檢察機關反壟斷民事公益訴訟的價值定位

林之梁

（清華大學 法學院，北京 100084）

新修正的《反壟斷法》進一步完善了反壟斷違法行為責任體系，清晰了反壟斷法益保護層次性要求，發揮了民事、行政與刑事三種威懾功能的差異化作用，共同對反壟斷法益提供具有精細化、周延性的保護。立法加強反壟斷社會公共利益的民事保護，一方面是為了克服原來事實上僅靠民事私益訴訟和政府公共執行造成保護周延性不足及力度過弱的缺陷；另一方面是為了避免因為民事公益訴訟缺乏強有力提起主體，對公共利益的民事保護事實上只能在行政與刑事手段中選擇，反而造成保護力度過強的可能。但是，由于新修正的《反壟斷法》對檢察機關提起公益訴訟不再規定“沒有規定的機關或組織，或者規定的機關或組織不起訴”的前置條件，檢察機關提起公益訴訟的主動性沒有受到制約，如果不在理論和司法實務中準確把握好檢察機關在訴訟中的價值定位，就可能導致民事責任上升到與行政機關主導的行政責任相近或等同的保護強度，造成與新修正的《反壟斷法》的層次性法律責任的立法初衷相悖。為了保障反壟斷民事公益訴訟的正確實施，厘清反壟斷民事公益訴訟制度本質，找準檢察機關在民事公益訴訟中的定位，需要對其進行理論思考，推動反壟斷法高質量實施。價值論是哲學領域的新興主流理論，為此，文章試圖從價值角度對檢察機關在反壟斷民事公益訴訟中的職能定位進行探討。

一、檢察機關承擔反壟斷民事公益訴訟職責的價值

龐德認為，價值問題是法律科學不能回避的。法學學者需要厘清制度安排背后評價利益的準則，對其進行論證、批判或適用。[1]價值是物對于人的一種屬性，是能夠滿足人的需要的一種屬性；是客體對主體需要的積極意義。價值既決定于價值載體即客體的性能，又決定于主體的需要?？腕w離開主體的需要就沒有價值，需要的變化就是價值變化的基礎。

檢察機關提起反壟斷民事公益訴訟的價值是什么？需要從其對推動反壟斷的積極意義方面考察?！胺芍荒苁乾F實在觀念和意識上的反應，只能是實際生命力在理論上的自我獨立的表現”[2]，“人類社會的真正推動力是經濟關系，而不是法律關系……一個民族某一時代的法權觀念只是經濟關系，特別是生產關系的表現、反映和產物……”[3]因此，考察檢察機關提起反壟斷民事公益訴訟的價值不應僅從法律條文上發現，而應從有利于促進生產力發展的經濟關系的客觀需求去尋找。

我國原有高度集中的計劃經濟體制弊端明顯：為了擺脫長期生產關系與生產力不相適應造成的經濟困境，黨中央在經過多年改革開放的探索后，在黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。經過多年持續不斷的努力，我國的經濟體制實現了由計劃經濟向市場經濟的轉變，僅用40 年的時間由世界上絕對貧窮的國家之一，躍升為世界第二大經濟體。

進入新時代，市場經濟體制改革任務依然存在。黨的十八屆三中全會決定強調，改革必須堅持以經濟體制改革為重點。黨的二十大報告明確指出，當前我國經濟正處于轉型升級，步入高質量發展的重要時期，優化營商環境，構建全國統一大市場，已經成為目前經濟工作領域的重要組成部分。2022 年發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，從全局角度和戰略規劃角度，對建設全國統一大市場進行了部署。

