以生態功能區為單位跨區域集中管轄的實踐檢視及思考
——以江蘇環境資源審判“9+1”機制改革為視角

李曉琳

(河海大學法學院，南京 211100)

引 言

《中華人民共和國環境保護法》(2014)第20條規定展現了我國就環境資源案件實行跨區域集中管轄的立法精神?！疤剿鹘⑴c行政區劃適當分離的司法管轄制度”[1]，是人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)(法發〔2015〕3號)的要求?，F階段“逐步改變目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，著眼于從水、空氣等環境要素的自然屬性出發，結合各地的環境資源案件數量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，以有效審理跨行政區劃污染等環境資源案件”[2]的新模式為改革之路鋪上“墊腳石”，成為我國環境資源審判司法改革的戰略主導和時代選擇。

2019年1月，江蘇法院開啟了以保障法律統一正確實施和生態環境系統保護為目標，以生態功能區為單位，建立與行政區劃適度分離的環境資源審判機構為基本特征的江蘇環境資源審判“9+1”機制改革(以下簡稱“9+1”機制改革)，現獲評江蘇政法工作優秀創新成果特等獎。簡言之，就是以生態功能區為單位代替傳統行政區域布局法庭的舊模式，設置9個環境資源審判法庭(即“9+1”機制改革中的“9”)，由基層人民法院對環境資源第一審案件統籌集中管轄。在南京市中級人民法院設立1個南京環境資源法庭(即“9+1”機制改革中的“1”)，統一集中管轄9個管轄權法院所審結的上訴案件。筆者曾在該改革后首家成立的灌南縣人民法院灌河流域環境資源法庭作為見習法官助理進行為期半年的實習工作，遂以此改革為視角，回顧江蘇環境司法改革經驗和成果，展示具有中國特色的“江蘇環境資源審判模式”，并指出該改革實踐中亟待解決的問題和完善建議，以期推動環境司法專門化的深入開展。

1 以生態功能區為單位跨區域集中管轄的必要性

生態功能區劃基于生態學理論方法，歸納分析生態特征、敏感性與服務功能的空間分異性，將區域劃分為若干不同的生態功能區[3]。按行政區可把全國生態功能區劃體系分為全國、省級以及縣級生態功能區劃，其中省級以及縣級生態功能區劃可分為生態區、生態亞區和生態功能區。有學者認為，跨區域集中管轄主要便于解決“環境法上的問題”，即傳統法律制度不能有效回應的部分環境問題，體現環境法特殊價值取向和獨立存在[4]。結合《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》(法發〔2014〕11號)(以下簡稱《最高法意見》)，以生態功能區為單位跨區域集中管轄的概念，可分為兩層含義理解：一是結合立法目的和司法管轄區域劃分標準，指為達到生態系統整體保護和系統化成效，保證司法管轄區劃與行政區劃之“分離度”，以流域、湖泊等生態系統或以生態功能區劃為單位，作為司法管轄區域劃分標準；二是從管轄和審理形式上來說，由上級法院以統一指定管轄的形式，將傳統審判形式“分庭而審之”的三大類環境資源案件，交予部分審判能力專業且有環資法庭的法院集中管轄并審理?！?+1”機制改革解決了傳統行政區劃在生態自然屬性、環境行政管理及社會綜合治理等方面的碎片化保護現象，其成效主要歸納為以下三個方面。

1.1 推進生態環境整體修復和系統保護

生態環境具有公共屬性，環境保護領域應當特別強調生態理性[5]。傳統的行政區域環境治理下，法院地域管轄范圍與流域或生態功能區范圍并不一致，割裂了生態系統的自然屬性和環境整體要素。水資源具有典型的準公共性和外部性屬性[6]，行政區劃使沒有地區歸屬性的河流處于分散保護的狀態。例如，太湖流域在行政區劃上分屬于蘇州、無錫、常州三個省轄市，相應地司法管轄權也分散在三地法院。其次，傳統的行政區劃管轄易造成環境行政管理上的“公地悲劇”。生態環境問題呈現整體性和跨界性特點，由于缺乏行政區域間的橫向利益調整的法律法規，出現上游污染、下游治理以及環境污染的區域間跨界轉移現象，從而形成“區域間的公地悲劇”。因此，傳統行政區劃下生態功能區內整體防治的目標難以實現。

