對監察機關實行司法監督與制約的法理邏輯

屈新 張淇

［摘 要］ 我國現行立法缺乏對監察機關實行司法監督與制約的法律條款，學界對其正當性尚存爭議。應在界定司法監督與制約的內涵、探析司法監督與制約的理論淵源的前提下，厘清對監察機關實行司法監督與制約的司法邏輯。對監察機關進行司法監督與制約，是監察機關職務犯罪調查權具有司法屬性的本質要求、符合憲法對檢察機關作為法律監督機關的職能定位、有利于實現審判中心主義的改革目標。在此基礎上，應進一步完善司法機關對監察機關的監督與制約機制，實現司法監督與制約機制的高效運行，推動我國監察法治的完善。

［關鍵詞］ 監察機關 司法監督與制約 法理邏輯

［中圖分類號］ DF73? ［文獻標識碼］ A?? ［文章編號］ 1008—3642（2023）06—0111—10

我國監察體制改革初步形成了以監察權為中心的法治反腐體系［1］。在嚴峻復雜的反腐敗斗爭形勢下，在繁重艱巨的全面從嚴治黨任務中，監察機關權力濫用的風險必將隨著權力的擴張而逐步增加。即使在監察機關內部，猛藥去疴的決心不減，壯士斷腕的勇氣不泄，也難防權力的擴張和濫用，畢竟“再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把”。因此，要保障監察權的規范運行，有必要以“權力”制約“權力”，對其進行有力的異體監督。

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）規定，監察機關要接受民主監督、社會監督、輿論監督等。這些監督方式與2021年出臺的《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）提出的司法監督共同構成了對監察機關的異體監督機制。在上述異體監督方式中，司法權與監察權溝通最為活躍、銜接最為緊密，因為監察調查活動在很大程度上是在為后續的審查起訴、審判活動做準備，監察調查結果不可避免地要滲透入司法程序之中，對司法權的運行產生影響。除此之外，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）還規定監察機關應與檢察機關、審判機關互相配合、互相制約。這一條款意味著司法權還可對監察權監督制約。如果司法權可以對監察權進行監督與制約，那么這一監督制約不僅更為及時也更具有張力?！侗O察法實施條例》對于司法監督的內容、方式與程序并未作出具體規定，學界不僅就如何進行司法監督與制約尚未達成共識，對監督的正當性也意見不一。構建司法監督制約機制的首要前提就是明確其正當性基礎、理清其法理邏輯?；诖?，本文擬在明確“司法監督與制約”內涵與理論淵源的前提下，探究對監察機關司法監督與制約的司法邏輯，以期為司法機關對監察機關的監督與制約提供正當性依據，完善對監察機關監督制約的理論體系。

一、對監察機關實行司法監督與制約的界定

（一）“司法監督與制約”的含義

隨著監察體制改革在我國的全面鋪開，對監察權力實行監督與制約逐漸成為深化監察體制改革的下一目標?！八惺谷祟惛瘔櫬浜偷赖聰牡囊蛩刂?，權力是出現頻率最多和最活躍的因素?！保?］若權力不受約束必然導致權力的濫用，所引發的危害不可估量，這是歷史朝代更迭的經驗，也是法治實踐的教訓。然而，在研究如何對監察機關實行司法監督與制約時，學者們往往混用“監督”與“制約”兩個概念。例如，有學者認為，兩者是包含關系，即檢察機關對監察機關的“制約”就屬于“司法監督”［3］；也有學者從內外部監督的層面考慮，認為檢察機關的制約具有外部監督的性質［4］；還有學者從應然與實然的角度出發，提出兩者是“應然”與“實然”的關系［5］。

要界定司法機關對監察機關的監督與制約的概念，我們就必須對“監督”與“制約”兩個基礎概念進行辨析。首先，兩者權源基礎不同?！氨O督”基于對專門機關的授權［6］，監督范圍僅限于授權范圍，監督效果要服從、服務于授權主體［7］；“制約”則以分工為基礎，其核心在于“分權制衡”，即將權力交由不同主體行使，各權力主體既通力合作、協調一致，又建立和維系良性且有效的制約與配合關系，防止權力專斷［8］。正如學者所說，“制約是分權的當然延伸，有分權必有制約”［9］。其次，兩者含義不同。若將“監督”與“制約”置于權力主體之間，“監督”意為“監視、督促”，而“制約”則意指“限制、約束”［10］。有學者認為，監督關系是單向的，監督者有權對被監督者行使權力的過程進行單方的監察、督促，但其并不直接參與被監督者的權力行使過程，只能阻止其行使權力或者對其進行事后追究；而制約關系是雙向的，權力主體之間可以相互約束牽制、共同參與特定權力行使過程之中，且監督關系與制約關系往往交織存在［11］。筆者贊同這一觀點，即“監督”與“制約”在權力主體之間，都意指對權力行使的限制、約束和控制，往往“你中有我，我中有你”，共同作用于權力行使；但是，監督是單向的、高效率的，制約則是雙向的、穩定的。因此，司法監督與制約是指司法機關基于授權或者國家權力間的分權制衡，以一定的方式和程序對監察權的運行過程實行監督、限制與約束。

