新時代涼山彝族自治州鄉村治理之困及應對策略研究

龍林鵬，蔣嘉誠

（中國石油大學馬克思主義學院，山東 青島 266580）

一、研究緣起與文獻綜述

鄉村是國家治理的基層微觀單元，是維護國家長治久安的基石。目前，鄉村治理研究取得了豐碩的成果，表現在幾個方面：第一，研究鄉村治理的概念內涵。受學科背景等因素影響，學術界對鄉村治理的概念內涵尚未進行統一界定，但大多都對農民問題給予了高度關注。有學者指出：“鄉村治理的基本問題，是如何認識和對待農民?！保?］此外，大部分學者都認為治理體系與治理能力現代化是鄉村治理的兩層基本邏輯。第二，剖析鄉村治理的實踐難題。相關學者從各自學科背景出發，以個案研究和國家政策為背景，分析了鄉村治理面臨的具體困境。有學者認為鄉村治理“自治、法治、德治相結合的治理體系尚不完備，基層治理的組織能力與水平不足，作為治理主體的鄉村人口持續外流，公共服務支撐作用尚不充分”［2］。也有學者認為鄉村治理面臨“鄉鎮和村莊之間的上下關系、村級組織之間的黨政關系、村莊層面政經關系、基層治理中的城鄉關系”［1］不清晰等多重困擾。第三，研究應對鄉村治理困境的具體措施。有學者認為應在自治、法治、德治相結合的前提下協助村干部推動國家資源落地［3］。也有學者認為“必須從政治引領、鄉村居民需求、治理資源整合和科學技術支撐4 個方面著手推進鄉村治理發展的機制建設”［4］。

現有研究雖然對鄉村治理“是什么、為什么、怎么辦”等難題進行了深入闡述，但對少數民族地區特別是針對涼山州鄉村治理的研究成果還比較少，缺乏相關權威性的研究成果，需要學術界給予更多關注。

二、鄉村治理的內涵

鄉村治理是村莊外部力量通過相應的手段、機制、方式、方法進入鄉村場域以形塑鄉村整體面貌，從而實現一定國家發展戰略的國家型常規性治理工作。鄉村治理的邏輯指向治理體系與治理能力的現代化，為理解鄉村治理的深層次內涵提供了重要切入點。新時代條件下，應以制度化、德教化、信息化、組織化、精細化的治理革命實現鄉村“善治”。

鄉村治理制度化是規則與社會主體之間的良性互動行為，追求和諧、穩定的組織內外環境。推進鄉村治理制度化，要著眼于治理體制的規范，要在堅持黨領導的一系列鄉村治理制度體系的前提下，針對鄉村治理的現實困境，加強鄉村治理的全過程、多環節制度建設，提高鄉村治理的制度效率。例如在鄉村治理經費來源上，應建立穩定的鄉村治理經費保障機制。

鄉村治理德教化是利用優秀道德文化宣傳教育群眾，最終建立起鄉村治理有效和鄉村秩序有序運行的常態穩定機制?！班l村治理現代化中的現代化不是簡單地與過去對立或與傳統割裂，而是與落后、不與時俱進相對而言的?！保?］鄉村治理德教化是一種柔性治理，需要借助優秀道德文化和治理規則、資源推進德治教化。

鄉村治理信息化是鄉村有效治理的內在要求，是通過信息技術手段密切政府與村莊的社會聯系，最大限度上克服因時間、空間給鄉村治理帶來的劣勢，發揮信息技術的共享優勢，凝聚多元主體整合力量，實現鄉村治理的高效化、智能化。

鄉村治理組織化是鄉村有效治理的內在邏輯要求和外在實踐需要，是通過基層黨組織自身角色的精準定位和自身功能的有效發揮，從而建立起一整套整合農村各類組織資源實現鄉村善治的內在穩定機制。農村基層黨組織是鄉村治理工作的領導核心，其組織化程度影響著鄉村治理的實際效果，應不斷提升農村基層黨組織組織化程度，促進其自身功能的有效發揮。