結合前述分析，環境司法治理必須回應生態系統的內在規律和邏輯，打破傳統行政區劃的界限?！?+1”機制改革的核心要義在于，以生態功能區設置環境資源審判機構，改變原生態功能區劃對生態資源地方分割和地方保護的格局，有利于解決環境資源的整體性保護與地方分散性、碎片化保護之間的矛盾。從根本上遵循了生態系統多樣性、整體性及其內在規律和司法規律[7]，統籌山水林田湖草系統治理和科學治理，體現了習近平生態文明思想的科學自然觀、整體系統觀和綠色發展觀。這與多位學者強調的生態、社會和法律理性的環境司法專門化異曲同工。同時，也加強了環境協同保護和跨區域環境治理力度，服務了長江大保護國家戰略的實施。以2019年由南京環境資源法庭審結的“特大非法捕撈長江鰻魚苗公益訴訟案”為例，該案斬斷了“捕、運、銷”一條龍產業鏈，對非法捕撈、運輸、經營進行全鏈條打擊，使其共同承擔連帶責任，促進長江水生生物資源的恢復。該案被聯合國環境規劃署網站收錄并入選最高人民法院指導性案例。江蘇法院嚴格落實了《中華人民共和國長江保護法》，制定《關于充分發揮審判職能作用切實貫徹長江保護法的具體實施意見》。通過精品案例正確引導輿論氛圍，立足內容深度，挖掘現象背后的深層背景[8]，增進社會公眾對環境司法保護狀況的全面了解，顯示了從嚴懲治、服務了長江大保護國家戰略的堅定態度。

1.2 保障了環境保護法律的統一正確實施

經濟發展與環境保護的張力在環境司法領域尤為突出，也就是“環境庫茲涅茲曲線”之所以呈現“倒U型”的原因：生態環境問題隨著經濟發展而逐漸嚴重，但當經濟發展到一定程度之后又逐漸改善。一方面，法院環境資源審理工作可能受到地方干預，產生所謂環境資源審判“主客場”問題。由此，同案不同判、裁判尺度不統一的現象較為明顯。實踐中裁判尺度不統一現象主要從這三方面體現出來：一是不同審判主體對法律規定的理解不統一；二是地域差別導致裁判標準不統一；三是法院內部對裁判標準的統一適用和協調機制不完善。另一方面，傳統行政區劃下地方政府的財政包干，加劇地方保護主義的嚴重盛行。這種環保上的地方保護主義的存在，也使得環保執法標準不一，出現同一污染行為存在多種處罰標準，加劇環境行政管理上分散性保護的局面。

在《最高法意見》中，要求建立與行政區劃適當分離的環境資源案件集中管轄制度。該意見為破解司法地方化提供了法律依據，阻隔了原行政區劃的主管部門對環境司法保護的不當干預。審判人員可擺脫不當干擾，更加客觀衡平各類利益矛盾、公正審理案件，增強環境資源審判的司法公信力。同時，集中管轄后采用專業化審理模式，即審判機制專業化、審判團隊專業化、審判程序規范化和裁判規則類型化，統一了裁判尺度，保持環境資源法律規范適用的統一性，從機制上保障最嚴格的生態環境保護法律的統一正確實施。

1.3 完善轉型期的社會治理體系

十八屆三中全會首次提出“社會治理”，在十九大中“提高社會治理法治化水平”被再次強調。社會治理法治化是指用法律手段的進行社會治理的狀態。環境司法是社會治理體系中的一個環節，將環境資源司法審判納入生態文明建設系統和社會治理體系之中去謀劃和分析，能使社會治理能力不斷提升。

1.3.1 對轉型期的社會治理體系具有補充完善作用

環境資源審判是社會治理體系中的重要一環但并非唯一環節，生態環境保護要始終堅持黨委領導、政府主導、社會參與、司法保障的方針。特別是在江蘇“9+1”機制改革后，以生態功能區劃代替傳統行政區劃，需要高度重視集中管轄模式下環境司法功能的延伸，尤其要加強集中管轄法院與非管轄法院的溝通協作和良性互動。把環境司法的作用延伸到民間、社區、鄉鎮，延伸到與人民群眾切身利益直接相關的領域，確保環境資源案件的審判全覆蓋和無遺漏。例如改革下推動建立“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”的審判結果執行機制，建立南京長江新濟州、連云港海洋牧場、鹽城黃海濕地等30余個司法修復基地；探索的恢復性司法理念被吸收進世界環境司法大會《昆明宣言》[9]。全面發揮環境司法的職能作用，對轉型期的社會治理體系具有補充完善作用。