（二）“司法監督與制約”的主體

司法監督與制約的主體，顧名思義，應是司法機關。雖然《憲法》規定執法部門也可以對監察機關實行制約，但在權力的具體運行過程中，兩者之間更強調“相互配合”，因此，這里的司法機關應主要指檢察機關和審判機關?；跈嗔\行的法理依據與現實基礎，筆者認為，司法監督的主體主要應為檢察機關，司法制約的主體則檢察機關與審判機關均可。其主要原因為：第一，檢察機關具有豐富的監督經驗。在監察體制改革之前，檢察機關就是《憲法》確定的法律監督機關，其不僅可以全程參與刑事訴訟，代表國家和社會提起公益訴訟，而且還承擔著對民事、行政訴訟活動監督的法定職責。例如，《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定了檢察機關法律監督的8個方面的職責權限，同時規定了檢察機關行使法律監督權可采取的相關措施。這些權限和措施為檢察機關實行法律監督提供了基礎，檢察機關通過行使法律監督職權，積累了豐富的監督經驗。要實現對職務犯罪調查權司法監督的常態化，具有豐富監督經驗的檢察機關無疑較為合適。第二，檢察機關對監察機關實行司法監督具有現實性。涉及職務犯罪的案件，監察機關的處置結果很可能是將案件移送檢察機關提起公訴，因此，在“監察調查—刑事訴訟”程序中，直接與監察調查階段相銜接的就是檢察機關提起公訴的階段，兩者聯系緊密。檢察機關如果在審查起訴過程中發現相關線索，可以及時對監察調查活動實行監督。

由此可見，無論是普遍性監督還是對某一職務犯罪案件的針對性監督，從權力銜接以及運行的機理來看，與監察職能相銜接的檢察機關具有天然的監督優勢，理應作為司法監督的主體。至于審判機關，因其在職務犯罪案件辦理過程中處于最終救濟地位，位于刑事訴訟程序的末端，很難越過檢察機關的審查起訴階段對監察調查活動實行直接監督；并且從性質上來看，與檢察機關作出對監察案件是否提起公訴的決定一樣，審判機關對監察調查更多的是一種實體上的制約，主要表現為可以通過最終救濟程序中的司法裁判對監察調查結論進行否定或部分否定。因此，司法制約主要在監察調查階段的后端通過檢察機關的審查起訴和審判機關的審判活動發揮作用。

（三）“司法監督與制約”的范圍

“司法監督”與“司法制約”的含義、主體不同，兩者范圍也有較大區別?！八痉ㄖ萍s”指檢察機關和審判機關通過對監察案件進行審查起訴、審判，以規范監察權的行使，其范圍較為明確也較為具體；而“司法監督”不僅包括常態化、普遍性的抽象性監督，還包括某一案件的具體性監督，其范圍較為復雜，需專門討論。

《監察法實施條例》第251條規定，監察機關必須依法接受司法監督，確保權力受到嚴格的約束和監督①。由此可知，“司法監督”的范圍就是監察機關行使監察權的范圍。監察機關的監督、調查、處置活動都屬于監察機關行使監察權的活動，三者都應當納入司法監督的范圍嗎？筆者持否定態度，認為司法監督的范圍僅包括監察機關對職務犯罪的調查及處置活動，原因主要有以下三個方面。

首先，關于監察機關的監督行為，《監察法》第11條規定：“監察委員會對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查?！笨梢?，監察機關的監督行為，不僅可以預防職務違法和犯罪行為的發生，還是后續調查、處置活動的重要基礎。然而，監察機關監督職能的內容及地位，決定了司法機關很難發現監察機關在監督活動中濫用職權的行為。因此，若對監察機關的監督活動實行司法監督，不僅浪費司法資源，而且還可能干擾監察機關監督職能的正常行使。

