湄公河委員會本地化與湄公河國家的水治理合作*

張 勵

引 言

瀾滄江—湄公河(1)中國境內部分稱為瀾滄江，一般表述為 “瀾滄江—湄公河”，為簡約起見，下文統一表述為 “湄公河”。流域是全球水沖突最嚴重的四大區域之一(2)Benjamin Pohl et al.，“The Rise of Hydro-diplomacy：Strengthening Foreign Policy for Transboundary Waters”，Adelph，Janurary 2014，https：//adelphi.de/en/system/files/mediathek/bilder/the_rise_of_hydro-diplomacy_adelphi.pdf，p.8.，其在孕育沿岸流域文明與發展的同時，也深刻地影響著地區安全與穩定。作為流域內區域水治理的先行者與重要推動者之一，湄公河委員會(Mekong River Commission)既具有豐富的水治理成功經驗，也存在“弱制度性”和“域外影響”的發展短板。近年來，隨著全球氣候變化的日益嚴峻，湄公河水資源議題“泛安全化”趨勢的加強，以及大國在湄公河水資源博弈的加劇(3)參見劉卿：《美國東南亞政策轉向及前景》，《國際問題研究》2020年第5期；李垣螢：《多邊主義理念競爭：中美湄公河次區域合作機制之比較》，《外交評論》2021年第5期；張勵：《拜登政府 “湄公河水外交”：戰略意圖、政策調整與發展趨勢》，《美國問題研究》2022年第1期；任華、盧光盛：《美國對中國湄公河政策的“話語攻勢”：批評話語分析的視角》，《東南亞研究》2022年第1期；屠酥：《中美博弈背景下美國參與湄公河水治理的行為邏輯及可適性分析》，《南洋問題研究》2022年第3期；翟崑、張添：《瀾湄水合作的守正創新與包容性次地區秩序構建》，《國際問題研究》2023年第1期；姚全、鄭先武：《美湄合作機制升級與區域影響》，《國際展望》2023年第4期，等等。，湄公河委員會于2016年啟動了“本地化”(localization)的重大戰略調整。

目前，學界對“本地化”的概念與性質存在不同的理解。首先，在“本地化”概念的定義上，奧利弗·威廉·沃爾特斯(Oliver William Wolters)認為“本地化”是當地參與者通過話語、框定、嫁接和文化選擇等方式對域外理念的積極建構，從而使其與當地信仰和實踐保持一致(4)Oliver William Wolters，History，Culture，And Region in Southeast Asian Perspectives，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，1999，p.57.。阿米塔夫·阿查亞(Amitav Acharya)也認為，“本地化”是一種對域外理念進行調整并滿足本地實踐的過程(5)Amitav Acharya，“How Ideas Spread：Whose Norms Matter？Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism”，International Organization，Vol.58，No.2，2004，p.251.。菲利克斯·安德爾(Felix Anderl)則給出了相反的答案。他認為，在“全球南方”(Global South)的國際組織“本地化”，是一種“修辭本地化”(rhetorical localization)，即行為體的規范“本地化”只是聲明性的，在具體實踐中仍舊使用“全球規范”(亦稱“西方規范”)(6)Felix Anderl，“The Myth of the Local：How International Organizations Localize Norms Rhetorically”，The Review of International Organizations，Vol.11，No.2，2016，p.216.。其次，在對“本地化”性質的理解上，有學者將“本地化”視為一種結果，認為其性質是靜態的，而另外一些學者將“本地化”理解為一種實踐，認為其是動態發展的(7)Emanuel Adler and Vincent Pouliot，“International Practices”，International Theory，Vol.3，No.1，2011，pp.1-36.。

基于上述研究，本文認為“本地化”是行為體結合當地發展需求和自身改革能力，對現存機制(或規范)中的域外理念及力量進行改造升級的過程，以形成掌握本地主導權與主動權的自主性機制(或規范)。其既是動態的發展過程，亦是靜態的發展結果。文中所研究的湄公河委員會正是行為體“本地化”轉型的典型案例，即2016年后湄公河委員會通過在戰略規劃、決策機制、資源配置、知識生產等方面的重大改革，剔除部分域外理念與力量，加強對機制的主導權。在這一過程中，湄公河委員會強調發揮自主性，并加強與東盟、美國、中國的多邊合作，構建“三邊框架”。這無疑將引起湄公河流域“水格局”的新變化，并將對瀾滄江—湄公河合作機制(Lancang-Mekong Cooperation，以下簡稱“瀾湄合作機制”)、中國西南周邊水安全等產生新的影響。同時，這也引出了本文要討論的核心問題，即湄公河委員會如何根據流域國家的內在發展需求以及所在地區國際形勢的變化，通過機制和規范的“本地化”來加強區域水治理合作。