鄉村治理精細化是將鄉村治理的具體事項量化為一定的指標，通過一系列可考核、可評價的指標對鄉村治理事項進行詳盡審視。鄉村治理的核心是人，需要廣大干部去推動實施，“鄉村治理離不開靶向治理，需要下足‘繡花功夫’”［6］，須對村社干部實行精細化的考核、評價，充分調動廣大干部干事的積極性。

三、新時代涼山彝族自治州鄉村治理之困

在涼山州委、州政府的堅強領導下，涼山州鄉村治理工作的現代化進程大大加快。值得注意的是，涼山州因其獨特的地理、經濟、人文、歷史等因素，鄉村治理工作也面對著許多棘手的難題，主要表現為：

（一）現實經濟發展水平難以支撐鄉村治理有效開展

馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》中指出：“一定的生產方式或一定的工業階段始終是與一定的共同活動方式或一定的社會階段聯系著的，而這種共同活動方式本身就是‘生產力’，由此可見，人們所達到的生產力的總和決定著社會狀況?！保?］經濟基礎決定上層建筑，鄉村治理工作的開展必須以強有力的經濟體量作為物質支撐。

涼山州地處我國西南邊陲，海拔較高，自然條件較為惡劣。此外，涼山州自古以來就是一個多民族聚居之地，中原文化對其影響較小，在中華人民共和國成立后才陸續完成了民主化改革。但涼山州政治上的“一步越千年”并沒有帶來相應經濟上的騰飛，工業基礎薄弱、交通設施不太便利等問題一直制約著涼山州經濟的發展。

根據《涼山州鄉村振興戰略規劃（2018－2022）》數據顯示：2015－2018 年，涼山州地區生產總值為1533.19億元，在四川省所轄18 個地級市、3自治州中僅排名第9。涼山州在過去的五年之中剛剛完成了105.2萬人脫貧，2072個貧困村、11個貧困縣摘帽等工作，解決了區域性整體貧困難題。但涼山州總體脫貧的同時，其經濟發展水平與東部地區相比仍存在著較大差距，個別地區、個別農戶返貧的可能性仍然存在，經濟基礎薄弱、城鄉二元結構矛盾突出、公共財政收入較少等問題十分嚴峻。鄉村治理是一項需較大經費投入作為支撐的國家常規性治理工作，目前涼山州經濟基礎較為薄弱，鄉村治理的經費總體體量較少且缺乏一定的體制機制保障，難以為鄉村治理工作的開展提供強有力的財力保障。

（二）社會傳統治理規則的現代性轉化率較低

規則是人們開展某項工作所必須面對、遵守的規定與法則。規則在其對人們行為的規范角度來看，通?？煞譃閺娭菩砸巹t與非強制性規則，從其時間維度出發，則有傳統規則與現代規則的區分。治理規則是規定與法則應用于治理過程的價值實體。鄉村治理工作在其現實性基礎上既有農村鄉土社會存在上千年的傳統治理規則，也有現代社會發展理念所蘊含的現代治理規則。傳統治理規則是一個矛盾統一體，其消極部分是農村封建規則的殘余，不利于新時代鄉村治理的有效開展；同時更應看到傳統治理規則也蘊含著中華傳統文化的優秀基因，對鄉村社會中的傳統治理規則必須深入挖掘并進行創造性轉化，充分發揮其現代治理價值并嵌入鄉村治理實踐的全過程。

傳統治理規則中總是滲透著文化乃至價值觀念。具體而言，農村社區治理過程中所采取的規則是價值的制度性外化［8］。涼山彝族傳統治理規則目前存在兩種情況的對立：一是彝族社會仍然普遍重視這一類傳統治理規則，而這一類代表傳統治理規則的文化特征正隨著社會的發展而逐漸消亡。二是彝族傳統治理規則與現代治理規則的適應度及其如何適應的問題。值得肯定的是，發揮彝族傳統治理規則的積極因素并在其現代性轉化的基礎上，可以極大拓寬鄉村治理的路徑。但畢摩、德古文化目前面臨著消亡的危險，彝族傳統治理規則并沒有得到充分的現代性轉化，傳統治理規則并沒有實現價值的實效性外顯，在其規范社會秩序、規范個體行為等方面的功能仍然沒有得到充分挖掘與發揮，這也是涼山州鄉村治理不得不面對的難題。