其次，關于監察機關的調查行為，《監察法》第11條規定：“監察委員會對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家財產等職務違法和職務犯罪進行調查?！庇纱丝芍?，監察機關的調查權包括職務違法調查權和職務犯罪調查權。但是，筆者認為，為節約司法資源，應僅對職務犯罪調查權實行司法監督。理由在于：一方面，監察機關的職務犯罪調查權行使的結果是職務犯罪案件司法活動的開端，與司法活動的銜接更為緊密，司法機關對于職務犯罪調查權的監督具有天然的便利；另一方面，職務犯罪調查權一旦濫用，對被調查人帶來的危害就會更為嚴重，更有對其監督的必要。無論從權力運行角度還是從保障人權角度來看，對職務犯罪調查權的司法監督較職務違法調查權更為優先。

最后，關于監察機關的處置活動，《監察法》第11條規定，監察機關的處置包括政務處分、問責、將調查結果移送檢察機關審查起訴以及向監察對象所在單位提出監察建議4種方式。其中，除移送起訴之外的3種處置方式都是監察機關內部對監察對象或其所在單位作出的處置，而司法監督更強調在法律層面對監察機關的權力運行實行監督。因此，政務處分、問責、監察建議不宜納入司法監督的范圍。將調查結果移送檢察機關審查起訴，不僅是監察案件進入司法活動的重要環節，也是對監察機關的職務犯罪調查活動實行司法監督的延續，關系到被調查人在法律層面的最終處理結果。因此，對將調查結果移送審查起訴這一處置過程實行司法監督是進一步規范監察機關權力行使的應有之義。

由此可見，雖然《監察法實施條例》規定，應對監察機關行使監察權的活動進行司法監督②，但是從法理及現實性的角度來考慮，此處的監察權應作狹義解釋，即監察機關對于職務犯罪行為的調查權和處置權進行監督，并且其中最為核心的是職務犯罪調查權。

綜上分析，對監察機關的司法監督與制約是指，檢察機關基于授權，采用一定的方式和程序對監察機關行使職務犯罪調查權和處置權的過程實行單向監視、督促，并與審判機關一起通過刑事訴訟的審查起訴、審判活動影響監察案件的調查結果，以實現對監察權限制、約束的目的的行為。

二、對監察機關實行司法監督與制約的理論淵源

（一）權力監督理論

權力猶如一把雙刃劍，用得好可造福于民，權力變異則會禍亂叢生。若要保障社會的公平正義，就必須對權力加以規范和限制。

古希臘時期就出現了西方權力監督和制約思想的雛形。亞里士多德提出政體劃分與分權制衡的思想，認為政體的核心由行政、議事與審判（司法）三大要素組成。隨后，古希臘歷史學家波里比阿進一步提出，執政官權力、人民大會權力與元老院權力，是羅馬國家真正擁有的三大權力，并率先提出了三種國家權力彼此制衡的觀點。17—19世紀后，大量資產階級啟蒙思想家延續并傳承了古羅馬、古希臘提出的民主政治思想。洛克最早提出了權力分立理論，孟德斯鳩在洛克的權力分權理論基礎上進一步主張把國家的權力分為立法權、行政權和司法權，由不同的機關分別掌管這些權力，并且強調對這三種權力進行平衡與制約。

國家權力開始分化，對各個部門權力的監督與制約機制也隨之產生；并且，隨著現代社會的不斷發展，權力種類逐漸增多，權力之間的關系更加復雜，權力之間的聯系也愈加頻繁，對權力行使過程進行監督與制約變得尤為重要。2018年《監察法》出臺后，監察權成為了獨立于立法權、司法權、行政權的“新型權力”，監察機關成為行使監督權的專責機關，“監督者”的腐敗后果較“監督對象”更為嚴重，對監察機關進行有效的司法監督與制約，無疑是踐行權力監督理論、促進反腐敗工作規范化的重要途徑。

（二）程序正義理論

程序是法治的構成性要素，最終也是社會整合的構成性要素，現代社會的法治以程序為中心，亦可稱之為程序法治［12］。程序正義與實體正義緊密相關，但程序正義并不依賴實體正義，其自身也具有獨立的價值。有學者將獨立價值總結為追求價值合理性、減少人為隨意性、增加結果確定性以及實現社會正義性［13］?？梢哉f，“如果沒有程序正義作后盾，法律或規則本身所追求的公正、平等、人權等價值就難以實現”［14］。

程序正義理論反映到監察權的運行中，就是要求監察機關必須嚴格按照法律規定的程序開展調查活動，通過減少調查過程中人為運作的空間，使得被調查人能夠被最大程度地平等對待，并獲得較為確定的處理結果，以此提高公眾對于處理結果的認可度，最終實現社會正義。因此，若不能對監察權運作過程實行有效的監督與制約，就存在監察權被濫用的可能。刑事司法程序與監察程序緊密相連，借助司法機關對監察程序及刑事訴訟程序較為熟悉的優勢對監察機關進行司法監督與制約，通過保障程序正義，最大限度地實現監察結果的實質正義。

