行政爭議訴源治理下的檢察類案監督機制構建

趙丹琨，殷興東

（甘肅政法大學法學院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

2021 年6 月15 日，中共中央發布《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，明確提出檢察機關要充分發揮法律監督職能，在履職中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。2022 年，最高人民檢察院在全國檢察機關部署開展“全面深化行政檢察監督依法護航民生民利”專項活動［1］，專項活動開展以來，接連發布以行政檢察類案監督為主題的四件指導性案例［2］，“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例第五至第十批，旨在通過發揮類案監督對制度構建的糾偏、引領作用［3］，著重解決社會重點領域疑難問題，完善時代背景下服務型政府轉變與依法行政要求。通過從具體案件中歸納行政爭議實質性化解難點與堵點，促進抓源治本，對反復出現的執法司法問題與社會治理中存在的普遍性問題通過制發檢察建議［4］等多元路徑，來規范行政執法，促進行政爭議實質性化解。截至2022 年9 月底，全國檢察機關在專項活動中共辦理涉民生民利案件33 400 余件，從辦理重點民生領域保障案件來看，主要集中在社會保障領域，社會治安領域，市場主體權益保護，住房領域，就業、教育、醫療衛生和養老領域、冒名頂替或者弄虛作假婚姻登記與辦理特定群體權益保護案件［1］。

在檢察機關以類案監督方式推動訴源治理工作在取得重大進展的同時，也面臨著個案與類案處理沖突、類案歸納工作量龐雜、覆蓋領域經驗不全面等等難題。通過對2022 年最高檢指導案例的分析歸納，以行政爭議訴源治理格局中的行政檢察類案監督為視角，展開對行政爭議實質性化解檢察實踐的論述。

二、行政檢察訴源治理工作由來

行政檢察訴源治理的本質是針對不同領域的多發行政爭議作出歸類整理，以便再次運用有經驗可循，大幅提升辦案效率，精準辦案，節約司法資源。依法行政作為依法治國的重要環節，行政執法效果深刻影響人民生活，良好的執法效果更能起到社會穩定的作用。最高檢黨組書記、檢察長張軍指出，絕不能就法治看法治，就檢察說檢察，要以更高站位、更大格局，從助力推動中國式現代化建設的角度深入思考［5］。2021 年2 月，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，將“訴源治理”放在重要地位，強調“抓前端、治未病”，通過源頭預防、前端化解等方式，從源頭上減少訴訟增量。2021 年6 月黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，最高人民檢察院發布《關于案例指導工作的規定》《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引》《人民檢察院行政檢察類案監督工作指引》等，不斷完善檢察機關的操作指南。從最初提出的行政爭議實質性化解檢察實踐，經過量變到質變的轉化，隨著化解案件數量的上升，在案件類型、爭議焦點、對策選擇上也應通過不斷總結反思的方式，實現爭議化解的真正目的，從源頭上遏制案件的產生。2022 年作為質量建設年，檢察機關旨在發揮案例示范、引領、教育作用，全面提升法律監督質效［6］。以個案帶動類案監督，重點解決社會難點、痛點問題，有效促進社會治理。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，有學者以法院視角、基層社會治理視角、糾紛的預防等方面界定訴源治理［7］。也有學者主張，行政檢察訴源治理既包括在行政行為前端參與訴源治理，也包括聯結法院的訴訟階段，以整體視角在行政爭議進入檢察監督前化解［8］。在發布典型案例的答記者問環節，最高檢第七檢察廳廳長張相軍多次提到加強類案監督，推進訴源治理，旨在針對民生領域多發行政爭議案件，通過類案監督促進有關部門完善治理。通過專項活動把行政檢察監督工作融入社會治理，解決群眾最關心最直接最現實的利益問題。張軍表示，下一步全國檢察機關要及時總結專項活動前期工作經驗，扎實推進專項活動深入開展，優化檢察行政爭議實質性化解能力。