建設全國統一的市場，核心就是要強化競爭，制定完備的競爭政策，提升市場在資源配置中的作用?！笆濉笔袌霰O管規劃指出，“競爭政策是推動市場經濟繁榮發展的重要政策體系，具有規范市場秩序、維護公平競爭、鼓勵市場創新、推動體制改革、提升市場效率和社會效益的重要作用”①《國務院關于印發“十三五”市場監管規劃的通知》（國發〔2017〕6 號）。。市場強調的是經濟自由，只有在允許市場參與者自由進入和退出市場，自由設置價格，自由選擇交易對象等完全的經濟自由環境下，競爭才能真正得到滿足。競爭政策主要針對市場中的不公平競爭行為，包括壓制競爭、排斥競爭等進行規制，以保護市場的公平競爭秩序，防止市場決策者濫用市場主導地位、破壞市場秩序，從而維護市場主體的經濟自由。競爭自由和競爭政策通過相互促進和制約，共同推動了市場經濟的健康發展。

在促進市場競爭與維護市場競爭秩序的規范體系中，《反壟斷法》無疑是最重要的基礎性法律，素有“經濟憲法”之美譽。[4]它為市場主體自由參與市場活動提供了可靠的保障。我國修正后的《反壟斷法》以立法方式明確了競爭政策基礎地位，并通過建立健全公平競爭審查制度確保抽象行政行為符合新時代市場主體經濟活動的需要。

“徒法不可以自行”，法律的生命在于實施。我國的市場經濟脫胎于計劃經濟的歷史背景。計劃經濟的最大特點是經濟所有制單一，國營和集體雖然在所有制上有所區別，但是其利益趨同，“公”的屬性明顯，只是大公與小公的區別。在這樣的經濟體制下，利益矛盾比較簡單，依靠行政調解手段調節基本就能適應經濟關系的需求。在市場經濟體制里，從事商品生產和交換的利益主體由單一變多元，同時市場主體的利益多元也帶來了整個社會利益的分化?！斗磯艛喾ā返? 條規定，制定反壟斷法是“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，鼓勵創新，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展”。立法者將反壟斷法的價值目標置于一個體系中考量，就是由于《反壟斷法》需要調整復雜多元的社會利益關系。在多元社會利益主體參與的反壟斷法律關系中，應當由誰來代表國家或社會不特定多數人的民事權益？這實際是涉及政治權力的分配問題。在憲法規定的國家機構構架中，公共利益一般都是由行政行機關代表。但是，我國反壟斷法律實施所采用的是二元執法模式，行政機關承擔著行政執行模式的執法職責。如果在司法執行模式中它再承擔起訴人的角色，顯然會職能重疊。在行政執法和通過訴訟執法的二者選擇中，行政機關顯然會偏向于選擇前者，從而導致后者的執法模式名存實亡。如此，必須另選民事公益訴訟執法主體，補充與完善公共利益代表機制，引入新的公權力機關補強行政機關在反壟斷民事公共利益保護方面的不足。在復雜多元的反壟斷利益關系面前，立法者選擇由檢察機關負責代表反壟斷民事公益，行使反壟斷民事公益保護權，符合我國市場經濟的利益格局，符合我國的本土需求與社會條件，符合我國憲法國家機構設置的實際。