1.3.2 形成公平競爭的營商和市場環境

江蘇“9+1”機制加強對跨行政區劃尤其是跨設區市行政區劃案件審判工作的指導和協調，統一司法裁判尺度后助力了產業結構優化升級。一方面，通過不斷加大對污染行為的刑事處罰力度、經濟制裁力度、行政監管力度，用最嚴密法治促進企業依法生產經營或轉型升級，逐步將危害環境的高能耗、高排放企業從市場淘汰，讓污染者擔責這一規則真正落實。如泰州市環保聯合會訴常隆公司等單位環境民事公益訴訟一案，判決企業以補貼銷售的方式處置具有環境污染風險的副產物，厘清了企業的環境污染防治責任。另一方面，統一了同樣的環境資源生態功能區的執法和司法尺度，在市場經濟環境下，去除了環境資源利用和保護過程中劣幣驅逐良幣的不正當現象，對于建立公平競爭的市場秩序具有重要作用。

2 以生態功能區為單位跨區域集中管轄的實踐檢視

2.1 跨區域集中管轄制度法律依據缺失

在多份司法政策文件中，如 2010 年印發《為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》(法發〔2010〕18 號)中就指出“在環境保護糾紛數量較多的法院可以設立環保法庭，實行環境保護案件專業化審判”；《中華人民共和國環境保護法》(2014)第二十條、《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要》(2019—2023)，以及 2014 年中央深改組通過的《最高法院設立巡回法庭》和《設立跨區劃法院、檢察院》的試點方案中，尤其是前文提到的《最高法意見》中均明確，建立跨行政區劃法院，行使對環境資源民商事、行政案件集中管轄權，均是寬泛性規范文件的要求，對跨區域集中管轄的司法探索實踐僅具有指引作用。江蘇法院“實踐先行”，該依據的來源主要有兩個，均呈現效力層級不高的特點。一是前述上級法院的司法政策文件；二是地方政府規章，如在“9+1”機制改革設計階段，恰好經國務院同意的《江蘇省國家級生態保護紅線規劃》(蘇政發〔2018〕74號)“出爐”，江蘇省高級人民法院綜合考慮江蘇自然生態系統、生態環境保護重點等因素，將全省地域范圍劃分為9個水體流域或生態功能區域。因此，“9+1”機制改革并非以全國人民代表大會及其常委會出臺的法律為依據，下位法規范不是在上位法的解釋空間中細化，如此是對效力等級規則的違反，屬于“于法無據”。目前僅有《行政訴訟法》可作為環境資源行政案件跨區域集中管轄的可供援引的法律依據，其第十八條第二款規定：“高級人民法院經過最高人民法院的批準，根據審判的實際情況，可以確定若干個法院對跨行政區劃的行政案件進行管轄?！背酥?，環境資源刑事、民事案件跨區域集中管轄并無現行法上的明確法律授權。概言之，環境資源刑事、民事和行政案件“三審合一”跨區域集中管轄并無統一合法依據。

對于集中管轄的性質，有多數學者認為，集中管轄是法定具有職權性、日常性、批量性等特點的“類案指定管轄”。但本質上，集中管轄并不完全符合指定管轄遵循的“一案一指定”的個案指導原則，只能理解為指定管轄內涵的擴大解釋。但需要注意的是，各地集中管轄改革因地方性因素而有所成效，但全國各地的司法資源存在較大的差異性，僅僅使用指定管轄不能解決環境糾紛的復雜性問題，甚至可能起到相反的效果。因此，提高環境資源案件跨區域集中管轄的法律依據層級問題，是對管轄方式的規范、管轄秩序的穩定來說亟待解決的環節。

2.2 跨區域集中管轄后與傳統審判體系銜接不暢

如何與現行的管理體制有效銜接是環境資源案件跨區域集中管轄機制建立后較為突出的問題?，F行建立的覆蓋高級(江蘇高院環境資源審判庭)、中級(1個南京環境資源法庭)、基層(9個基層環境資源法庭)三級法院的相對獨立的江蘇“9+1”環境資源審判體系，并非完全獨立于傳統的審判體系。集中管轄法院的環資法庭仍設立于原三級法院之內，是從屬于該法院的內設機構，所隸屬的法院承擔審判管理職責。環資法庭的人員編制、人員配備，如法官的任命仍依附于地方。此時一定程度的“錯位”可以從兩方面體現：一是從案件審理角度來看，位于基層的集中管轄法院環資法庭與上級專門環資法庭之間是法律監督關系，不服集中管轄法院環資庭審結的案件，上訴至上級中級法院專門環資庭。二是從日常管理方面看，負責對集中管轄法院環資法庭進行管理的是其所在的基層管轄法院，而所在地的中級法院擔負著對轄區內基層法院的法律監督職責。因此，集中管轄法院的環資庭與傳統的審判機制在法律監督問題上就出現了一定程度不合拍現象，亟待加以解決。