行政檢察可以適當超越行政爭議化解的局限性，關注行政爭議問題背后的制度性、根源性問題，為在制度上解決訴源問題提出更多建設性意見［9］。鑒于最高人民檢察院指導案例以專題形式歸納類案的思路，地方也逐漸開展“小專項”促進類案歸納。為達到精準辦案的要求，在歸納整理時尤其需要注重細節，如何兼顧檢察監督的穩定性與靈活性是需要重點研討的問題。

三、行政檢察推進類案監督機制的必要性與可行性

（一）必要性分析

從節約司法資源的角度來看，類似于集中審理案件與非訴治理背后所體現的檢察理念，當未解決的行政爭議從行政執法轉到行政審判再轉到行政檢察監督后，基于個案的長期訴累與類案的長期積壓，解決案件的難度與成本也會隨之上升。根據上層治理理念，體系化建設的需要是法治社會建設的必經之路，在總結類案經驗的基礎上，通過精準辦案點對點施策，類型化法治既是未來法治的關鍵，也是社會治理的重要一環?；陬惏副O督的普適性［10］，系統化辦案更有利于節約司法資源。

從規制行政機關自由裁量權方面來說，類案反映出的行政機關違法行政行為主要表現在自由裁量權的運用上，即法律法規中相對于強制性規則的裁量條款，在法律設置中的靈活性與固定性結合在給予行政機關廣闊行政裁量權的同時，也更深刻影響著公民的合法權益處理，對類案的總結歸納一方面為檢察機關化解行政爭議有了可參考的標準，也倒逼著行政機關基于檢察機關的反饋，集中整改不合理的行政行為，進而增加社會治理中規則的可預見性，促進社會穩定。

從行政檢察職能行使效率層面來講，類案監督有利于提高行政檢察監督效率，從近幾年中央和地方發布的行政爭議實質性化解數據來看①，解決案件量在不斷上漲，如果不加以歸納和整理，單個案件的處理效率無法得到有效提升。同時，在維護國家法治統一和保障合法權益的基礎上權衡，應注重比例原則的考量，行政檢察職能行使需重點考慮公共利益的維護與合法私益的保障。有學者歸納學界對行政檢察的四大功能闡釋，包括直接監督行政行為、維護國家法治統一、維護公共利益、保障合法私益［11］。也有學者將行政行為具體類型做出細分，認為對行政強制措施和行政違法的檢察監督分別側重彰顯人權保障理念，控制行政權兩個方面［12］。

（二）可行性分析

1.政策支持以類案推動行政爭議訴源治理

從政策導向角度出發，2022 年4 月1 日最高人民檢察院印發《關于加強新時代國家檢察官學院檢察教育培訓工作的意見》②，要求不斷深化政治與業務融合培訓，強調尤其強化行政爭議實質性化解等培訓，提升辦好檢察為民實事能力。發揮典型案例的指導作用，將社會治理目標實現融入檢察監督履職過程，針對典型個案、類案發生的原因重點施策，促進源頭治理［13］。針對中央政策，省級地方性法規也做出細化指導。2022 年8 月2 日實施的《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》，在社會矛盾化解工作板塊，指出在推動行政爭議實質性化解方面，尤其注重源頭化解與基層治理③。

2.檢察監督能彌補國家行政監督體系缺漏

雖然職務犯罪偵查職能轉隸，但檢察院法律監督機關的憲法定位并未改變［14］。從監督措施啟動的角度來看，行政檢察具有獨特的優勢。檢察機關對于履職過程中發現的行政機關的違法行政行為能夠主動通過制發檢察建議等方式監督依法行政，推動訴源治理，而法院基于案件受理的被動性，只能在當事人針對行政行為不服提起行政訴訟時才能監督，不具有糾紛化解的主動性，同時其相比檢察機關不夠充分聯結多方國家機關釋法說理，使得糾紛的化解存在不徹底性。相較之下檢察機關更有利于推動訴源治理，彌補法院監督的不足。同時，基于權力機關監督存在的局限性、行政機關的內部監督存在缺陷、以權利制約權力的社會監督乏力等［15］都使得行政監督存在糾紛化解不徹底的困境產生。有學者主張，行政檢察是除行政訴訟和行政復議外，相比于信訪制度、行政監察和人大監督外的解決行政爭議的第三條道路［16］。

