社區教育組織管理機構組織形式與功能定位研究
——以山東省為例

溫智嵩

(山東開放大學,山東 濟南 250014)

自2016年山東省教育廳批準成立山東省社區教育指導服務中心以來,山東省社區教育在組織機構設置、政策制度建立、教育資源整合擴充、數字化信息化建設等方面取得了一定的發展,社區教育的影響力和存在感持續提升,城鄉社區居民的認可度和參與度不斷增強。

社區教育作為構建學習型社會重要載體,打造終身教育體系的重要環節,“辦好人民滿意的教育”的重要途徑,其作用和地位已經不容小覷。但也應看到,在山東省社區教育近十年的發展過程中還存在大量的問題,嚴重制約著社區教育的發展。本文以山東省社區教育組織管理機構的組織形式和功能定位為切入點,探索山東省社區教育高質量、內涵式發展的有效途徑。

一、山東省社區教育發展特征

(一)受教育群體的多元性、復雜性

社區教育的對象涵蓋了城市和農村地區的廣大社區居民,覆蓋范圍十分廣泛。這意味著社區教育所面向的受眾在年齡段、受教育程度、學習需求、興趣愛好等方面具有多元性、復雜性的特征。社區教育往往是社區居民依個人興趣、需求等因素自發參與,學習內容的吸引力直接影響參與度,這對學習資源內容的質量和形式都提出了較高的要求。[1]

(二)教育內容的普適性、易學性

社區教育的對象大多為成年人,除去部分離退休老年人,大部分成年人因為工作和家庭等方面的原因,注定難以將大量的時間和精力投入到學習當中,所以在學習內容上更偏向于實用性、可操作性的“干貨”內容,對需要較高知識門檻和理論性太強的學習內容參與度不高。對于社區教育而言,如果學習資源不能真正被居民所接受,則終將淪為“花架子”“形象工程”,失去“市場”和口碑。這些特征都要求社區教育課程內容具有針對不同對象的適應性和易學性。

(三)教育形式的多樣性、靈活性

由于社區居民參與社區教育主要是自發主動行為,這就對社區教育課程的吸引力提出了很高要求,既能夠達到寓教于樂,又能夠借助多種教育形式實現隨時隨地利用閑暇碎片化時間學習,還能夠通過線下沙龍、線上社區、講座論壇等形式加強社交屬性,增加居民對社區教育活動的參與性。

二、山東省社區教育組織機構建設存在的問題

(一)缺少全局性、系統性規劃

隨著城鄉社區居民對社區教育需求不斷增加,山東各級教育主管部門通過出臺相關政策,開展各類不同形式和內容的社區教育活動,積極推進社區教育,并取得了一定成效。具有代表性的有山東省教育廳下發的《關于推進城鄉社區教育發展的意見》,青島市教育局等7部門聯合制定的《關于加快推進學習型社會建設的若干措施》,日照教育局發布的《關于加快推進社區教育機構建設的通知》,濟南市開展的“泉學e站”全民終身學習項目,濰坊諸城市開展的“農村社區教育”實踐探索項目等。上述政策和案例都充分立足實際,為推進社區教育向系統化、標準化、特色化等方面發展提供了十分重要的借鑒意義。

但是,從這些政策案例當中也不難發現,站在全省的角度,雖然省教育廳下發了全省性的社區教育發展指導意見,各地市也依據當地實際制定了社區教育發展對策,并開展了一系列活動,但從社區教育自身的特點來看,想要發展好并不是單純依靠教育部門一家就能解決的。例如,機構人員配備方面,經費支持方面,公共場所的建設和使用方面等。在關鍵的人員晉升、財政保障、績效考核等問題上缺少科學系統的統一規劃部署,經常存在責任和利益不匹配的情況,這是導致社區教育“多頭領導”“各自為政”、低水平重復建設的癥結所在,只有將關鍵問題打通理順,社區教育才能談發展,才不會與現實脫節,流于形式。

(二)缺少約束性的政策法規支持

近年來,社區教育因其在構建全面終身教育體系建設、應對人口老齡化現狀、助力社區治理等方面發揮出積極作用,地位逐漸提升,各級政府也積極出臺相關政策予以支持推進。但是,在立法層面上一直存在滯后現象。就山東省而言,除了前文提到的省市級層面的政策性指導文件之外,并沒有上升到法規高度的文件,這就導致社區教育的發展缺少必要的法律保障,勢必導致在具體目標的執行上缺少強制性和約束性。社區教育的持續健康發展,離不開完善的法律法規保障。