2.3 跨區域集中管轄后的審判程序沖突

環境污染行為可能同時侵害多個主體、多種法益，需要分別承擔不同的法律責任，需要配套形成獨立的環境訴訟特別程序以應對交互性法律責任問題。但江蘇法院實踐中出現不同程度的“三合一”審判機制，審判程序上遠未形成獨立的環境訴訟程序規則，有可能使人民群眾所追求的司法公正與效率都落空，也使司法為民的要求無法實現。具體來說，刑事民事交叉的環境資源案件中公訴機關在提起刑事指控的同時，往往會提起刑事附帶民事訴訟責令被告人修復受損的生態環境。例如在李某全、王某虎等21人非法獵捕、收購、出售野生動物刑事附帶民事公益訴訟案中[10]，灌云縣人民檢察院指控李某全、王某虎犯掩飾、隱瞞犯罪所得罪，李某華、王某浪等18人犯非法狩獵罪向法院提起公訴，同時提起刑事附帶民事公益訴訟，要求李某全、王某虎、李某華、王某浪等承擔生態環境修復責任。由于公訴機關對于民事案件提起需要經層層審批、公示等程序，甚至有的刑事案件與民事案件提起訴訟的不是同一家公訴機關，這就導致提起訴訟時間不同步。如若刑事案件與民事案件審理期限間隔時間較長，必然導致案件的久拖不決，使被害人的利益處于長期擱置狀態。如果先就刑事部分進行開庭審理，再就民事部分進行審理，則需要重新開庭，勢必浪費更多的資源，影響審判效率。

2.4 跨區域集中管轄后增加了司法負擔

結合“兩便原則”(即便于人民群眾參加訴訟和便于法院審理案件)分析，廣義來說，司法成本應包含訴訟成本和法院審理案件的審判成本。一方面，對于當事人而言，跨區域集中管轄意味著時間、交通等經濟成本在增加，取證難、證明難，加之自古有之的厭訴心理，成為影響公眾尋求環境司法救濟的主要因素，與訴訟便民原則相悖。另一方面，集中管轄法院承擔起更多的司法職能。一是環境資源民事訴訟的特殊性決定了法官要適時發揮職權主義和主動性，平衡因貧富差距或信息不對稱等雙方當事人的訴訟能力；同時，集中管轄對于案件的偵查、取證、執行都造成極大的不便。二是在巡回審判常態化趨勢下，當事人的訴訟成本更多的轉移給了集中管轄法院。巡回審判需要更多的車輛、人員乃至經費的保障。若缺乏人員、經費保障的調劑機制，政法信息化辦案平臺和“智慧”法院難以建立，集中管轄法院和非集中管轄法院的內部協作機制、公檢法外部聯動機制的優勢就難以充分發揮。

3 以生態功能區為單位跨區域集中管轄的完善建議

3.1 實現跨區域集中管轄法定化

管轄作為訴訟的開端，它體現了司法審判的公平性和公正性。梳理有關跨區域集中管轄改革的相關司法政策性文件，可以看出中央持慎重而循序漸進態度。文件中強調的是 “探索”而非“完成”，與行政區劃“適當”分離的司法管轄制度，而非直接提出“跨行政區劃”。因此，實現跨區域集中管轄的法定化，需要實踐探索和經驗積累，等條件成熟后才能通過法律解決其合法性問題。在法律依據和制度設計層面，依據我國《立法法》第八條對法律絕對保留事項的規定，集中管轄在規范和實踐層面其合法的依據應是全國人民代表大會及其常委會發布的具體改革決定。在具體操作層面，建議通過相關司法解釋來細化：一是以三大訴訟法的規范修訂及相應的司法解釋對環境資源案件審判改革做出明確規定，以印度綠色法庭為例，其通過憲法、專門法律形式(如《國家綠色法庭法》)對環境權、環境法庭設立層級、人員結構和管轄受案范圍等予以規定[11]。二是以《環境保護法》的司法解釋來明確環境資源案件審判改革模式，進而明確環境資源審判機構的制度建設、審判模式創新等問題。對于跨區域集中管轄的性質，無須囿于對指定管轄的解釋當中，可以直接明確其為新的管轄規則。在與時俱進的遵循“兩便”原則基礎上，通過相關司法解釋，確保司法公正。