3.行政檢察聯結效能有利于形成監督合力

從機構的聯結功能來看，檢察機關的機構調動能力明顯高于法院，此處從指導案例中就可以看出，檢察機關對于需要糾正的行政違法行為和亟待解決的當事人權益，可以主動采取補救措施，并推動當事人采取司法救助，通過聯結政府、第三方與當事人溝通，加之村委會居委會的協助，共同幫助化解行政爭議。目前我國已建立的行政執法法律監督體系，包括權力機關的監督、行政機關內部監督、司法機關的監督、政協民主監督和新聞媒體、社會輿論、群眾信訪等各個層面的社會監督［17］。行政檢察能夠有效聯結不同國家機關和社會監督力量，促進形成行政監督合力。

四、目前行政檢察類案監督機制構建存在的主要問題及原因分析

（一）目前行政檢察類案監督機制構建存在的主要問題

1.類案監督無法做到全面監督

從“與民同行”④“行政檢察監督類案”［18］“行政爭議實質性化解”［19］為主題的系列指導案例與典型案例來看，目前檢察機關已在老年人權益保障、黃河環境保護、市場主體權益保護、退役軍人權益保護、優化營商環境、行政登記、工傷認定領域發布了典型案例，領域覆蓋并不完全，還需要持續通過典型案例總結難點要點，以點帶面解決相關領域目前存在的問題。例如上海市檢察機關推動規范船舶經營社會治理案，采取調研走訪方式，針對掛靠船舶監管不力的普遍性問題，檢察機關通過制發檢察建議督促船舶經營的源頭規范，有效消除掛靠船舶對長江生態環境可能造成的潛在危害［20］。但由個例推導規律的歸納方法本身存在著不全面歸納的缺陷。一方面，司法理念隨著政策在改變，部分案例的裁量的標準不具有參考性。以優化營商環境為例，其產生是源于疫情下針對小微企業艱難的生存現狀，與經濟危機的雙重影響下產生的經濟帶動效應。近些年采取的刑事合規對企業輕微犯罪不起訴等措施，也是基于當下經濟政策的考量。另一方面，裁量限度探索會隨著案件處理的積累，經歷從上下擺動狀態再回歸平均線，在探索過程中得出的結論與采取的措施是不穩定、不固定的，效果也是因案而異的。雖然在2022 年最高人民檢察院已率先提出“質量建設年”又提出推動類案監督機制促進訴源治理，但是由于案件基數不夠，實際上還需要案件數量的積累與典型案例的試點。

2.針對行政自由裁量權的檢察監督限度不夠明確

有學者總結行政檢察訴源治理的基本方式為調查核實、公開聽證、釋法說理三種。［21］最高檢第七檢察廳廳長張相軍表示，行政檢察促進行政執法領域的社會治理，既需監督糾正具體的行政違法行為，又要跳脫個案局限，以類案監督實現長效治理［1］。實踐中，對于個案治理至關重要的檢察機關監督行政自由裁量權的規定不甚明確。一方面，我國有關檢察權對行政自由裁量權規制的法律依據不夠明確［17］，檢察權的行使沒有清晰的法律指導與遵循。隨著2018年《中華人民共和國憲法》的修改，《中華人民共和國人民檢察院組織法》的重新修訂，檢察機關的法律監督職能隨著法治的健全與時代背景的需要，從最初的“刑事檢察院”逐步確認了人民檢察院是國家的法律監督機關［9］。部門法的健全也推動著檢察機關從刑事走向民行刑兼顧的全面訴訟監督機關轉變，包括《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國民事訴訟法》等的頒布?！吨腥A人民共和國立法法》與《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》在此基礎上，通過對監督范圍和方式的規定，開始使得檢察機關正式由訴訟監督機關向法律監督機關轉變［17］。2018年10 月26 日修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第2條，正式明確人民檢察院是國家的法律監督機關的監督地位。但檢察權對自由裁量權的規制并沒有具體明確的界限，尤其涉及檢察權監督行政權的相關內容［22］。目前相關研究甚少，所以模糊地帶較多，易造成司法行政機關法律理解、適用不統一的難題。