本文擬從五個部分展開論述：第一部分在對“本地化”概念分析與再定義的基礎上，提出新形勢下湄公河委員會如何通過“本地化”加強區域水治理的研究命題；第二部分從歷史視閾爬梳1957—2015年間，湄公河委員會經歷“湄公河下游調查協調委員會”(Committee for Coordination of Investigations on the Lower Mekong River Basin)、“湄公河臨時委員會”(Interim Mekong Committee)、“湄公河委員會”的三次演進過程與發展特征；第三部分重點探析2016年以來，湄公河委員會啟動“本地化”的戰略動機，及其在戰略規劃、決策機制、資源配置、知識生產等領域的“本地化”改革實踐；第四部分從地區合作與國際合作角度分析，湄公河委員會在推進“本地化”的過程中，如何改變自身與以中國為代表的對話伙伴、以美國為代表的域外國家、以東盟為代表的區域組織的合作模式；最后，總結湄公河委員會開啟的“本地化”將重塑湄公河流域的水秩序，并指出該案例折射出現有國際機制需要且可“本地化”，國際機制與規范的“本地化”價值，以及機制“本地化”與“國際化”關系等三重啟示。

一 湄公河委員會的緣起和演變

湄公河是亞洲古文明之河和全球著名的國際河流，全長4880千米，橫跨中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國。20世紀50年代，湄公河是除亞馬遜河之外，世界上唯一一條幾乎未被開發的河流(8)Syed Kirmani and Guy Le Moigne eds.，Fostering Riparian Cooperation in International River Basins：The World Bank at Its Best in Development Diplomacy，Washington，D.C.：World Bank Publications，1997，p.6.。但此后，隨著部分湄公河國家(9)本文提到的湄公河國家指的是緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國。政治經濟形勢的變化，加之聯合國的推動和域外國家的作用，湄公河流域誕生了以水開發、水治理為核心的區域水資源合作組織——湄公河委員會。自1957年至今，湄公河委員會歷經 “湄公河下游調查協調委員會”“湄公河臨時委員會”“湄公河委員會”三次重大變革并最終成型。

(一)湄公河委員會的緣起

1.“湄公河下游調查協調委員會”時期(1957—1978年)

1954年，日內瓦會議的召開與《日內瓦會議最后宣言》(FinalDeclarationoftheGenevaConference)的簽訂，結束了第一次印度支那戰爭。老撾、柬埔寨、越南三國由此擺脫法國影響，獲得獨立。這為泰國、老撾、柬埔寨、越南四國共同尋求湄公河水資源開發合作，促進其國內與區域經濟發展奠定了基礎，更為區域水資源合作組織的形成提供了重要的前提條件。1957 年，聯合國亞洲及遠東經濟委員會(United Nations Economic Commission for Asia and the Far East)(10)“聯合國亞洲及遠東經濟委員會”在1974年更名為“聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會”(United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific—ESCAP，簡稱“亞太經社會”)，參見《聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會》，中國外交部網站，2023年7月，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjjjs_674249/gjzzyhygk_674253/lhgyzjtpyjjshwyh_685196/gk_685198/發布的《湄公河下游流域水資源開發》報告提出：“湄公河流域從源頭到河口，應被視為一個單一的動態有機系統。因此，水資源優化利用和保護規劃應涵蓋整個流域，包括主要河流及其支流?！?11)United Nations，“Development of Water Resources in the Lower Mekong Basin”，Flood Control Series，No.12，1957，p.42.同年，湄公河下游調查協調委員會成立，總部設在泰國曼谷，包括老撾、泰國、柬埔寨、越南四個成員國，緬甸因對此不感興趣而未參與其中(12)Mekong Secretariat，The Mekong Committee：A Historical Account (1957-89)，Mekong Secretariat，Bangkok，1989.。湄公河下游調查協調委員會的主要職責包括：協調湄公河下游流域的研究工作；制定水資源開發計劃；代表流域國家尋求技術和財政援助；單獨接受和管理其他國家和國際組織提供的援助(13)Japan International Cooperation Agency，Mekong River Development—What Mekong Committee Supports，Japan International Cooperation Agency，Tokyo，1990.。湄公河下游調查協調委員會還于1957年和1975年分別通過了極具影響力的《湄公河下游調查協調委員會章程》(14)Cambodia，Laos，Thailand and the Other Republics of Viet-nam，Statute of the Committee for Co-Ordination of Investigations of Lower Mekong Basin，1957.和《湄公河下游流域水資源利用原則聯合聲明》(15)The Khmer Republic，Laos，Thailand and the Republic of Vietnam，Joint Declaration of Principles for Utilization of the Waters of the Lower Mekong Basin，1975.。自此至20世紀70年初，湄公河地區的流域開發設計、水利電力項目、水文氣象觀測、洪水預報系統、水文監測系統等方面都取得了豐富成果，促進了區域經濟發展。

