全，有效減少了移民工作中的違規違紀違法行為，維護了黨和政府的形象。

（4）促進監督管理責任具體化。水庫移民監督管理工作的主體多樣，監管內容明確規定了移民工作主體在移民工作中的相應責任，強調了地方政府屬地管理的責任，形成了從中央到地方各負其責的監督管理網絡，構建了層層監管的責任體系，各級政府監管職、責、權相統一，為實現水庫移民監管提供了有效支撐。

2 當前水庫移民監督管理存在的問題及成因分析

當前我國水庫移民監督管理體系總體上是不斷完善的，但同時也要清楚地看到，水庫移民工作進入貫徹新發展理念、構建新發展格局的階段，迎來了新的發展機遇，現有的移民監督管理工作面臨新的挑戰，任務更加艱巨繁重。根據對近年來承擔的水庫移民工作監督管理成果的梳理分析，當前移民監督管理工作還存在制度不夠完善、體制不夠順暢、機制不夠健全、內容不夠全面、工作不夠規范以及監管力量薄弱、資金不足等短板，影響了監督作用的有效發揮。監督管理仍是水庫移民工作中的明顯弱項，侵害廣大移民合法權益、違反項目和資金管理規定的問題還未完全杜絕。

移民監督管理工作存在上述問題背后的原因，主要與以下方面有關：一是水庫移民法規政策的修訂完善相對滯后。由于政策制定修改審批程序嚴格，導致移民相關政策的出臺和移民工作的開展時間上不一致。隨著移民工作實踐的深入和新問題的出現，已有政策法規逐漸顯示出廣度不夠、覆蓋面不全的問題。部分省未及時制定或修訂完善移民工作相關配套政策文件，監督檢查尺度、標準不一，導致有法難依、違法難究、依法行政困難等問題，既影響了監督檢查權威性，也無法對各地實行更有效的監督指導。二是對監督管理重要性認識不到位。一些省級移民管理機構思想認識存在偏差，沒有充分認識到加強移民工作監督管理是自身職責所在，片面地理解移民工作是地方政府負責，應本著權責統一的原則把監督管理的責任壓給市縣政府，省級任務主要是加強宏觀指導和服務，對監督管理工作未進行統籌謀劃、未制定完善相關配套政策制度，對開展監督檢查不積極主動，不敢較真碰硬，主體責任落實不到位。三是水庫移民工作自身有其特殊性，我國水庫移民工作實行政府負責制，地方各級政府既是水庫移民工作實施管理者，又是受益者。因此，地方政府很難通過自身解決監督缺位的問題。

3 監督管理面臨的新形勢、新任務和新要求

監督管理是一項綜合性強、復雜繁瑣的工作，它貫穿于移民工作的全過程。根據“十四五”全國大中型水利水電工程建設形勢、實施鄉村振興戰略、放管服改革要求，以及中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見、中央關于統籌規范督查檢查考核工作的通知等要求，水庫移民政策實施監督管理工作面臨新形勢、新任務和新要求，有必要進一步加強監督管理工作。

新時期水庫移民監督檢查工作應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照水利部“三對標、一規劃”專項行動部署，緊密結合水庫移民工作實際，全面落實監督制度、強化水庫移民工作監管。

4 完善監督管理工作的措施建議

4.1 完善監督管理工作機制

（1）完善監督評估機制。一是充分發揮第三方監督評估在完善移民安置工作程序、按時完成安置工作任務、保證移民安置工作質量等方面的“體檢”作用；二是強化事中事后監管，抓好重點項目監督檢查，提高問題整改質量；三是加強對各省移民安置監督評估工作開展情況的監督指導，把監督評估納入稽察檢查范圍，通過通報、約談、問責等方式加大懲處力度，推動監督評估工作規范開展，切實發揮應有作用。

（2）完善監督檢查工作機制。利用大數據手段加強水庫移民監督檢查工作，依托水庫移民信息管理系統推進“互聯網+移民監管”，加強項目實施和資金走向的動態實時監管，使信息化監管成為數字“千里眼”和“順風耳”；強化監督管理成果的運用，通過分析研判監督管理中發現的問題，找準原因，查找弱項和不足，舉一反三，提出對策措施，及時修訂完善水庫移民監督管理的相關制度，建立長效監管機制，推動監管從單一簡單的“體檢”逐步向“全程防治”轉變。