檢察機關參與反壟斷實施的優勢還在于它具有明顯的應對反壟斷法律復雜性的能力?！斗磯艛喾ā放c其他法律相比具有以下兩個明顯特征：其一，競爭和壟斷具有二重性。正當競爭可以發揮市場優化資源配置的作用，提高經濟效率，推動技術進步，降低產品價格，提高消費者福利；但是，過度或無序競爭又會使市場失靈，阻礙經濟發展。壟斷一般情況下會妨礙競爭，但它在一定條件下也具有積極作用，可以形成規模經濟，節約生產成本，降低產品銷售價格，刺激技術進步。競爭并非全部有利，壟斷并非全部有害，競爭與壟斷不是非黑即白的關系?！斗磯艛喾ā窂氖袌稣{節能夠優化資源配置的理念出發，強調競爭優于政府的管制，只是過度競爭形成壟斷又會反過來扼制競爭，使理想的市場狀態難以實現，才需適用反壟斷手段進行必要干預。所以反壟斷執法需要善于利用競爭和壟斷的積極作用，消除二者的負面影響。既要確保競爭有序，也要防止反壟斷無度。其二，壟斷行為具有模糊性和不確定性。法律事實是一種類型化的、沒有歧義的、一般性事實的概括。法律規則是以一種抽象、普遍、確定的形式表現的規則，經濟事實則是具體的、不斷變化的。如何在復雜變幻的市場現象中抽象出一般規律，并進一步歸納總結為能夠適用所有產業的一般規則，是制定包括《反壟斷法》在內的經濟法律的難題?！斗磯艛喾ā芬蚱淠：院筒淮_定性深受學者詬病，究其原因，就是因為在這個法域里，法律規則的確定性要求與經濟事實的復雜多變之間的矛盾過于突出。學者們認識到了反壟斷法以“模糊性”“不確定性”著稱的現實?？扑拐J為：“反托拉斯令人厭倦，因為價格上漲時法官說這是壟斷，價格下降時他們說這是掠奪性定價，價格保持不變時他們又說這是默示共謀?！盵5]由于市場行為的復雜性所致，同一行為往往兼有促進競爭和反競爭的可能效果。除了價格壟斷協議等少數行為外，反壟斷法所規制的行為適用合理原則來分析，強調需要對市場競爭所產生的實際效果來認定行為是否違法。反過來說，在沒有進行效果分析之前，這些行為很難確定是否違法。這直接導致了《反壟斷法》法律規范顯示出明顯的模糊性和不確定性。檢察機關提起反壟斷民事公益訴訟能夠有效應對其他組織常常碰到的法律關系復雜、專業力量懸殊、信息不對稱、舉證困難等問題，加強原告方的訴訟力量，加大反壟斷法實施的威懾力?！胺ǖ膬r值就是法這個客體對滿足個體、群體、階級、社會需要的積極意義。一種法律制度有無價值、價值大小，取決于這種法律制度的性能，又取決于一定主體對這種法律制度的需要，取決于這種法律制度能否滿足一定主體的需要以及滿足程度?！盵6]雖然從理論和實踐來看，法律規定的有關機關、社會組織和檢察機關都可能成為民事公益訴訟的起訴主體。但是從《反壟斷法》需要處理的復雜法律關系看，法律規定的機關和社會組織的法律水平和能力顯然無法與檢察機關相比。權能不相適應的后果一定會影響用權的積極性，從而影響法律預設效果的實現。在檢察機關與法律規定的機關和社會組織均具備反壟斷民事公共利益代表性的情況下，選擇在訴訟能力、訴訟資源等方面更有優勢的檢察機關，可謂勢所必然。

二、訴訟手段在反壟斷公益保護中的價值

（一）訴訟機制的價值

《反壟斷法》規制對象主要是經營者在我國境內經濟活動中的壟斷行為和在中國境外發生的，對國內市場競爭產生排除、限制影響的壟斷行為。對壟斷違法行為我國反壟斷法設置了民事、行政和刑事三種法律責任?！斗磯艛喾ā返?0 條把損害社會公共利益應當承擔民事責任的反壟斷利益糾紛，訴諸民事公益訴訟的手段予以解決，凸顯了訴訟在反壟斷領域社會公共利益保護中的工具價值。