（三）地理環境阻隔妨礙鄉村治理效能的有效提升

鄉村治理效能的提升受制于多重因素，其中地理環境條件對鄉村治理體系的構建與效能發揮有著重要的影響。亞里士多德在《政治學》一書中提出：“一邦公民人數不能超過萬人；居民都遠近相望，里閭相逢，互知其行為、能力、門望、貧富；平時集會可以朝至夕歸，戰時征召可以朝令夕合?！保?］

涼山州面積較大，全州轄區面積為60423 平方公里，地形地貌多以高海拔山地為主，鄉村群眾居住大多以零星散狀分布，空間相隔距離較遠，公共服務如何“打通最后一公里”、如何有效滿足全體人民需求是一大難題。以涼山州會理市太平鎮某村為例，此村距離會理城區40 公里左右，是典型的高海拔山區，農戶居住較為分散，每個村落之間相隔較遠，村民會議室、村民活動中心距離個別家庭十分偏遠，盡管鄉村主干道已經實現硬化，但個別農戶入戶道路依然是狹窄的泥土路，個別入戶道路甚至只有一條可供摩托車行駛的泥濘小道。涼山州地理空間條件阻隔、交通不便等現實情況的存在給鄉村治理工作帶來極大的困難。除此之外，一部分邊遠縣（如木里、美姑等）仍然保留著傳統的農牧業生產方式，半放牧半農耕的農村業態模式廣泛存在，如何實現流動化管理、服務并克服其較高成本劣勢，是涼山州鄉村治理要解決的又一難題。

（四）部分基層黨組織鄉村治理角色、功能定位偏差影響治理水平的提升

農村基層黨組織是推動國家治理體系與治理能力現代化的基層核心，是實施鄉村振興戰略的根本組織保障，是農業發展、農村進步、農民富裕的領導者、推動者和實踐者。民族地方鄉村治理工作當中，基層黨組織的建設顯得更為重要。在民族地方鄉村治理體系中，黨的基層組織居于中心地位，發揮著核心作用，是實現民族地方鄉村治理現代化的關鍵。具體說來，農村基層黨組織在鄉村治理工作當中應成為農村建設的領導者、農民利益的代表者、農業農村發展的推動者、鄉村治理的引領者。

但就目前涼山州鄉村治理工作來講，一部分農村基層黨組織及干部隊伍治理理念落后，更多的是停留于傳統的生硬管理理念，工作方式方法較為落后單一，與鄉村治理現代化條件下基層黨組織的角色、功能定位存在一定差距?；鶎狱h組織在鄉村治理工作當中面臨著鄉村整體利益撕裂、鄉村治理法治化程度較低、鄉村治理干部隊伍待優化、鄉村治理主體融合程度低下等多種挑戰。以涼山州會東縣鲹魚河鎮某村為例，一部分年齡偏大的村干部工作熱情減退、積極性缺乏，并且老齡村委干部受教育水平普遍較低，缺乏一定的互聯網思維，也不能很好地使用互聯網工具。此外，部分基層黨組織干部隊伍法治精神和法治觀念亟待加強，部分村兩委干部決策存在盲目性和隨意性，村民的知情權、參與權和監督權保障不力。涼山州鄉村治理工作中部分基層黨組織角色、功能定位偏差的情況，很大程度上影響鄉村治理整體水平提升的。