3.類案歸納工作量龐雜，缺乏體系化建設

基于碎片化數據整合的需要，類案監督的本質目的除卻實現訴源治理，還在于追求精準監督效果［23］。也就是從點到點、點到面，再從面到點的過程。體系化建設就是由點到面的過程，需要技術支撐、專家輔助、內部整理學習三方面措施。但對于這三方面存在爭議，在技術支撐方面，智慧檢務的人工智能設計標準并不確定。需要明確的是，智慧檢務要實現什么樣的目標，及格標準是什么，是否會類裁判化都需要得到重視；在專家輔助方面，目前更多采用的是通過開展聽證會、論證會使得相關領域的專家學者參與到行政執法與違法行為糾正的過程中來，提出專業建議［23］。但目前我國關于行政檢察聽證還存在實體規定和程序規定尚不成熟，且缺乏法律依據、數據集成和線索挖掘等難題。在內部整理學習方面，除卻對最高人民檢察院發布的典型案例學習，還應以地方各級檢察機關發布的“小專項”學習研究，如何有效整合中央和地方經驗，構建體系化信息至關重要。例如江蘇省某木業公司環境違法行政非訴執行檢察監督案中，檢察機關在辦案中發現公司“注銷換殼”逃避處罰問題多發，然而惡意注銷公司監管難題產生的原因，就在于行政執法機關與市場主體登記機關間存在信息壁壘［24］。

（二）行政檢察類案監督機制構建困境產生的原因分析

1.行政爭議案件涉及領域廣泛

首先，從監督領域上看，對行政執法活動的監督目前主要集中于涉及人數眾多、矛盾尖銳、直接影響社會穩定和安全的領域［25］。行政爭議案件具有類型的復雜性，雖主要涉及民生領域，但隨著人民需求的多樣化，涉及領域也逐漸廣泛；由個案推導類案的歸納方法本身就存在不完全歸納的缺陷，類案整理的過程不僅消耗時間，也消耗檢察機關的人力物力資源，每年能夠歸納整理的案件數量是有限的。其次，行政爭議案件具有發生的隱蔽性。以浙江省某市人民檢察院督促某市工程建設行政主管部門依法履職檢察監督案為例，行政機關在日常監管中通常難以及時發現私主體之間的違法行為［24］。針對該現象的解決路徑，一方面是需要行政檢察機關的深入調查，另一方面是檢察機關需要對行政機關的行政執法過程透徹了解，通過信息共享才能夠發現問題并深入解決。但實踐中，一方面缺少雙方信息互通的公共智能平臺，另一方面，國家機關之間存在內部的壁壘，如何處理行政機關和檢察機關之間的關系很重要，這也是行政檢察建議為什么在當初設定之時就處于邊緣監督地位也位于柔性方式之列的原因。最后，行政爭議案件具有需求的不直接性?？梢钥吹?，無論在“檢察為民辦實事”“行政爭議實質性化解”“行政檢察監督類案”為主題的典型案例和指導案例中，存在大量的合法性解決，但合理性待幫助解決的情形。這些原因都造成了在經過行政、法院兩級程序后，還存在未解決的實際爭議的情形。