訴訟作為利益爭端解決機制為人們普遍認可，主要原因就是這種手段在利益糾紛處理中能保證結果和過程公平正義。從概念上看，公平，不偏袒，《戰國策》中“商君治秦，法令至行，公平無私”里的“公平”，就是這個意思。有的學者認為，公平（equality、fairness）屬于主觀范疇的概念，這就意味著公平在很大程度上是一種人的主觀感受；是一種原則和信條，是人類恒久追尋的社會愿景；也是一種文化，是對事物是否平等的價值判斷。公平的核心內涵是平等、非歧視。正義（justice）的定義比公平更加抽象，有如“普羅透斯的臉”，不易把握。但它總包含了平等、自由這些人類觀念中的“善”的意思。正義“是一種習慣，依據這種習慣，一個人以一種永恒不變的意志獲得其應得東西的”，“是每個人獲得其應得的東西的人類精神取向”，是相當于“己所不欲，莫施于人”的道德信條，“是衡量法律之善的尺度”。[7]公平正義是人類社會自然的根本價值理念，它事實上也構成了人類的共同理想。公平正義概念屬于法學學科的核心理念和基本價值觀。這種需求是人類從蠻荒蒙昧狀態走向文明社會的過程中逐漸形成的。人們在發生利益和價值沖突時，不再依靠倚強凌弱的手段解決，而是依據公開的可預見的規則或習慣來評判其是非，這就需要立場和利益都與有糾紛的利益主體保持中立的裁判者，從而產生了法和法律適用活動。長期以來，人們相信法律及其運用可以滿足人們對公平正義的需求。如東漢許慎《說文解字》將“灋”字的解釋為：“灋，刑也，平之如水，從水?！币簿褪钦f，法本身基于法相關的活動含有平之如水、不偏不倚、公平正直的意思。荀子在《王制》中主張“公平者，聽之衡也”，也是反映了公平在糾紛評判中的核心價值。對于裁判者的合理期待，西方學者的著作可謂汗牛充棟。在現當代法哲學中具有代表性的學者博登海默認為，衡平法院判決的唯一目的就是公平地對待各方當事人?！秶H法院規約》第38 條第2 項也規定了法院依據“公允及善良”原則裁判案件之權?？梢哉f，信賴通過訴訟解決爭端的基礎就是利益沖突各方相信裁判者能夠“公平地對待各方當事人”。習近平總書記指出：“我們要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，絕不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民權益?！盵8]黨的二十大報告強調，要“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，不但要求司法裁判在實體上現利益分配的公平正義，同時要經得起人民群眾公平正義的價值觀檢驗，實現實體正義與程序正義相統一。公平正義常被看作是具有積極意義或者是某種體現為善的價值。作為政治學、經濟學、社會學、倫理學的基本范疇之一，公平正義既體現為一種現實的理想狀態，也體現為一種價值判斷標準，是法的價值的重要內涵。這些價值超越了任何特定的法律制度或權威。審判活動不僅僅是一種權力的表達，而是一種道德和理性的具體體現，應該符合普遍的倫理標準和價值觀。

通過訴訟機制實現公平正義的核心路徑就是裁判者在訴訟中地位居中。如有的學者試圖以哈貝馬斯的交往行動理論解釋糾紛解決機制，認為訴訟的就是通過法定的機制解決糾紛，其本質是全面理性的規范溝通，方法就是裁判者居中聽取糾紛者以證據和法律支撐起來的事實和理由，然后根據裁判者確認的是非曲直依法裁判。裁判者在訴訟中地位居中，不但民事訴訟如此，刑事、行政訴訟也是如此。盡管反壟斷民事公益訴訟需要解決的實體利益糾紛是在反壟斷法律關系中產生的，但是其法律關系主體違反法律的民事責任是通過民事訴訟請求法院裁判的方式來確定的。法院在訴訟中居中裁判，公平對待當事人的基本原則和核心價值，不會因為反壟斷民事公益訴訟處理的糾紛發生在不同法律關系領域或因為訴訟的利益歸屬不同而有所偏廢。裁判者中立不但是實體正義對訴訟活動的要求，而且是程序正義對訴訟活動的要求。訴訟程序正義（Procedural justice in litigation）是指在訴訟過程中，法庭對當事人公平、公正、平等地應用程序規則和原則，以確保所有當事人的合法權益得以充分保護和實現的原則。因此，程序正義也被叫作“看得見的正義”，是“對法律產生和實施在形式上的合理性、正當性要求”。程序正義的特點一是保證裁判的理性，克服裁判者可能被情緒、利益等天生弱點左右。二是保證正義能夠被感知，被看得見?！芭ψ屓嗣袢罕娫诿恳粋€司法案件中感受到公平正義”，就蘊含了其中深刻的程序正義思想。審判工作不但要在實體利益讓人民得到公平正義，而且還要讓人民感知到公平正義。如果法院在審判中偏袒一方，厚此薄彼，不平等對待當事人，哪怕贏了官司的一方也不一定會對法院滿意。