此外，值得關注的是，在湄公河下游調查協調委員會形成與發展的過程中，美國也起到了推動作用，并從開始希望形成由其單邊主導的湄公河開發平臺，轉為支持湄公河下游調查協調委員會的創立和發展。二戰后，美國為對抗蘇聯在亞洲影響力的擴大，將遏制戰略由歐洲延伸至東南亞地區(16)William J. Duiker，U.S. Containment Policy and The Conflict in Indochina，Stanford：Stanford University Press，1994，p.1.。20世紀50年代，在湄公河下游調查協調委員會成立前，美國就曾計劃主導湄公河開發，并認為應由自己而非而聯合國亞洲及遠東經濟委員會來主持湄公河的野外勘探計劃(17)David Wightman，Toward Economic Cooperation in Asia：The United Nations Economic Commission for Asia and the Far East，New Haven：Yale University Press，1963，p.187.。1956年，美國墾事局(United States Bureau of Reclamation)前往湄公河勘測并發布《湄公河下游流域：為國際合作管理編寫的勘察報告》(18)United States Bureau of Reclamation，Lower Mekong River Basin：A Reconnaissance Report Prepared for International Cooperation Administration，1956.。然而，柬埔寨傾向于多邊化的水資源合作，并帶頭且勸說其他湄公河國家反對美國主導的排他性水資源合作機制，避免湄公河地區過度陷入冷戰中(19)Malcolm Caldwell and Lek Tan，Cambodia in The Southeast Asian War，New York：Monthly Review Press，1973，p.98.。由此，美國轉變立場，開始支持在聯合國亞洲及遠東經濟委員會幫助下成立的湄公河下游調查協調委員會，并認為“此合作是非共產主義國家維護其地區利益的一種方式”(20)Ashok Swain，Managing Water Conflict：Asia，Africa and the Middle East，London and New York：Routledge，2004，p.120.。20世紀60年代，美國成為湄公河下游調查協調委員會最重要的贊助國(21)Jeffrey W. Jacobs，“The Mekong River Commission：Transboundary Water Resources Planning and Regional Security”，The Geographical Journal，Vol.168，No.4，2002，p.357.。

2.“湄公河臨時委員會”時期(1978—1995年)

1975年，湄公河地區局勢突變，湄公河下游調查協調委員會的三個重要成員國的政治體制發生重大轉變。該年4月，美國從越南撤軍，越南戰爭正式結束。越南共產黨統一全境，并建立越南社會主義共和國。同月，柬埔寨全國解放，紅色高棉獲得柬埔寨執政地位，建立民主柬埔寨。12月，老撾人民革命黨歷時22年取得了老撾內戰的勝利，推翻了親美的老撾王國，并成立老撾人民民主共和國。美國對政治體制轉變后的老撾、柬埔寨、越南極為忌憚與強硬。1975—1977年，一方面，美國將老柬越三國從本國的對外援助中剔除(22)Joseph J. Zasloff and MacAlister Brown，Communist Indochina and US Foreign Policy：Postwar Realities，New York：Westview Press，1978，p.26.，并多次動用否決權干預世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織提供貸款給老柬越三國；另一方面，作為湄公河下游調查協調委員會曾經的最大捐助國與重要的技術支持國，美國選擇直接退出湄公河計劃，使得湄公河下游調查協調委員會發展受到重創。此外，更為重要的是，作為湄公河下游調查協調委員會的四個成員國之一，柬埔寨因國內政治因素，選擇退出該組織，致使湄公河下游調查協調委員會陷入癱瘓。1978年，在聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會的協助下，老撾、泰國、越南三國簽署《關于湄公河下游流域調查臨時協調委員會的聲明》，正式成立湄公河臨時委員會，湄公河地區內的區域水資源合作組織得以延續(23)Laos，Thailand and Vietnam，Declaration Concerning the Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong Basin，January 5，1978.。