2.個案正義與類案監督的沖突

從個案到類案容易發現問題并解決問題，但是從類案精準施策到個案中卻容易出現機械適用的情形。例如某風力發電有限公司土地違法行政處罰非訴執行檢察監督案中，針對風電公司未能及時履行消除非法占用土地上新建的建筑物和其他設施的問題，進一步向鎮政府說明要避免機械執行，通過召開公開聽證，暫緩執行處罰決定，給予企業一定寬限期，同時使自然資源部門幫助企業做好用地審批等相關工作，加快審批進度落實整改的執行方案［26］。檢察機關與行政機關的自由裁量權還不同，不能用行政自由裁量權的方法和思路來規束檢察裁量權。一方面是因為職能關系，檢察機關處于監督行政的憲法地位；二是因為立場不同，針對部分地方各級檢察機關的人、財、物等受制于以地方領導為主的“一重領導”體制，容易出現檢察機關對地方行政主體的附庸化。檢察機關由于法律規定的原則性和監督活動的局限性，行政監督力度偏弱，廣度、深度不夠［17］。即使行政爭議實質性化解的共同目標一致也不能要求檢察監督職能的實現過于全面，應認識到其職能本身就是極具局限性的。有學者在總結類案監督特點的基礎上對其監督形式做出歸納，包括共同型監督、實驗型監督、同案不同判型監督三種［27］。鑒于共同型監督成本較高，目前最高人民檢察院主要采用實驗型監督的方式，通過提供監督范式促進同類監督。但最需要注意的就是同案不同判的監督，除卻部分錯案，結果差異性理解的把握仍是分析的難題，由此可見處理個案與類案關系的復雜，需要針對具體的對象結合實體和程序兩方面能動化解。

同案同辦、同案同罰是合理行政的題中之義，也是實質法治的必然要求。但檢察機關辦理行政爭議類案中，尤其需要注重通過辦案督促行政機關統一裁量尺度，規范裁量權運行，讓相對主體對自身行為產生合理預期，在同類案件中受到公平公正對待，促進法律預防、調整與引導功能的實現。但我國目前有關檢察權對行政自由裁量權規制的法律、法規還很不完善，如何規范地規制“自由裁量權”仍存在較大空間［17］。以最高人民檢察院在2022年發布的指導案例為例，對于行政機關濫用自由裁量權的案例體現在裁量行為顯失公正、行政機關消極不作為、任意作利己性解釋、執法目的不適當方面。

3.數據壁壘阻礙行政檢察監督

有學者提出，應在類案監督后更進一步實現系統治理的要求［28］。數據治理時代，紙質卷宗的電子化成為歸納難題，電子和紙質很難做到同步運行。不僅是行政機關與檢察機關之間存在數據壁壘，檢察機關內部和行政機關內部的數據壁壘一樣存在［29］。有學者提出傳統行政檢察監督不夠“精細化”“高效化”“標準化”［30］。行政處罰案卷構建府檢聯通的信息共享網絡至關重要，例如有學者借鑒四川、上海等地區建立的“行政執法與行政檢察信息共享平臺”，提出建立跨地域、跨部門信息交互平臺，擬在建立案源信息管理與資源調配系統，通過充分運用信息科學技術方法，提升行政檢察監督效率［31］。同時，電子證據的轉化與應用，也影響著檢察調查核實的效率［32］。但多元化的送達方式［33］有時會增加相對人義務的行為，由此造成的損失不應歸責于相對人［34］。以檢例第149 號［2］為例，由于在送達中沒有考慮到當事人對信息服務的接受能力，因而為不會使用電子手機的老年人等特殊群體造成阻礙。有學者指出149號案例的特點在于能動履職、主動監督，以及對數字鴻溝的跨越［35］，進而實現調查的徹底性、監督的穿透性、落實的跟進性。但檢察監督的界限不應過于深入，影響行政機關內部的自由裁量權，同時，數字鴻溝下的特殊群體權利保障也應得到關注。