(三)經費保障不到位

社區教育是一項惠及民生的公益性事業,它的性質決定了其必須有持續穩定的財政支持。但因其經濟效益不明顯,社會效益的產生又具有一定的滯后性,加之山東省教育經費較為緊張,只能將重心放在較為重要的基礎教育、職業教育等方面。早在2012年11月,山東省教育廳下發的《關于推進城鄉社區教育發展的意見》(魯教職字〔2012〕30號)中明確要求建立推進社區教育投入的長效機制:“建立以政府投入為主,多渠道投入的社區教育經費保障機制。爭取財政支持,按照常住人口每年人均不少于2元的標準落實社區教育經費,納入公共財政預算并做到逐年增長,但受制于財政壓力,往往無法真正落實?！吧鐓^內各類企業要認真落實關于職工工資總額1.5%—2.5%用于職工培訓的規定,積極開展在職人員培訓。按照國家的有關規定對學習者個人回報率較高的培訓可以收費?！薄爸贫ㄏ嚓P優惠政策,吸引和鼓勵社會團體、企事業單位和個人等以捐贈或投資多種方式參與城鄉社區教育?！盵2]截至目前,山東省內11個全國社區教育示范區基本已實現了社區教育經費保障。例如,青島市按照市區常住人口每年人均不低于5元的標準統籌社區教育經費,濰坊諸城市將社區教育經費列入經常性財政支出,按照常住人口每年人均不低于2元的標準執行。[4]

經費短缺,來源單一,嚴重制約了山東社區教育工作的開展。即使社區教育經費保障每年人均標準最高的青島市,與我國社區教育發展較好的地區相比,仍然存在較大差距。

(四)管理體系松散、執行效率低下

山東省現行的社區教育組織管理結構在山東省教育廳的統一領導下,依托省級社區教育指導服務中心、市級社區教育指導服務中心或社區大學、縣區級社區教育學院、鄉鎮級社區教育中心學校、村居社區學校五級體系來開展具體工作。目前,省市兩級體系構建已十分健全,并運轉良好,全省136個縣市區有115個已經成立了社區教育機構,有條件的鄉鎮和村依托當地學?；蚱渌苍O施建立了社區教育機構,山東基本上達到了省市縣三級的全覆蓋。[4]但在相對完善的體系之下,也存在著不少管理上的困難。首先,山東省社區教育體系是依托原有廣播電視大學(開放大學)系統建立的,省級社區教育指導服務中心設在山東開放大學,市縣級社區教育機構絕大部分設置在原廣播電視大學所在單位。但是由于歷史原因,山東市縣級的廣播電視大學幾乎全部被屬地高校、職業院校、中職中專等合并,人員編制全部被納入合并單位,變成所在學校的一個部門或者由所在學校的繼續教育部門承擔這部分業務功能。這就導致了市縣級開放大學機構對于整個開放大學體系歸屬感的下降。在實際調研中我們了解到,市縣級的工作人員面臨的困境是作為所在學校的工作人員承擔了開放大學體系內的工作,但往往不被所在學校評價體系認可,而山東開放大學和山東社區教育指導服務中心也無權參與其他學校的評價機制。這種現狀導致了自上而下的管理變得不通暢。其次,部分市縣級社區教育機構設置在非開放大學體系內學?；虍數亟逃鞴懿块T的直屬單位中,這部分社區教育機構相較于開放大學體系內的機構往往更加難以管理,只能夠依靠教育主管部門的行政命令才能調度工作,給省級社區教育指導服務中心的工作開展帶來很大阻力。最后,依托開放大學體系為主,其他學?；蚴聵I單位補位的山東社區教育組織管理體系雖然面上完成了基本全覆蓋,但還遠沒有達到“一盤棋”的效果。市縣級機構對社區教育工作的重視程度完全取決于所在單位對該項工作的重視程度。在實際工作當中,依靠開放大學系統的人際關系推動工作十分常見,但是這種管理模式是不能長久的。各層級機構權力、責任、利益不統一,給實際管理工作造成很大困難。所以,教育主管部門只有通過嚴格考評機制等方式,為各層級社區教育機構賦權,才能為工作提供抓手。