（二）訴訟主體平等的價值

反壟斷民事公益訴訟，通過訴的手段使被告承擔民事責任以達到保護社會公共利益的目的，體現的是手段價值與目標價值的一致性。

對于用民事訴訟手段所維護的社會公共利益與其他市場競爭主體的利益關系，是由立法者通過制定具體的規則來確定的?！斗磯艛喾ā繁Ｗo的利益主要體現為《反壟斷法》所規范的各方主體在市場競爭活動中的各種利益：一是競爭者利益，表現為競爭者依照《反壟斷法》規定的法則擁有自由平等的競爭權利實現自身利益的最大化；二是消費者利益，表現為消費者對商品選擇自由和消費自由上；三是社會公共利益，表現為一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體的利益。這些主體的利益一經反壟斷法的確認，就一律受到平等的保護。在競爭者之間，無論大小強弱，按照競爭法則競爭的行為都應得到平等保護；在競爭者、消費者和社會不特定多數之間，他們的權利義務以《反壟斷法》的確定為界限。這是“任何組織或個人不得有超越憲法和法律的特權”的憲法原則的具體要求。質言之，在法律規定保護的利益之間，國家、社會、法人、自然人的利益一律平等，不存在公共利益優先于其他利益問題。因此在反壟斷民事公益訴訟中所討論的公共利益保護，只聚焦在司法上的平等保護，因為對于反壟斷法律關系主體利益保護范圍和力度大小的問題在立法過程中已經考慮，在法律實施中只有以法為據。這是法治和法律的價值所在。進一步說，進行反壟斷公益訴訟并不是以擴張公共利益為目的。修復被減損或破壞了的公共利益以達到法律預設的公平正義，才是訴訟的進一步利益追求和價值所在。反壟斷民事公益訴訟是民事訴訟的一部分。所有民事訴訟參與者在訴訟中的行為，都受民事訴訟法律調整，形成訴訟權利和訴訟義務關系，即民事訴訟法律關系。民事訴訟解決的是平等主體之間發生的糾紛，這已經成了共識。

訴訟主體平等意味著原、被告可以享有平等的訴訟權益，承擔平等的訴訟義務。原告與被告實行的訴訟攻防手段對等，承擔的法律后果平等。比如原告和被告都可以提出訴訟請求；原告可以起訴和被告可以反訴；原告可以變更、放棄訴訟請求，被告可以反駁、承認訴訟請求；原告和被告都可以同等主張事實理由；都可以同等享有提供證據和質證的權利；對一審不服都可以上訴；等等。法院則在審判時嚴格保持中立，對當事人雙方提出主張和證據予以平等關注，為當事人提供平等、公正的訴訟環境，比如為保障和便利訴訟的進行積極履行必要的職責；告知當事人所享有的訴訟權利和承擔的義務；并且既不能隨意限制或者剝奪某一方當事人行使訴訟權利，也不能無視原告或者被告中的一方做出超過自身合法權利的行為；等等。當事人地位平等，意味著作為當事人的原告、被告僅僅是稱呼上有所不同而已，實際上兩者并無任何優劣之分，法院對原、被告雙方一視同仁。