五、進一步構建行政檢察類案監督機制，促進行政爭議訴源治理

（一）充分發揮檢察聯結效能，拓展行政檢察類案監督機制路徑

張相軍表示，下一步將全面深化行政檢察監督，持續深入開展專項活動，以“小專項”為切口，加強對重點領域和特定群體的權益保障，并將個案監督與類案監督、系統治理相結合，解決深層次問題，推動訴源治理［36］。由于行政爭議案件類型龐雜，因此只能在有限的時間里盡可能多地拓展領域，并在上級機關出臺一個領域的相應案例時，下級機關及時展開小專項延伸，在總結后上報并上傳到統一的系統里，這樣各級地方既可以互相借鑒，中央也可以及時看到下級機關監督成果并發揮“檢察一體化”的功能，對存在缺陷的地方予以指導?！度嗣駲z察院行政訴訟監督規則》明確，檢察機關辦理每一起行政訴訟監督案件都要做到“一案三查”，促進審查方案的標準化［37］，輔以釋法說理。

首先需要明確的是，檢察機關依職權糾正行政機關違法行為的過程既存在于行政檢察部門的日常檢察監督活動，也存在于監督法院審判過程中發現的行政類案違法問題，還包括當事人向檢察機關申請抗訴進而監督行政行為的過程。檢察機關對行政違法行為的糾正方式也是多樣的，不能僅局限于檢察建議。檢察機關“一手托兩家”的職責本身就具有社會治理的功能。檢察機關通過精準監督促進具體問題的精準治理，例如江蘇省某金屬礦砂物資公司生產安全違法行政非訴執行檢察監督案中對于冒名婚姻、冒用身份死局的開解，通過聯合地方相關單位出臺專門意見解決冒名或虛假登記結婚問題等檢察方式化解行政爭議［38］。雖然行政檢察監督訴源治理通常為公眾所知的方式是檢察建議，但是很多輔助性檢察措施是相互聯通、互為補充的，不僅有發布糾正意見，還包括主動救助，聯席會議、檢察調解促進行政機關與企業登記的溝通與當事人的溝通，共同促成行政爭議的實質性化解。其次，2022 年最高人民檢察院發布的指導案例里檢察機關參與監督的方式包括但不限于聽證、調解和解、聯合調查核實、檢察建議、釋法說理等。針對行政爭議的化解，既要站在行政檢察內部視角，也要借助檢察外部的力量，共同構成社會治理與行政爭議的效果，必要時還可以借助同級或上級黨委、政府、人大的幫助［39］?；谝匀嗣裰行牡暮诵睦砟?，專注于社會治理難點與痛點，凝聚社會治理合力，構建共治平臺至關重要，應注重充分發揮聯結效能。同時，及時跟進監督落實是提升檢察監督剛性的重要舉措，例如最高人民檢察院146 號指導性案例，發揮檢察上下一體優勢，兩級聯動接續監督［40］。最后，正如天津市檢察院第三分院檢察長侯智結合行政檢察實踐指出，應加強行政檢察與人民調解、行政調解、審判調解、律師調解等糾紛解決機制的對接，構建多元化行政糾紛解決機制［41］。加強溝通協調，形成行政爭議化解合力，搭建溝通協商平臺，積極參與社會治理，對接社會矛盾糾紛調處化解中心等平臺，加強與相關部門的配合協作，全鏈條解決當事人合理訴求［42］。

（二）注重對行政自由裁量權的監督力度，妥善處理個案正義與類案治理關系

個案到類案的推導模式既包括類比方法也包括歸納方法，需要針對行業監管的難點、堵點和痛點由點及面進行社會治理，針對轄區內高發、多發、頻發的突出問題，影響本地區行業長遠發展的普遍性、苗頭性問題，以座談會的形式［26］，通過與相關部門座談、簽署備忘錄等，現場答疑、以案釋法［24］。例如湖北省某市市場監督管理局與李某等個體工商戶銷售不合格電動自行車行政處罰檢察監督案，最后某市人民檢察院向該市市場監督管理局提出檢察建議，建議該局規范行政處罰執法活動，進一步加強法律法規培訓，將制發的相關案件辦理工作規定落到實處；堅持處罰與教育相結合原則，把單一處罰環節延伸為“教育、整改、處罰”的長鏈條，突出教育指導和責令改正；同時，要求其嚴格遵守執法程序，充分考慮當前形勢，尤其考慮相對人面臨的難處；最后，通過案件指導、跟崗培訓等多種方式，提升執法人員業務水平和辦案能力，不斷提升辦案質效［26］。