（三）人權保障理論

人權，是人之為人的權利，是社會對人的價值的一種認可，也是人最基本、不容侵犯的權利［15］。近現代的人權理論形成于十七、十八世紀的歐洲資產階級啟蒙運動時期，法國的思想家盧梭、英國的思想家洛克是這場啟蒙運動的主要代表人物。洛克認為，如果每個人都是平等和獨立的，那么任何組織和任何人都不得侵害他人的生命、健康、自由以及財產［16］?！妒澜缛藱嘈浴贰豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》《經濟、社會及文化權利國際公約》三個文件的出臺，標志著尊重和保障人權已成為國際社會的普遍共識，人權逐步成為衡量各國法治文明進步程度的重要標尺。

中華人民共和國成立以來，我國形成了既符合馬克思主義基本原理，又具有中國特色的人權基本理論。2004年，我國將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，這一價值目標隨著社會的發展愈加清晰?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》確立了懲罰犯罪與保障人權并重的理念，并將“尊重和保障人權”作為刑事訴訟的基本任務之一。人權保障的理念在具體的刑事訴訟程序設計中也有諸多彰顯，例如，“不得強迫自證其罪”的規定有效貫徹了這一理論的要求。

2018年《監察法》出臺后，監察委員會享有監督、調查、處置的權力，其中，職務犯罪調查權、處置權與被調查人的人權密切相關，不僅直接影響著刑事訴訟的順利進行，關系監察案件的最終結果，也決定著我國能否最終實現憲法人權保障的價值目標。因此，以人權保障為邏輯出發點，對監察權實行有效的監督與制約尤為重要；而檢察制度肩負的保障人權的天然使命以及刑事訴訟對人權理念的重視，為司法機關對監察機關監督與制約奠定了堅實的理論基礎，司法監督與制約逐漸成為在監察調查中保障人權的有力手段。

三、對監察機關實行司法監督與制約的司法邏輯

盡管當前監察機關的“政治機關”定位使得監察權被蒙上了政治色彩，但是作為其核心權力的職務犯罪調查權仍難以掩飾其司法權屬性［17］?？隙z察機關和審判機關可對監察機關的職務犯罪調查活動進行司法監督與制約，符合監察機關職務犯罪調查權的權力本質，符合《憲法》對檢察機關法律監督機關的職能定位，有利于實現審判中心主義改革目標。

（一）對監察機關實行司法監督與制約是職務犯罪調查權具有司法屬性的本質要求

前已述及，職務犯罪調查權是司法監督的核心內容，而司法制約的具體案件也大多是監察機關行使職務犯罪調查權的結果。因此，探究對監察機關實行司法監督與制約的司法邏輯，首先應確定職務犯罪調查權的性質。

1954年頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第10條規定，檢察機關在發現并確認有犯罪事實時，應依照法律規定的程序進行偵查或者交給公安機關偵查③。1979年頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第11條延續了這一條的立法精神，同樣規定檢察機關可依程序自己偵查或交給公安機關偵查④。該條款不僅明確了檢察機關自身具有偵查權，而且還體現了其對偵查權享有分配的權力，即可將偵查權分配給其他機關。

筆者認為，《中華人民共和國人民檢察院組織法》之所以賦予檢察機關分配偵查權的權力，一方面是因為檢察機關是我國的公訴機關，對犯罪案件具有偵查權，承擔著追訴犯罪的專門與全部責任［18］，而偵查活動實質上是在為提起公訴做準備，因此，將偵查權的完整權能賦予檢察機關，符合檢察機關對追訴犯罪承擔全部責任的法律定位；另一方面，規定檢察機關可以授權公安機關行使偵查權，可以分擔檢察機關的偵查任務、提高案件的偵查效果與效率。據此，檢察機關享有對所有犯罪案件的偵查權以及對偵查權行使的分配權。此后1979年、1996年頒布的《中華人民共和國刑事訴訟法》有關職能管轄的規定貫徹了《中華人民共和國人民檢察院組織法》關于偵查權專屬檢察機關的要求，只是除公安機關之外，新增了國家安全機關、軍隊保衛部門、監獄作為偵查機關；2018年頒布的《中華人民共和國刑事訴訟法》新增了中國海警局作為偵查機關法律條款。這些新增的偵查機關在性質上與公安機關一樣，都是檢察機關偵查權的分配機關。