三、檢察機關在反壟斷民事公益訴訟中的地位

理論和實務界專門就檢察機關在反壟斷民事公益訴訟中地位的研究不多，但學者對其他民事公益訴訟中檢察地位的研究，同樣也適合于反壟斷民事公益訴訟。關于檢察機關在民事公益訴訟中的地位問題，具有代表性觀點的有：（1）法律監督說，認為檢察機關屬于法律監督者的訴訟地位，而非一般當事人的訴訟地位。（2）雙重身份說，認為檢察機關既是原告又是法律監督者，檢察機關享有原告的訴訟權利與義務，但是其憲法定位為法律監督機關。（3）民事公訴人說，認為民事公益訴訟保護的法益，與刑法保護的法益一樣，檢察機關代表國家提起公益訴訟，并無自身的任何利益。（4）公益代表人說，認為按照我國的國家機關設置，檢察機關最適合代表國家、集體、社會利益并使用訴訟手段加以保護。（5）公益訴訟起訴人說，認為檢察機關兼顧國家司法機關的公權力性質以及民事訴訟提起者的定位。（6）新型民事訴訟說，認為傳統的民事訴訟是以保護私益為基礎構建起來的，是一種典型的“主觀訴訟”，檢察機關在公益訴訟中的地位應該不同于原告。檢察公益訴訟屬于“客觀訴訟”，檢察機關在公益訴訟中是“以訴的形式履行法律監督本職”。因此，要制定公益訴訟法，建立統一的公益訴訟立法體系，以履行法律監督職能構筑專門統一的公益訴訟司法程序制度。（7）原告說，認為“公益訴訟起訴人”實質上是“普通原告”，具備“普通原告”的權利義務。而且“把檢察機關稱為原告，既不會降低檢察機關的地位，更不會改變檢察機關作為法律監督機關的基本屬性，反而可以準確反映檢察機關在民事公益訴訟中實際的訴訟地位”。

理論是灰色的，但實踐之樹卻是常青的。對檢察機關在反壟斷民事公益訴訟中的本質認識，要從理論、實踐、改革幾個層面展開，才能把握其本質。理論上，我國檢察制度是在接受列寧的檢察理論和借鑒蘇聯模式的歷史條件下建立起來的，深受蘇聯檢察制度的影響。蘇聯檢察監督制度采取的一般監督原則，即檢察機關對一切執法和守法活動都享有法律監督權，可以對民商事、刑事、行政等法律行為和法律關系予以監督。但實踐上，我國檢察權的確切含義是什么，應當結合憲法和組織法的規定和憲法的實踐綜合理解。就憲法的規定來說，我國1954 年頒布的《憲法》，將此前的最高人民檢察署從中央人民政府中獨立出來，成為與行政權、審判權并列的國家權力類型，規定最高人民檢察院“對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”。同年頒布的《人民檢察院組織法》第4 條規定了檢察機關“對公民是否守法實行監督；對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟”的內容。1975 年頒布的《憲法》規定“檢察機關的職權由各級公安機關行使”屬于特殊歷史時期的非常規定，不值得參考。1978 年《憲法》及1979 年、1980 年的兩次修正均保留了最高檢察機關“對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”的規定。但是，其相應的《人民檢察院組織法》卻刪除了檢察機關“對公民是否守法實行監督；對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟”的職權。由此可見，我國憲法規定的檢察權并不是對蘇聯檢察制度的直接移植，其內涵外延更多指的是檢察職權。正因如此，雖然我國1954 年憲法一度有檢察機關“對國家機關和國家工作人員是否遵守法律，行使檢察權”的規定，并授權檢察機關“對國家機關的決議、命令和措施是否合法實行監督”，但是基于當時的中國政治體制和社會環境，這種針對國家機關和國家工作人員的“一般監督”，不僅面臨較大的爭議，而且幾乎從來沒有得到真正的落實。單靠“檢察機關對公民是否遵守法律，行使檢察權”的憲法文義，不能直接推導出檢察機關必然對公民享有監督權的結論。這種理解也得到了現行憲法和有關對民事訴訟監督規定的支持。1982 年頒布的現行《憲法》及此后的修正案，均將檢察院定位為“國家的法律監督機關”，不再規定檢察機關享有對公民是否守法的監督權，“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”雖然作為基本原則規定在我國的民事訴訟法中，但其監督形式只是對生效判決、裁定、調解提出抗訴或建議。在民事執行環節，2012 年修正后的民事訴訟法規定，“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”。2016 年“兩高”《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》規定，人民檢察院對執行生效民事判決、裁定、調解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權文書等法律文書的活動實施法律監督。對于損害國家利益或者社會公共利益的案件等四類民事執行案件，人民檢察院應當開展執行監督。我國法治進程的狀況是：檢察機關從未對公民是否守法行使過監督權；現行法律關于檢察機關對民事訴訟的監督方式是一種有限度的監督，監督的焦點是法院審判權的運行而非當事人的民事行為。反壟斷法的被告是平等的民事主體，在訴訟中享有平等的權利，顯然不是檢察機關的監督對象。檢察機關在反壟斷公益訴訟中，直接提起訴訟、提出訴訟請求、調查核實證據、參與法庭辯論和質證等等，這些訴訟行為與監督者的身份不相符合。從法律的文法解釋角度理解，“監，自上臨下，監視。督，察視，督率。監督，監察督促”[9]。監督的核心要義是監督者促使他人按規定作為或不作為，通過被督促者的作為或不作為間接地達到預定目標。從檢察機關在民事公益訴訟中的權利義務看，其行為在文義上與監督的本意并不相符。