（五）鄉村治理工作考評優化機制不健全影響治理效能發揮

鄉村治理的考評及進一步的優化工作很大程度上影響了鄉村治理的走向。但就涼山州的目前情況說來，鄉村治理工作的考評、優化工作仍存在許多待改進的地方，主要表現為：個別地區鄉村治理考評、優化工作流于形式。目前，我國的鄉村干部大多面臨著考核周期短以及考核頻率過高的問題，文山會海、過度留痕的痕跡主義，花樣諸多的督查檢查在鄉村治理中仍然存在［10］。特別在涼山州較為邊遠的高海拔山區鄉鎮，這種情況就更為明顯，鄉村治理考評、優化工作大都只是填報表、寫材料應付上級部門的檢查，不能很好地反映鄉村治理工作的實效。個別地區鄉村治理考評、優化工作農民參與程度不足。鄉村治理農民是主體，應堅持農民全過程參與原則。但涼山州個別鄉鎮只注重對村社干部的考核評價，優化改進工作多局限于村社干部的口頭工作報告，治理工作的時效考核與進一步優化的話語權主要集中在鄉鎮領導、村社領導干部手中，鄉村治理工作中存在農民話語權不足，參與度較低等現象，很大程度上忽視了農民對鄉村治理工作的意見、建議，影響農民在鄉村治理工作之中的積極性。個別地區鄉村治理考評、優化工作具體指標待細化，文化考評、優化機制待加強。鄉村治理考評、優化機制建設是復雜的系統性工程，必須細化為具體的指標，體現較為詳盡的內容標準，形成良好的體系生態。結合日常生活不難發現，涼山州鄉村治理工作考評、優化工作的指標大都集中于經濟發展、政策宣傳等可量化層面，而關于文化板塊的考評就較為模糊乃至缺失，村落民族文化建設工作較少被提及，邊遠地區文化基礎設施建設工作待進一步加強。

四、新時代涼山彝族自治州鄉村治理困境的應對舉措

（一）堅持新發展理念，增強鄉村治理經濟基礎和經費保障

周恩來曾經說過：“最根本的問題是幫助少數民族發展生產，改善生活。如果少數民族在經濟上不發展，那就不是真正的平等。所以，要使各民族真正平等，就必須幫助少數民族發展經濟?！保?1］鄉村治理是物質的角力，需要依托現實的經濟發展狀況，沒有深厚的經濟基礎作為支撐，鄉村治理工作就難以開展。習近平總書記在第五次中央民族工作會議上指出：“要推動各民族共同走向社會主義現代化，實現高質量發展?！保?2］這為涼山州鄉村治理工作指明了方向，全州各級政府必須堅持習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹領會黨的十九屆六中全會、黨的二十大以及習近平總書記關于涼山州工作系列重要講話精神，樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，探索適合涼山實際的新型發展道路。

產業是脫貧之基，鄉村振興之源。新時代涼山州經濟的發展，要在貫徹落實新發展理念前提下，立足于以往脫貧攻堅工作基礎，探索新型發展道路，盤活涼山州經濟發展。應立足于涼山農業大州這一基本現實，走特色農業發展道路，擴大農業產業財政支出，加大農業發展政策傾斜，深入探索多樣化特色農產品種植、深加工、銷售道路，使廣大群眾不斷增加經濟收入；依托于涼山豐富旅游資源，加快建設一批獨有特色，富有競爭優勢的旅游生態園區，可開展陽光康養、彝族節日等旅游項目建設，吸引全國各地人們來涼消費；加強工業建設，加大招商引資力度，通過政策優惠引領、服務持續跟進等措施，營造有利于資金進入的產業營商環境；加大經濟人才培養力度，可開展廣泛宣傳教育，加大對農民的產業技能培訓，積極搭建村社群眾就業創業平臺。涼山州各級黨委和政府應該依托本地經濟發展現實、主抓涼山農業經濟發展、加強旅游基礎設施開發建設、夯實工業建設基礎、加大產業人才培養力度，在發揮涼山經濟發展自身優勢的基礎上，加強鄉村治理經費保障機制建設，可探索建立政府、村集體、社會多元主體出資機制，為涼山州鄉村治理工作提供強有力的經濟支撐和經費保障。