在國家監察體制改革過程中，《憲法》增設了監察委員會作為履行國家監察職能的專職機關，不僅將檢察機關的職務犯罪偵查權轉移給了監察機關，負責職務犯罪偵查的檢察官也部分轉隸到了監察委員會，基本實現了職務犯罪的偵查職能與偵查人員的雙轉隸。由此看來，監察機關對職務犯罪的調查活動與國家監察體制改革之前檢察機關對職務犯罪的偵查活動實質上是一致的。在這個意義上，監察機關與公安機關、國家安全機關、軍隊保衛部門、海警局等一樣，都是檢察機關偵查權的分配機關。

有學者提出，2018年頒布的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）修改了“偵查”的概念，并將“調查”適用于監察委員會對案件的收集證據、查明案情工作，可見“監察調查”不同于“偵查”。筆者對此持有不同意見。雖然2018年《刑事訴訟法》區分了“監察調查”與“偵查”的概念，但是監察調查是一個廣義的概念，將監察機關對職務違紀違法、職務犯罪等取證活動統稱為“調查”是可行的；若針對監察委員會的職務犯罪調查活動，其與“偵查”并無二致；同時，盡管職務犯罪調查活動并不屬于刑事訴訟過程，可是在監察委員會調查結束后，監察委員會與偵查機關一樣，都需要將案件提交檢察機關審查起訴，為檢察機關行使公訴權做準備，即職務犯罪調查階段作為國家犯罪追訴機制的重要組成部分，其實踐運行最終在很大程度上要實現“對接公訴”并“承接審判”［19］的職能。正如學者指出，職務犯罪調查權實質上就是檢察機關職務犯罪偵查權的轉隸，盡管調查與偵查名稱不同，可是其性質并未改變，兩者在預設功能上具有一致性［20］。因此，無論是從職務犯罪調查活動類似偵查活動的性質，還是從權力的現實運行機理來看，職務犯罪調查權都具有司法屬性。

（二）對監察機關實行司法監督與制約符合檢察機關法律監督職能的憲法定位

1.檢察機關“法律監督機關”的變遷

在中華人民共和國成立初期，“法律監督機關”在很大程度上是一個法學理論概念。1950年6月，李六如在《檢察制度綱要》中提到，蘇聯檢察“主要是政府的監督機關”，“實行法律上的監督”；而《各國檢察制度綱要》則直接指出檢察機關“主要是政府的法律監督機關”［21］。如此定位是因為蘇聯檢察院具有檢察監督職能。此后，“法律監督機關”這個術語在黨的文件和報告中開始使用，但并未直接進入法律。我國檢察制度在20世紀50—60年代處于發展停滯期。1979年頒布了《中華人民共和國人民檢察院組織法》，該法第1條將人民檢察院的性質明確為“法律監督機關”，并在之后的“八二憲法”中首次以憲法條文的形式將人民檢察院定位為“法律監督機關”，自此確立了檢察機關具有法律監督職能的憲法地位。

我國檢察機關在檢察制度的演進過程中，作為“法律監督機關”的職能維度發生了重大變化，從承擔廣泛訴訟監督職能的國家機關，發展演變為我國權力監督體系中行使法律監督職能的專門機關，其“法律監督”的重心在不同時期也有所不同，法律監督的內涵和外延一直處于變化中，這一變化的主要原因在于中國社會政治、經濟的發展和變遷。

一方面，我國近年來對三大訴訟法進行了重大修改，豐富了刑事訴訟中的檢察監督職能，形成了檢察監督從實體到程序、從結果到過程的全覆蓋；與此同時，檢察系統的“四大檢察”布局逐漸形成，改變了之前刑事檢察監督職能獨大的不全面、不協調、不充分的立法格局，拓展了檢察機關法律監督的內容。另一方面，隨著國家監察體制改革的進一步深化，檢察機關改革前以職務犯罪偵查為重心的職能定位、工作模式發生了改變。2021年發布的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》為新時期檢察機關的工作確立了明確的發展目標。

總的來說，檢察機關職務犯罪偵查工作的轉隸以及中央近年來對于法律監督工作的逐步重視，為檢察機關逐步凸顯其法律監督職能、回歸法律監督主責主業提供了現實基礎與政策支持。

2.檢察機關法律監督的范疇包含司法監督

隨著國家監察體制改革的全面開展，監察機關成為監督公權力的專責機關，檢察機關作為國家法律監督機關的定位是否有權對監察機關實行監督成為檢察機關在新時代開展法律監督工作成為了當下的新問題。筆者認為，檢察機關作為法律監督機關的地位具有國家性，其法律監督職能不應因監督對象的特殊性而發生改變，檢察機關法律監督的范圍應包含對監察調查的司法監督。