法律監督說和雙重身份說均認為，既然法律規定檢察院是法律監督機關，它的訴訟行為必然就是行使法律監督權，其訴訟地位就應當與普通民事訴訟的原告不同。殊不知，檢察機關是法律監督機關雖然無可置疑，但是這并不等于其每一訴訟行為都是行使法律監督權。舉例言之，檢察機關因違約或侵權與他人產生糾紛參與到民事訴訟關系中，它在訴訟中的原告或者被告地位不會因為它是法律監督機關而改變。這就如同法院在行政訴訟（如國家賠償糾紛）或民事訴訟（如欠款糾紛）的地位一樣，不能因為法律規定其是審判機關而改變它在上述訴訟中的被告地位。此外，一成不變地將檢察院行使訴權看成是法律監督者，沒有考慮到我國檢察公益訴訟是司法體制改革的產物，頗有刻舟求劍之嫌。黨的十八屆四中全會決定的司法體制改革是中央對政治權力改革的頂層設計，很多內容超出了政法機關的內部范疇，不同于一般的政法機關的職能分配，是政治體制改革的重要內容[10]。國家設立檢察委員會以后，一部分檢察職權從檢察院移交給檢察委員會行使。相應地，檢察機關增加部分新的職權。這部分新職權的具體內涵也在不斷地變化中。在民事公益訴訟方面，從黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”到《反壟斷法》頒布，賦予檢察機關提起民事公益訴訟的領域逐步拓展；起訴的前置條件也從有到無，逐步放寬。這就意味著檢察機關的檢察職權也隨著經濟發展和社會治理需求的深刻變化而變化。人們必須根據變化了的條件，分析研究新職權運行的規律。如有的學者認為，即使檢察機關提起民事公益訴訟屬于“法律監督”，但這種監督的性質也是“源于社會治理職能的守法監督”，而不同于“源于公權力制約職能的執法監督”。民事公益訴訟屬于“源于社會治理職能的守法監督”，其訴訟地位與普通民事訴訟的原告訴訟地位相同。[11]如果“檢察機關集起訴主體身份與法律監督主體身份合二為一的現象，作為被告的私人主體即使強勢，面對公權主體也常常處于下風，這就造成了兩造結構的不均衡”[12]。

民事公訴人說，沒有充分考慮到社會法益和違法責任的層次區別，更沒有考慮到刑事與民事兩大訴訟歷史淵源和現實運作的重大差異，將檢察機關的民事公益訴訟職能及其請求被告承擔的民事責任與它的刑事訴訟職能及其請求被告人承擔的刑事責任等同看待，顯得過于勉強。