（二）充分挖掘傳統治理規則等治理資源并實現現代性轉化

少數民族地區在深入挖掘少數民族傳統治理規則和治理資源并作出現代性轉化方面也有了初步實踐經驗。例如貴州省在民族地區鄉村治理工作之中，成功探索出“鄉賢參事會”這一新型治理模式，從深入挖掘少數民族傳統治理規則及治理資源并作出現代性轉化這一基本邏輯前提出發，廣泛調動了農民參與村集體事務的積極性，實現了鄉村的有效治理［13］。習近平總書記強調，“治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結”［14］。彝族在長期的歷史發展進程中積淀下豐富的治理規則等治理資源，對其積極成分深入挖掘并實現現代性轉化，是鄉村治理德教化的內邏輯，也關系著鄉村治理的實際效果。畢摩、德古作為伴隨彝族發展至今的職業，在彝族社會中是傳統治理規則的典型代表，在調解彝族內部糾紛、維護彝族團結、教化民眾、維系民間社會穩定等方面具有突出作用，可將其視為涼山彝族社會中的“鄉賢”。因此，各級地方政府應加大對畢摩、德古文化的挖掘與培育，提煉出彝族傳統治理規則和治理資源與現代社會相適應的部分，推動其現代實用性的發揮。其次，可組建鄉村治理“畢摩工作隊”“德古工作隊”通過細致的教育、培訓等方式，增強和提高“畢摩”“德古”等彝族社會中權威人士的法治思維，法治水平，達到民間權威人士與鄉村治理的良性互動，實現鄉村治理法治德治的有機融合。

（三）探索多樣化治理單元模式，強化信息網絡支撐

地理環境條件對鄉村治理有著重要的影響，涼山州特殊的地理環境條件在鄉村治理中是一大劣勢，在鄉村治理工作之中，應最大程度上克服其不利因素，全面滿足民眾多樣化的公共服務需求。治理單元是人的集合體的區域化、分割化與功能化［15］。鄉村社會之中存在著具有非正式權威的民間力量，這會影響鄉村治理模式的具體選擇，并關系到鄉村治理效能的進一步提升。鄉村治理必須把民間非正式權威力量納入鄉村治理的又一單元。涼山州鄉村治理工作應采用靈活多樣的方式，探索多樣化治理單元模式，充分利用本土性、民族性治理資源優勢，細化網格化管理、實現村、寨、家族、家支等治理單元劃分，充分發揮多樣化治理單元在維護和促進公共管理、公共服務、社會秩序穩定等方面的內在優勢，建構起社會多樣化治理單元與行政管理的有機結合。

此外，基于涼山州地理環境阻隔、群眾居住分散、人口流動性強等現實因素考量，鄉村治理工作必須面對種種割裂所帶來的群眾利益需求多元化、公共管理服務難度大等難題。所以，應大力加強涼山州網絡基礎設施建設，構建鄉村治理村級網絡服務平臺，充分利用現代網絡技術信息傳播速度快、信息攜帶體量大等優勢，依托多樣化治理單元，把網絡信息技術優勢融入鄉村治理，搭建起鄉村治理信息化管理、信息化服務新機制，解決因地理環境條件阻隔給鄉村治理所帶來的村民利益表達訴求不暢通、公共管理難推行、公共服務不及時等難題。

（四）深化黨建引領，找準基層黨組織角色功能定位

在新時代，涼山州鄉村治理工作面臨著更多也更為復雜的矛盾與難題，必須提高基層黨組織在鄉村治理工作中的組織化程度，進一步強化其鄉村治理能力。堅持基層黨組織對鄉村治理工作的全面領導，貫徹新型治理理念，加強鄉村共同體建設。推進鄉村治理，基層黨組織要解決好價值體系問題，要大力宣傳社會主義核心價值觀并真正進入群眾的頭腦，要以適宜涼山彝族地區特別是農村地區實際情況的方式對民眾加以宣傳教育，貫徹落實共建共治共享的鄉村治理理念，有效整合社會意識，突破鄉村利益分配工作當中存在的個體化、小團體化、宗族化傾向，促進鄉村共同體的形成，營造鄉村治理法治化、制度化環境。實現鄉村治理現代化的關鍵一環是向法治要力，讓法治貫穿鄉村治理的全過程?；鶎狱h組織要堅持做到依法治理，帶頭學法、普法、守法、用法，建立健全鄉村治理監督機制，把對鄉村治理工作的監督納入制度化軌道，開展常態化、規范化的監督?？茖W設置、規劃鄉村干部隊伍。功以才廣，業由才成，一個偉大事業的成功，離不開科學的人才體系、人才隊伍?；鶎狱h組織要以地區實際情況為出發點，科學合理設置、規劃鄉村干部隊伍，避免“全漢族”“全少數民族”鄉村干部隊伍情況的出現；同時也要加強對老齡村社干部的教育培訓，不斷提升老齡村干部對互聯網工具的使用、操作能力；更要創新人才體制、機制，可開展雙語人才引進計劃，持續推進鄉村治理人才工作隊伍知識化、專業化、年輕化。增強鄉村治理主體的融合性、協調性，形成鄉村多元治理合力。堅持自治為基，加強農村群眾性自治組織建設，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商治理新格局，健全和創新黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，造就農民合作互動、農業優勢資源互補、農村共建共治共享的鄉村治理新格局。