（3）推進全社會監督工作機制。當前移民群眾參與監督移民工作事務、維護自身權益的意識不斷增強。針對這一情況，一是各級移民管理機構要正確理解、認真對待、依法行政，自覺接受移民群眾監督；二是由于移民工作政策性、社會性較強，批復的移民安置規劃在實施時經常會發生調整變化，有的地方對此信息公開不夠充分，導致移民群眾信訪，應改進完善移民信息公開工作，根據實際情況公開相關信息簡本，給群眾一個明白、還干部一個清白。

4.2 明確監督管理責任主體

建議進一步明確各級政府監督主體的事權。其中，國家層面負責頂層設計，以及跨省重點項目的監督檢查；省級及以下按照屬地管理負責原則，省級負責跨市州項目、市級負責跨縣項目、縣級負責屬地內的項目監管。

責任主體需要處理好以下幾個關系：一是正確處理水庫移民管理機構與其他監管主體之間的關系，移民管理機構與級地方政府、與同級有關部門、上下級移民管理機構之間，都要圍繞水庫移民督管目標形成工作合力。二是正確處理實施監督管理與接受監督的關系。

4.3 健全完善水庫移民監管工作制度

細化水庫移民監管的各項規定，形成清楚高效、規范可行的制度。一是在水庫移民財務和資金管理方面，重點優化完善財務預算管理、資金申請、報帳與資金撥付、用款管理等具體制度。二是在水庫移民項目具體實施管理方面，制定完善立項、審批、實施和驗收等管理制度，特別是制定移民后扶生產開發項目管理辦法，明確產權管理、受益分配機制等。三是在項目評估方面，修訂完善移民安置監督評估、后扶監測評估相關制度，進一步明確責權，規范程序，加強監管。四是在移民政務公開方面，制定移民群眾參與的制度辦法，建立完善的公開目錄和制度，從制度上給利益相關者設計出足夠的參與空間，深化優化水庫移民政務公開工作。五是在廉政與反腐敗建設方面，根據水庫移民工作實際情況制定針對性的反腐倡廉相關制度，將反腐倡廉工作融于水庫移民制度建設，融于水庫移民管理工作，構建程序嚴密、制約有效的水庫移民廉政風險防控機制。建立健全移民安置和后期扶持各方面工作相配套、各環節管理相連接、上下級之間運行相協調的監管機制。

4.4 做好對監督管理工作的統籌安排

稽察、審計、績效評價、監測評估等監督檢查工作需加強統籌調度、有所側重。建議各類監督檢查手段的工作重點應有所區別、有所側重。如稽察的重點應突出發現主體責任落實、政策落實、規劃實施、資金和項目管理中存在的問題；監測評估的重點應突出對后扶政策實施情況和效果進行跟蹤監測和系統評估；績效評價的重點應突出對中央水庫移民扶持基金績效目標實現程度及效果、存在問題等進行評價分析；審計的重點應突出對專項規劃、專項方案或專項問題的資金審計。特別應加強統籌安排，避免集中扎堆，切實減輕基層單位的工作負擔。

4.5 加強監督管理工作力量

（1）積極落實監督檢查工作經費。目前。水利部和各省大多委托第三方機構獨立開展監督檢查，而第三方機構大多是市場經營主體。建議根據工作需要列足監督檢查工作經費，積極協調財政部門明確該項經費從中央分配各省的水庫移民后扶資金中列支，或者明確列入地方年度財政預算解決，切實解決監督管理工作的“后顧之憂”。

（2）加強監督檢查隊伍建設。對于移民管理機構已成為部門（如水利廳）內設處室的省份，建議明確由部門現有的監督管理處承擔該項職能，或者明確移民處承擔，切實解決“誰來監管”的問題。通過不斷努力，健全完善移民監督管理機構，建立一支高度負責、勤勉敬業、敢于擔當、能力突出、人員穩定、高質量的水庫移民監督檢查隊伍。

（3）充分發揮社會力量。按照政府“放管服”改革的要求，移民管理機構可通過政府購買服務引入第三方機構或者依托直屬技術支撐事業單位，聘請在項目法人管理、勘測規劃設計、工程監理、生產開發、財務管理等方面能力突出、經驗豐富的專業技術人才充實監督檢查力量，承擔稽察、內部審計、績效評價、監督評估、監測評估等監督檢查具體工作，并通過對這些社會服務機構強化全過程監管，切實提高監督檢查工作質量和效果。