從規范層面來看，檢察機關的法律監督所遵循的是“控權”邏輯［22］。作為國家的法律監督機關，檢察機關始終以國家的名義對法律的實施進行監督，其目的在于通過對權力進行控制并且防止其異化，最終實現國家的意志［23］，即檢察監督承擔的是憲法實施和法律實施意義上的國家任務。盡管2018年修訂后的《憲法》在國家機構一章中增設了“監察委員會”，可是檢察機關作為國家法律監督機關的定位并未改變；且這次修正雖然刪去了檢察機關可對職務犯罪案件行使偵查權的規定，但檢察機關也保留了部分偵查權：人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查⑤?？梢?，檢察機關發現犯罪的方式必須是“對訴訟活動實行法律監督”這一過程。在監察體制改革的背景之下，保留檢察機關的偵查權并明確發現犯罪的方式，是對檢察機關作為國家法律監督機關地位的有效鞏固。除此之外，由于職務犯罪調查權具有司法屬性，在職務犯罪調查過程中的監察工作人員具有司法工作人員的地位；檢察機關行使上述職務犯罪偵查權的前提是對在訴訟活動中的司法工作人員進行法律監督，監察機關的職務犯罪調查權運行的合法性自然屬于檢察機關法律監督的范圍。因此，面對新生的監察權，要對其進行監督，檢察機關責有攸歸。

“有多少部門的法律，就有多少種的法律監督?！保?4］檢察監督的內涵應因時而變，檢察機關法律監督的范疇自然也應隨著國家政治、經濟的變遷而逐步完善。因此，我國現行立法雖然并未明確規定監察調查活動應受到檢察機關的監督，但從憲法與法理來看，司法監督理應屬于檢察機關法律監督的范圍。

（三）對監察機關實行司法監督與制約是審判中心主義改革的必然要求

1.監察體制改革對審判中心主義目標的沖擊

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，正式將“審判中心主義”理論引入全面推進依法治國的宏觀部署，旨在通過強調審判活動在訴訟程序中的中心地位，強化對偵查（調查）活動的審判監督與制約，促進審判權的獨立行使［25］，糾正長期以來實踐中形成的偵查中心主義，確保偵查、審查起訴階段確定的案件事實與證據經得起法律的檢驗，減少冤假錯案的發生，提高司法公信力，實現刑事訴訟保障人權的價值目標。

監察體制改革后，國家司法權力配置格局重新調整，監察權成為獨立于立法權、行政權、司法權的“第四權力”，職務犯罪調查案件的主體變成了監察機關，改變了之前由檢察機關偵查并起訴的刑事訴訟格局，對實現審判中心主義改革的目標帶來了沖擊，可能會因此而產生“監察中心主義”的現象。

首先，監察權力更加厚重。監察權集監督權、調查權、處置權于一身，不僅實現了監察范圍的全覆蓋，而且其所具有的職務違法和職務犯罪調查權形成了打擊腐敗犯罪的有效合力，這使得監察權較其他國家權力更加綜合、厚重。其次，監察機關具有較高的政治地位。監察機關除具有政治機關的特殊定位外，紀委監委合署辦公的特殊設置也要求黨內監督與國家監察有機統一，地方監委會主任與同級紀委書記往往由同一人擔任，這使得監察機關具有較強的政治屬性。最后，監察機關具有較高的法律地位。法官作為行使公權力的公職人員，無疑屬于監察機關的監察對象，而居于監督地位的監察委員會的法律地位自然要高于被監督者，且監察機關的監督是對“人”的監督，那么監察機關對法官的監督很可能造成正在審理案件的法官頭懸“達摩克利斯之劍”，成為影響其依法裁判的外界因素，進而導致法官因害怕推翻調查結果而使得審判程序成為對調查結果的形式確認程序。

由此可見，監察權權力厚重，在政治地位上可對審判權造成牽制，在法律地位上可因其對“人”的監督而影響法官，從而可能導致審前監察調查結論穿透性“綁架”審判結果，再加上法院與檢察院等通過溝通協調、庭外對卷宗查漏補缺等庭外機制形成裁判結論的頑疾一直存在，極易形成“監察中心主義”，阻礙審判中心主義改革目標的實現。