3.2 加強集中管轄后與傳統審判體系銜接

集中管轄后與傳統審判體系銜接的核心，在于構建相對獨立的專門化審判體系。重要的是，劃分集中管轄法院環資庭的日常管轄權和法律監督權?？梢愿鶕讣盗?、審判經驗和生態功能區司法保護工作的實際需要，跨區域或流域生態功能區在更大管轄區域設立基層法院環資法庭，集中管轄全省應當由中級人民法院審理的一審環境資源案件。環資法庭“人財物”的供應權和決定權即財政權與人事任免權等脫離原集中管轄法院日常管轄，可將其直接歸于南京中級人民法院，并最終將其歸口于江蘇省高級人民法院。當然，該設想的實質性成效離不開地方黨委的支持、地方人大在監督和法官任命等事項中的重要作用、地方政府中編辦、財政等部門的協同等。

3.3 優化審判程序規則

程序規則的設置可以從以下三方面得以實現：一是注重多重法律關系的并案審查。環境訴訟系基于環境權而引發社會性權利沖突的表現形式，一個行為可能既涉及公權力又涉及私權益，因此在訴訟中對權利進行審查時，須注意權益的“觸發性”導致的法律關系“多重性”，在訴訟中須注重綜合審查。二是利用法官的職權和專業優勢彌補傳統當事人主義在環境訴訟中的短板，在程序設置的價值取向上向訴訟能力較弱者一方傾斜。另外，環境法律責任的追究還應發動公眾全方位的社會監督力量，開放公眾進入環境司法的程序。例如強化與社會組織公益訴訟、檢察公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟制度協同，讓環境司法成為政府、企業、公眾之間的環境治理互動平臺。

除此之外，還需建立獨立的配套程序規則才能達到相輔相成的效果：1)建立符合環境資源審判規律的證明規則。包含證據證明力的判斷規則、證明標準規則、舉證責任分配規則等，以及庭審過程中的質證規則，尤其是對專家證人或鑒定人出庭作證時的特殊詢問規則。2)保障技術事實認定更為科學合理的程序規則。例如保障評估鑒定結論更為可靠的技術專家回避制度，技術結論產生分歧時的技術專家閉門會議制度，以及評估機構和評估人員信用評價制度，對評估鑒定結論進行審查的第三方評價制度等。3)建立其他特殊程序規則。

3.4 通過信息化建設提高司法效率

要降低當事人訴訟成本，僅通過轉移成本至法院不能解決根本問題。通過信息化建設不斷提高司法審判效率，才是根本之道。具體可以從四方面著手：一是加大以無紙化辦公、電子卷宗等為特征的“智慧法庭”建設，全面推行跨域立案模式。當事人如到非管轄權法院提起訴訟，應當做好釋明工作，引導其通過跨域立案系統申請跨域立案，進一步完善非管轄法院配合案件移送機制。二是改進審判方式，非必要不巡回審判。新冠疫情之后，遠程辦公和網上審理案件更加普及，對于案件事實清楚，當事人雙方爭議不大的案件，通過互聯網審理、電子送達等方式，為當事人參與訴訟提供便利。另外，充分發揮微信、微博、抖音等新媒體作用、深入開展庭審直播活動同樣可以起到環境宣傳效果，堅持非必要不巡回審判，多渠道多途徑滿足人民群眾環境司法的需求，減輕法院司法負擔。三是做好技術保障工作。協調相關部門在異地辦案車輛裝備保障、異地開庭信息化系統開發利用等多方面給與大力支持。四是建立涵蓋生態功能區或特定區域所有法院的環境資源審判信息共享平臺，實現管轄法院與非管轄法院，各地法院與各級法院對環境資源案件審判信息的及時、充分共享。

4 結 語

探索建立符合環境資源審判規律的專門化審判機制，是當前環境司法改革的重要任務。江蘇法院“實踐先行”，構建全球首創、以生態功能區為單位，“三合一”集中管轄為標志的專門化審判機制，形成覆蓋全省三級法院的環境資源審判“9+1”機制?！?+1”機制改革解決了傳統行政區劃在生態自然屬性、環境行政管理及社會綜合治理等方面的碎片化保護現象，其改革成效不言而喻。本文由于篇幅問題，只針對目前江蘇法院集中管轄后面臨的主要實踐問題進行分析，并提出相應完善建議，為未來搭建具有中國特色的環境資源審判專門法院提供了理論和實踐的參考資料。下一步建議對集中管轄和專門化改革進程進行科學評估和量化考核，用客觀數據反映改革成效而不只是依靠行政驅動；對非集中管轄法院職責定位進行明確。期待未來在法治的框架下形成科學完善的環境司法治理體系，為生態文明法治建設提供更為有力的司法保障。