對于類案監督的實踐與發展大多集中在民事訴訟領域，行政檢察領域甚少，一方面是與行政檢察的發展相比于民刑檢察緩慢；另一方面是檢察機關案例的透明度沒有法院透明度高，集合數據有難度。但可以借鑒民事檢察類案監督的經驗，在個案到類案的總結方法上，可以發揮外部監督推動內部檢視的作用，對有疑問的工作開展專題調研，通過發送檢察建議書的方式促其整改，也可以結合內部的知識學習，常態化管理，獎懲制度落實等方式督促其認識到存在的問題進而自行整改。有學者對類案監督的方法總結為個案對比法、類案分析法、專題調查法［43］。同時，應該意識到行政類案檢察監督的功能是復合型的［44］，既有職能的履行，也是基于社會治理的共同目標，各方協調發力，加強薄弱環節、解決傾向性問題。檢察機關內部應加強針對類案適用機制的業務培訓，著重注意提煉行政爭議重點［45］。以檢例149 號為例，此案采取的類案監督方式是在發現法院適用錯誤后，選擇3 件典型案件作為突破口監督，通過監督糾正3 件典型案件中的錯誤，為同類其他案件糾錯作了示范，同時爭取政府支持，促進各方凝聚共識，針對影響法律適用的難點問題，推動建立長效機制［46］。

同時檢察機關應遵循有限謙抑原則，避免造成對行政執法裁量權的不當干預［47］。有學者主張發揮檢察權對行政自由裁量權的全程監督，特別是具體行政行為涉及重大公益問題時，行政機關可采取事先告知檢察機關介入的方式，使得檢察監督具有針對性與可行性［17］。吉林省檢察院第七檢查部主任張彥娥所述，要推動檢察機關對行政違法行為的監督職責從中央政策向法律全面轉變［41］。立法應明確檢察權對行政自由裁量權規制的范圍，從內容、行使途徑、效力、責任承擔等方面做出更為明確的規定。檢察機關針對行政爭議案件的自由裁量權應遵循合目的性原則、比例原則、窮盡原則、尊重先例原則等行使原則，從提升專業化水平、推進法治化進程、引入社會化機制、加強規范化建設、統一風險等級并推進信息公開等方面注重行政檢察自由裁量權的規范途徑。以檢例146 號為例，該案針對法律規定理解適用不一致的共性問題［46］，檢察機關通過與公安機關、人民法院對吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件裁判尺度和執法標準磋商，以出臺相關會議紀要，會簽規范性文件等形式，針對司法辦案中認識不一致，執法標準不統一等問題達成共識，統一裁判尺度。

（三）深入推進智慧檢務，實現類案信息可視化體系化智能化

針對智慧檢務的實現路徑，有學者主張形成“人機結合”的類案監督方法［48］，發揮數字檢察效能。也有學者以食藥案件為切入點，展開論述區塊鏈在類案監督中的技術路線作用［49］。檢察機關履行法律監督職能應注重靈活運用多元監督方式，人工智能等技術手段的運用還需以專業人員為核心，輔助設備參與到行政檢察監督中。