2.司法制約是踐行審判中心主義的應有之義

“審判中心主義”要求控訴、辯護、審判活動都圍繞法院在審判階段中對事實認定、法律適用的過程進行。在職務犯罪案件中踐行審判中心主義，意味著法官審判在職務犯罪調查、審查起訴、審判三階段中處于核心地位，強調審判權對監察機關職務犯罪調查權的制約。監察體制改革之后，監察機關以法治思維和法治方式進行反腐，形成了反腐合力，監察權也隨之增大。盡管《憲法》規定了“互相制約”的原則，但在當前監察機關擁有較高的政治地位及法律地位的背景下，司法機關對監察機關制約乏力的問題已逐漸顯現。例如，有學者對768起案件進行實證分析后認為，實踐中逐漸盛行“調查中心主義”理念，特別是在非法證據排除、審前羈押等重要的訴訟環節中，監察機關的意見很少被駁回，司法機關難以對職務犯罪案件進行有效的制約幾乎成為事實［26］。上述現象無疑為職務犯罪案件中“審判中心主義”的實現帶來了沖擊。

在現行對監察調查活動制約不足的背景下，審判機關通過嚴格貫徹證據規則，堅持疑罪從無，注重保障被調查人的人權，從根本上改變了審判活動對監察調查所獲證據、認定事實的依賴程度，確保庭審的實質化，最終實現審判權對監察權的實質制約。一方面，在職務犯罪案件的辦理過程中，審判機關對移送起訴的監察案件的審判是制約監察機關調查結果的最后一道屏障，對案件的最終結果具有決定性影響。只有強化審判這一刑事訴訟程序的最終階段對監察權的制約，才能最大程度避免出現“監察定案、檢察照辦、法院宣判”的結果［27］。另一方面，審判機關對監察機關的制約是最具剛性的制約方式，法官可通過行使審判權實質否定或部分否定調查結果，相比《監察法》規定的人大監督、民主監督、輿論監督等較為宏觀、抽象的監督方式，審判機關對每一個具體職務犯罪調查案件的最終結果進行制約，可最大程度地實現“審判中心主義”的價值目標，保障被調查人的人權。

因此，無論是從審判機關在權力運行中所處的階段來看，還是從審判機關進行司法制約的強度來看，司法制約都是踐行“審判中心主義”、規范監察機關權力行使的應有之義。

四、對監察機關實行司法監督與制約的立法展望

通過監督制約，把位高權重的各級監察委員會的活動約束在憲法、法律的范圍內，是設立國家監察機關這一事關全局的重大政治體制改革獲得成功的必要條件［28］，而監督制約機制的貫徹落實離不開法律的科學制定。筆者在分析當前立法現狀的基礎上，為完善對監察機關的司法監督與制約提出了總體的立法思路，以期為“激活”司法監督制約機制提供可能。

（一）對監察機關實行司法監督與制約的立法現狀

對于司法監督與制約，一方面，我國現行立法并未明確司法監督的含義，也未規定應如何落實對監察機關的司法監督?！侗O察法實施條例》僅僅作出了原則性規定，并未出現關于司法監督的其他內容。有學者提出，檢察提前介入監察或可成為檢察機關對監察機關進行監督的有效方式［29］153?！秶冶O察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》以專章形式規定“最高人民檢察院提前介入工作”，《人民檢察院提前介入監察委員會辦理職務犯罪案件工作規定》和《人民檢察院刑事訴訟規則》也對提前介入的范圍、方式等作出了原則性規定，但法律條文較為概括，缺少操作細則，不足以讓檢察提前介入監察這一機制順利運轉。另一方面，盡管《監察法》明確了監察機關與司法機關“互相配合、互相制約”的原則，但從其內容來看，兩機關明顯“配合有余、制約不足”。例如，在《監察法》中，有多個條文與“互相配合”直接相關，僅有1條即第47條有關監察案件補充偵查和不起訴的規定屬于制約條款；即便這一條款對監察機關的制約力度也較為單薄。例如，《監察法》第47條第4款規定，檢察機關對存在《刑事訴訟法》規定的不起訴情形的，仍需“經上一級人民檢察院批準”，才能作出不起訴決定，這嚴重弱化了檢察機關在審查起訴階段對監察調查的制約；另外，雖然《監察法實施條例》對《監察法》的內容進行了一定程度細化，但因缺乏詳細具體的規定導致其仍然無法支撐司法監督與制約機制在實踐中的有效運行。

由此可見，現行立法對司法監督的概括規定以及“互相制約”條款的缺失，可能導致實踐中各地對監察機關的司法監督與制約名存實亡。若要對監察機關的司法監督與制約機制真正發揮作用，亟須完善立法，為檢察機關與審判機關對監察機關進行司法監督與制約提供法律依據，這既是對習近平總書記“誰來監督監督者”的有力回應，也有利于緩解當前司法監督與制約的落實困境。