然而，由于湄公河臨時委員會在成員國、資金、技術上都被極大削弱，其功能也受到限制。最為明顯的是，1957年成立的湄公河下游調查協調委員會強調“促進、協調、監督和控制湄公河下游水資源開發項目的規劃和調查”(24)Cambodia，Laos，Thailand and the Other Republics of Viet-Nam，Statute of the Committee for Co-Ordination of Investigations of Lower Mekong Basin，1957.，而1978年成立的湄公河臨時委員會僅注重“促進湄公河下游水資源開發，滿足各國重建和經濟發展的需求”(25)Laos，Thailand and Vietnam，Declaration Concerning the Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong Basin，January 5，1978.。另外，湄公河臨時委員會發揮作用的地域與領域也隨之縮小，由地區開始轉向國家，并主要聚焦于規劃湄公河流域開發計劃、幫助流域內國家實施國內項目、提供水文信息等。

3.“湄公河委員會”時期(1995年至今)

在聯合國開發計劃署(United Nations Development Program)的協調下，湄公河委員會于1995年正式成立，并取代1978年成立的湄公河臨時委員會。這標志著湄公河委員會進入了新的發展階段。1991年，冷戰接近尾聲，柬埔寨基于國內政治趨于穩定、和平重建及經濟發展的訴求，向湄公河臨時委員會提出重返的請求。老撾、泰國、柬埔寨、越南四國開始就建立新的區域水資源合作機制開始了長達近4年的談判。談判久久未決的原因主要聚焦于泰國與越南之間的矛盾。泰越兩國對是否重啟湄公河下游調查協調委員會通過的《湄公河下游調查協調委員會章程》和《湄公河下游流域水資源利用原則聯合聲明》產生不同意見。泰國不想遵循舊有規則，擔心其未來的水資源開發會受到其他成員國一票否決的制約。而越南作為最下游國家則希望在上述框架內展開水資源合作，以確保本國的水資源流量穩定，防止上游過度開發對其可能造成的負面影響。最后，四國歷經多次談判(26)Greg Browder，“An Analysis of the Negotiations for the 1995 Mekong Agreement”，International Negotiation，Vol.5，No.2，2000，pp.237-261.，于1995年在聯合國開發計劃署的協調幫助下，簽署了《湄公河流域可持續發展合作協定》，并成立湄公河委員會(27)The Kingdom of Cambodia，The Lao People’s Democratic Republic，The Kingdom of Thailand and The Socialist Republic of Viet Nam，Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin，1995.。相較于湄公河下游調查協調委員會與湄公河臨時委員會，湄公河委員會在治理結構、功能建設上更為系統與完善(如圖1所示)。

(二)湄公河委員會的演進

在1957—1995年的三次改制過程中，湄公河委員會在區域水治理的功能上呈現出“創立—收縮—完善”的階段性特征。本部分將重點分析1995年后湄公河委員會的工作目標、機制職能與其發布的五項水治理管理程序，以為分析2016年后湄公河委員會的“本地化”廓清背景，提供理據。

1.工作目標

1995年簽署的《湄公河流域可持續發展合作協定》確定了湄公河委員會的十個主要工作目標，具體可歸納為以下四個方面：第一，在湄公河流域水資源及相關資源的可持續發展、利用、管理和保護等領域開展合作，包括且不限于灌溉、水力發電、航運、防洪、漁業、木材水運、娛樂和旅游，以加強湄公河水資源的優化，并盡量減少自然事件和人為活動可能造成的有害影響。 第二，在充分發揮湄公河流域所有沿岸國家的發展潛力與防止湄公河水資源浪費的過程中，加強相互間的支持、合作與協調。同時，通過制定流域發展計劃，重點和優先考慮全流域的開發項目與規劃。第三，保護湄公河流域的環境、自然資源、水生生物以及生態平衡，盡量使其免遭水資源及相關資源開發利用所造成的污染和其他負面影響。同時，當任何沿岸國家因不當使用水資源或向流域排放污染，給其他沿岸國家造成重大損失時，應根據國際法的相關原則確定其損害責任。此外，流域國家需確保航行自由，不得存在直接或間接損害通航的行為。第四，公平合理地利用湄公河水資源。流域國家要在主權平等和領土完整的基礎上利用和保護湄公河水資源，合作維護干流流量，避免改道、蓄水下泄等會產生永久性破壞的行動。此外，各國在各自領土上開發利用湄公河水資源的過程中也要遵循公平合理的原則(28)The Kingdom of Cambodia，The Lao People’s Democratic Republic，The Kingdom of Thailand and The Socialist Republic of Viet Nam，Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin，1995，article 1-10.。