（五）建立健全鄉村治理考評、優化機制

鄉村治理的效果，必須得有一把精細化的標尺來衡量。2021 年，中央站在國家發展戰略層面通過了《中華人民共和國鄉村振興促進法》，提出要實行鄉村振興戰略考核評價制度建設，再一次強調構建鄉村治理考核、評價、優化機制建設的極端重要性。涼山州鄉村治理考評優化機制的建設，應抓住以下幾個著力點：首先，破除形式主義考核、評價。各級政府部門要牢固樹立以人民為中心的思想，各項工作的開展，應力求簡化且富有實效。不能以“報告寫得多不多，報告寫得好不好”作為鄉村治理工作考核評價的唯一標準，地方各級政府與各地村社干部應樹立“鄉村振興，關鍵還是看鄉親”的觀念，開展鄉村治理考核、評價工作更多地要去群眾之中走一走、去鄉村之中看一看。同時轉變個別地區現有“高壓”型考核評價體制，改變文山會海、繁重文件報告等壓抑基層干部工作積極性的考評方式。其次，重視農民參與，保障農民話語權。鄉村治理，農民是主體。在個別地區以往的鄉村治理工作之中，大都只是上級政府部門主導，對村社干部、鄉村治理工作實效的考核評價話語權主要集中在鄉鎮一級領導同志手中，很大程度上淡化了農民的主體性地位。對此，可進一步拓寬農民對村社干部、鄉村治理工作成效的考核、評價路徑，各級政府要強化制度安排，將農民全過程參與納入鄉村治理考評、優化機制建設當中，保障農民對鄉村治理工作實效評價的話語權，最大限度上維護農民的合法權益，增強農民鄉村治理主人翁意識，充分調動農民參與鄉村治理工作的積極性。其三，細化考評、優化機制建設的指標，突顯文化模塊重要性。指標對鄉村治理工作的實際成效起著重要導向作用，考評、優化機制的建設也應體現和還原為具體的指標。要貫徹落實黨的十九屆六中全會和黨的二十大精神，將農村經濟社會發展、農村社會和諧穩定、教育醫療衛生服務、生態文明建設與保護等方面納入考評、優化機制建設之中并制定相應的權重系數。此外，要把地方民族文化模塊融入鄉村治理考評、優化機制建設工作全過程，將深入挖掘彝族優秀傳統文化、制定獨具地方特色的村規民約、增強鄉村公共文化產品供給、提高少數民族群眾文化程度等指標作為鄉村治理考評、優化機制建設的重要內容。

中國特色社會主義進入新時代，涼山州鄉村治理面對著百年未有之機遇挑戰，涼山州鄉村治理工作必須堅持習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，辨析涼山州鄉村治理工作與其他地區鄉村治理工作的共性與個性，既需要借鑒別的地區鄉村治理的一般經驗，又要結合涼山州鄉村治理工作的現實情況，以全新的理念、全新的路徑，不斷提高鄉村治理的制度化、德教化、信息化、組織化、精細化水平，開創富有涼山地方特色、民族特色的鄉村治理新局面。