（二）對監察機關實行司法監督與制約的立法思路

如何通過立法對監察機關進行司法監督與制約，學界尚未達成共識。對這一機制實行立法完善的前提是明確立法主體及形式。筆者認為，目前暫不宜由《監察法》對此作出回應，而應由國家監察委員會與最高人民檢察院、最高人民法院聯合發布規范性文件更為妥當，其主要原因在于：

第一，國家監察體制改革背景下《監察法》的立法定位決定了目前不宜由《監察法》對司法監督與制約的機制作出規定。正如學者所說，“《監察法》之所以采用組織法、行為與程序法、救濟法三者合體的形式，就是因為國家監察體制正處于改革轉型階段，此時出臺的監察法律既要發揮對之引領、指導的作用，又必須為之留下試驗和運作的廣泛空間，也即既要使改革于法有據又不能過分束縛改革的裁量性和靈活性”［30］。我國對監察機關的司法監督與制約的機制現實運行時間還不長，實踐中還有很多問題尚未暴露出來，從立法的完善性考慮，貿然由《監察法》這一國家監督領域內的基本法律進行規定顯然不妥。第二，司法監督與制約機制涉及司法與監察兩種權力的運行，立法主體應具有多元性。一方面，既然對監察機關的司法監督與制約與司法權力的行使密切相關，那么司法監督與制約應如何具體落實？又應遵循怎樣的程序？顯然應由司法機關予以明確；另一方面，司法監督與制約的對象是具有政治屬性的監察機關，對其進行監督制約的方式與程序自然也要考慮監察機關辦案的特殊性?！侗O察法》并未明確出現司法監督的內容，有關司法制約的法律條款較少；相反，2021年國家監察委員會制定的《監察法實施條例》不僅率先對司法監督作出了原則性規定，而且涉及一些司法制約的內容。因此，無論是從監察機關的特殊屬性，還是從目的解釋的角度來看，由國家監委作為立法主體對司法監督與制約作出規定更符合立法本意，即應由國家監察委與最高人民檢察院、最高人民法院聯合發布規范性文件對司法監督與制約予以明確。第三，隨著司法實踐的逐步推進，在司法機關對監察機關監督與制約機制各方面的缺陷逐漸暴露之后，再對《監察法》《刑事訴訟法》相關條文進行修改，在完善司法監督與制約機制的同時，最大限度地保障法律的穩定性，契合國家監察體制改革的進程。

在明確對監察機關的司法監督與制約的立法主體及形式后，下一步就是探析如何通過立法進一步針對性地強化對監察機關的司法監督與制約。筆者認為，首先，應從根本上解決當前監察調查與司法機關獨立行使職權界限模糊的現實問題，厘清兩者界限，防止監察權凌駕于檢察權、審判權之上，帶來侵蝕司法權力的法治風險［31］；其次，將檢察提前介入機制作為對監察機關進行司法監督的有效手段。正如學者所說，“在檢察提前介入監察機制中，檢察機關可以發揮監督職能”［29］152。因此，我們可通過完善檢察提前介入機制、明確檢察機關提前介入的功能定位、內容、介入案件的范圍和時機，以促進司法監督的實質落地；再次，可細化調取、移送監察錄音錄像的相關規定，探索建立監察錄音錄像調取—移送制度。與偵查錄音錄像相比，“留存備查”的規定賦予了監察機關對錄音錄像移送較大的自由裁量權。目前相關規定較為粗疏，可通過細化有關規定，明確司法機關對監察錄音錄像的移送、調取決定權，強化司法機關對監察工作人員在職務犯罪調查活動中的制約，最大限度地保障被調查人的人權；最后，完善監察賠償制度的相關規定，將法院的司法處理作為監察賠償案件的最終救濟程序，保障受害人的權利能夠得以救濟，規范監察機關的權力行使，促使監察權在法治的軌道上運行。

結語

國家監察體制改革創設了專責調查職務違法、職務犯罪案件的監察機關，形成了獨立于立法、司法、行政權的監察權，這是我國推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，是實現全面依法治國的必由之路，也是我國在反腐敗領域取得的重要成果。然而，權力是一把雙刃劍，在監察權發揮反腐效能的同時，對監察機關進行異體監督至關重要。本文以對監察機關的司法監督與制約為切入點，探析對監察機關的司法監督與制約的法理邏輯，希冀為對監察機關的司法監督與制約提供正當性基礎，推動對監察機關的司法監督與制約制度的完善。

注釋：

①《中華人民共和國監察法實施條例》第251條。

②參見《中華人民共和國監察法實施條例》第251條。

③參見1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》第10條。

④參見1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》第11條。

⑤參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第19條。

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責任編輯：曲崇明