公益訴訟人、公益訴訟代表人、公益訴訟起訴人說，將著眼點放在訴訟主體的身份和訴訟保護利益的性質上，殊不知，檢察機關在公益訴訟審理中除了享有起訴之外還享有調查核實證據、出席庭審、參與法庭辯論、質證等權利；不服一審判決或裁定的，還依法享有上訴權；等等。其訴訟權利義務幾乎與普通民事訴訟原告一樣。將檢察機關規定為“公益訴訟人、公益訴訟代表人、公益訴訟起訴人”，并沒有完全準確反映其在審判程序中的地位作用。況且《民事訴訟法》第8 條明確“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利”。因為民事公益訴訟寓于一般民事訴訟之中，所以在基本制度設計方面，民事公益訴訟不能偏離民事訴訟的基本原理，不能以原告身份特殊，也不能以其保護的利益特殊為理由——何況法定的利益實際上是平等的，而破壞民事訴訟的基本構造?！懊袷聶z察監督應當在民訴基本原則的指導下開展，這也意味著檢察監督并不必然干擾人民法院獨立審判?！盵13]所有訴訟程序的共通性原則為審判獨立和裁判中立原則，檢察民事公益訴訟亦概莫能外。從審判獨立的視角評價，在審判檢察監督領域，檢察機關與法院屬于監督與被監督關系，但在檢察民事公益訴訟領域，檢察機關的公權力身份及其公權制約職能不應影響法院認定案件事實和適用法律，因此二者應定位于當事人與裁判者、訴權與審判權的關系。從裁判中立的視角評價，即使涉及救濟公共利益而使民事公益訴訟不同于普通的私權訴訟，法院對辯論主義與職權主義的衡平也不應突破裁判中立原則的底線。況且，一些在司法實踐中對公益訴訟的規定也未必經得起訴訟規律的檢驗。就拿限制撤訴的規定來說，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020 年修正）第19 條規定“民事公益訴訟案件審理過程中，人民檢察院訴訟請求全部實現而撤回起訴的，人民法院應予準許”。撤訴本來是當事人的一項訴訟權利處分，往往是當事人隨著訴訟進展逐漸對訴訟結果有所預判后做出的取舍。由于是檢察機關提起訴訟就要全部實現訴訟請求的邏輯，值得斟酌。其一，從認識論來說，人們對真理的認識是通過克服一個又一個謬誤來達到的，正所謂實踐無止境，認識也無止境。如果說檢察機關在訴訟過程中經過與被告質證、辯論等發現提起訴訟時確定的訴訟請求并不切合實際，這恰好說明通過訴訟是可以分是非、明道理的。很明顯，如果檢察機關試點時期勝訴率達到100%，成為常態化的訴訟鐵律，那訴訟就失去了本來的意義。其二，如果是為了防止檢察機關放棄應有的公共利益而撤訴，應該是在內部職業管理規范中解決，不必要在司法解釋中規范。因為司法解釋所規范的行為主體都是抽象、理性的主體，是在假定其忠于職守的情況下才賦予他們權利的。因此，不能因為這些局部的規定與普通民事訴訟有別，就說明具有本質性、原則性的民事訴訟規律必須改變。檢察院站在原告的立場，遵循訴訟規律，以請求被告承擔民事責任的方式修復被損害的反壟斷社會公共利益，完全是訴訟機制的技術性要求。任何主體參與到訴訟法律關系中，都應接受訴訟法律關系規范，即便具有法律監督職能的檢察機關參加到民事訴訟法律關系中也應如此。

四、結論

我國檢察機關適用民事公益訴訟機制維護反壟斷領域的社會公共利益，是基于適應社會主義市場經濟體制深化發展的需要而作出的制度安排。檢察機關作為反壟斷民事公益訴訟提起人，在訴訟中的權利義務受民事訴訟法律關系調整，受民事訴訟規律制約。其在訴訟中的價值定位，應當與訴訟的目的價值和手段價值相適應。雖然民事公益訴訟因保證原、被告享有平等權訴訟權利而對原告和被告的一些權利義務予以增加或減少，擴張或限制；但是法院居中，原、被告平等的民事訴訟基本構造沒有發生實質性變化。反壟斷民事公益訴訟也不例外，檢察機關應在原告的地位上發揮其在訴訟中的功能作用。