理想的數字賦能應是系統性的檢索與糾偏。首先，技術作用的發揮不局限于數據的工具價值，更在于轉變執法人員的思維，即從傳統案卷思維轉為數字思維，適應大數據時代法治社會的轉變，使得監督職能與社會治理價值結合。將數據治理放在重要地位，要從部門開始重視，比如設立對應的工作小組，鑒于檢索與提取的工作量較大，人手配備應既有技術人員，也有法律人員，可以在設定崗位時招收具有計算機背景的法律專業人員，通過復合型人才的引入，為檢察監督增進新的力量。同時，注重對檢察人員培養的方法和能力，優化類案監督考核標準［50］，促進執法技能的進步。其次，應注重技術核查與定期復檢。正如有學者主張，數字檢察與以往的檢察工作信息化具有本質區別［28］。數字檢察作為監督質效目標下基于數據時代背景的檢察改革方向，應跳脫“工具價值”的局限性。首先，在審核時除卻法律審核主體，還應有法律技術人員參與，例如在開座談會等技術和法律人員發表專業意見；其次，為防止技術因素導致的錯誤判斷，應注重對系統的定期維護，對合格的電子產品定期復查；最后，應關注當事人信息的保密工作，注重保護當事人的隱私，以行政過程論的視角重視對行政執法程序的檢察監督。有學者提出機防人防制度防三層次治理模式［51］，與此同時，也應注重檢察機關與技術主體的關系梳理，明晰責任承擔。

六、結語

以行政檢察類案監督視角反思行政爭議實質性化解工作、化解行政爭議訴源治理難題既是法治建設的必經之路，也是上層治理理念下的重要課題，應從發揮檢察機關的聯結效能、注重監督行政力度把控、推進智慧檢務等方面著重落實?？傮w來看，在檢察機關對行政執法的監督裁量要素中需著重考慮兩個方面：一為民生權益與便利，是實質正義與合理原則的體現；二為效率觀念，意在保障形式正義，實現司法資源效用最大化配置。應充分發揮檢察機關在行政爭議實質性化解中的聯結效用，形成機構監督合力，加快行政爭議實質性化解工作進程?？紤]到總體社會成本，類案監督的模式構建是完善法治體系的重要方法，需要持續性總結和歸納，逐步促使行政檢察監督的精準監督，達成訴源治理的目標。

注釋：

①2018年至2022年共辦理行政執行監督案件13.4萬件，2022年是2018年的5.9倍，占行政訴訟監督案件總量的55.2%。積極穩妥探索開展行政違法行為監督，2022 年向行政機關提出檢察建議2.1 萬余件，同比上升4.4 倍，有力推進行政機關依法行政。行政爭議實質性化解貫穿各項監督始終，受理裁判結果監督案件中實質性化解的占比為22%。2023年2月23日，中華人民共和國最高人民檢察院舉行“做實新時代行政檢察”新聞發布會，介紹五年來檢察機關創新加強行政檢察工作的主要情況，最高人民檢察院檢察委員會副部級專職委員宮鳴所述。

② 《關于加強新時代國家檢察官學院檢察教育培訓工作的意見》“3.堅持把培養提高服務經濟社會高質量發展的檢察履職能力貫穿培訓始終?！瓘娀鷳B文明和食品藥品安全檢察保護、行政爭議實質性化解、未成年人保護、職務犯罪檢察、巡回檢察、民事訴訟精準監督等培訓，提升辦好檢察為民實事能力?！?/p>

③ 《最高人民檢察院關于支持和服務保障貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》，“十、積極做好社會矛盾化解工作。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，積極做好檢察環節社會矛盾化解，健全完善有機銜接、協調聯動、運行順暢的矛盾糾紛多元化解機制，深入推進訴源治理。探索司法辦案、信訪風險評估、矛盾糾紛化解同步推進，積極推動行政爭議實質性化解，最大限度將矛盾糾紛化解在源頭、化解在基層。將12309 檢察服務中心融入社會綜治中心建設，提升“群眾信訪件件有回復”工作質效，推進第三方參與化解涉法涉訴信訪，通過聽證等方式化解矛盾糾紛。

④截至2022年12月31日，行政檢察與民同行系列典型案例已發布到第十批。