三、優化組織形式和功能定位的建議與對策

(一)進一步加強政府統籌與多部門配合

社區教育持續健康發展離不開各級黨委政府的大力扶持,更需要各相關部門的支持配合。各級教育主管部門必須切實將社區教育納入當地教育發展整體規劃當中,牽頭完成相關政策的制定和完善,并建立起相應的考核督導機制,確保將社區教育發展目標落實到位。

1.成立由政府牽頭多部門參與的學習型社會建設與終身教育促進委員會。廣泛開展調查研究,摸清本地區社區教育發展相關情況,在科學分析論證的基礎上,制定本地區的社區教育發展規劃、指導意見。委員會建立例會制度,明確各部門職責,形成共同發展社區教育的合力。

2.健全考核評價機制。完善的管理機制“權力、責任、利益”三者缺一不可。建立完善的考核評價辦法,明確責任,獎優罰劣,這樣才能夠激發各部門和社區教育工作者的積極性。

3.落實社區教育經費保障。社區教育工作開展離不開穩定的財政支持,無論是課程資源建設、教師和工作人員的工資等。只有穩定的財政扶持才能帶來高質量的課程資源和優質的師資。社區教育的公益性決定了依靠社會化籌資的方式是不穩定的,所以必須由財政持續予以保障。[3]

(二)進一步健全各級社區教育機構

雖然山東省現行的社區教育組織架構為五級社區教育網絡體系,但是目前除濟南、青島之外其他地市只實現了到縣(市、區)級的社區教育機構基本覆蓋,鄉鎮(街道)、村(居)級社區教育機構設置還不太理想。所以首先是實現社區教育機構的全覆蓋?？紤]到鄉鎮(街道)和村(居)的實際情況,設置單獨的機構并不是最優解,鄉鎮(街道)可以依托當地中小學、技校、社區公共服務中心等掛牌成立社區教育中心學校,由鄉鎮政府主管,業務上接受縣(市、區)級社區教育學院指導。村(居)則可以依托區域內公共活動中心、黨員活動室等場所設立社區學校,由村(居)民委會主管,業務上接受鄉鎮(街道)社區教育中心學校指導。其次,要進一步明確各級社區教育機構的功能定位。市級社區教育指導服務中心(社區大學)的主要職能為構建終身學習公共服務平臺和支持服務體系,組織實施社區教育重大項目,為全市社區教育工作提供信息咨詢、資源開發、業務培訓等服務,統籌管理全市各級社區教育機構?？h(市、區)社區教育學院的主要職能為開發社區教育特色項目和教學資源,并提供教學示范、信息咨詢、崗位培訓等服務。鄉鎮(街道)社區教育中心學校的主要職能為具體組織實施各類社區教育活動,舉辦各種培訓項目,指導村(居)社區學校的工作。村(居)社區學校的主要職能為提供靈活便捷的各類教育服務,組織居民自主學習,培育各類學習社團,建立學習共同體,開展學習型社區、學習型家庭等創建工作。[5]最后,各級社區教育機構要加強垂直管理,各級機構業務上接受上一級社區教育機構的領導,由同級社區教育主管部門管理。各級機構主要負責人由教育行政部門聘任。

(三)進一步增強社區教育的參與度

社區教育辦得好不好,是否深入人心,居民參與度是最能夠直接反映的指標。想要居民真正愿意接受社區教育,主動參與,并營造出良好的輿論氛圍,除了要不斷提升社區教育課程質量和管理水平之外,還需要加強宣傳。讓終身教育的理念深入人心,讓居民認識到社區教育的積極作用,要用好新媒體,不斷豐富社區教育形式方法,主動迎合居民的興趣需求。各級黨委政府要發揮好示范引領作用,給予社區教育必要的政策和財政支持。各級企事業單位,尤其是學校、文化館、博物館等單位,要在主管部門的指導下探索整合場地、人力、經費資源,不斷提高對閑置資源的利用效率,實現公共資源的跨部門利用和統一集中管理,在不影響單位正常運轉的前提下,做到“物盡其用”,真正讓社區教育變成一項“多方參與、全民共享”的事業。