2.機制和職能

1995年以來，湄公河委員會不斷發展與完善自身的運作機制。其機制主要可以分為內在運作機制、流域內對話伙伴機制，以及發展伙伴和伙伴組織合作網絡機制。

第一，湄公河委員會的內在運作機制主要由理事會、聯合委員會以及秘書處三部分構成。理事會是湄公河委員會的最高決策機構，主要負責批準“湄公河委員會戰略計劃”(MRC Strategic Plan)，決定組織政策、全流域戰略和計劃、戰略合作伙伴關系，以及解決相關分歧等。聯合委員會指導“湄公河委員會戰略計劃”的實施，其職責包括確定技術優先事項和指導開展活動、審查和批準與政策相關的決議，以及提交理事會批準，并下設若干部門(如圖2所示)。秘書處是湄公河委員會的運作部門，它在首席執行官 (Chief Executive Officer)的管理下，主要負責技術支持、協調服務和行政管理工作，為成員國召開區域會議提供便利，并就聯合規劃、協調與合作提供技術咨詢。同時，它還需要與四個成員國的協調機構、湄公河國家委員會(National Mekong Committees)等合作伙伴保持密切合作(29)“Governance and Organizational Structure”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/governance-and-organisational-structure/，November 13，2022.。

第二，湄公河委員會建立了流域內對話伙伴機制，以促進水資源的有效合作。為促進全流域發展，1996 年，湄公河委員會開始與中國和緬甸合作，同意兩國成為對話伙伴(30)“Dialogue Partners”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/dialogue-partners/#：～：text=The%20Mekong%20River%20Commission%20(MRC，agreed%20to%20become%20Dialogue%20Partners，November 13，2022.，加強合作。對話與合作的方式主要包括以下六種方式：召開年度高層對話會議；中緬兩國高層參加湄公河委員會峰會和理事會會議；湄公河委員會理事會成員高層互訪；通過訪問、舉辦講習班和聯合研討會進行專業知識和技能方面的交流；就共同關注問題進行聯合研究并提出建議；發展湄公河流域初級專業人員計劃，中緬兩國提名并支持本國青年專業人員到湄公河委員會工作。

第三，湄公河委員會注重與域外國家及組織構建發展伙伴和伙伴組織合作網絡機制。發展伙伴(Development Partners)主要為澳大利亞、比利時、芬蘭、法國、德國、日本、盧森堡、瑞典、瑞士、荷蘭、美國，以及歐盟和世界銀行等國家和國際組織，它們為湄公河委員會的重要活動提供資金支持。湄公河委員會還通過聯合資助項目與伙伴組織(Partner Organizations)進行合作。這些伙伴組織包括亞洲開發銀行、東盟、國際自然保護聯盟、聯合國開發計劃署、聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會、世界自然基金會、世界銀行等。2001年，湄公河委員會成員國同意給予伙伴組織觀察員地位，方便其參加理事會會議、聯合委員會會議等湄公河委員會治理會議(31)“Development Partners and Partner Organisations”，Mekong River Commission，https：//www. mrcmekong.org/about/mrc/development-partners-and-partner-organisations/，November 13，2022.。

3.以水治理為中心

湄公河委員會以水治理為中心，通過合作而非監管的方式管理湄公河水資源。2001—2011年間，其先后制定了五項開創性的水治理管理程序，促進流域內的水資源開發與治理，具體如下：

一是有關水信息和數據共享的《數據和信息交流與共享程序》。2001年，湄公河委員會批準了該程序，旨在加強對湄公河流域內共享水資源及相關自然資源的聯合管理(32)Mekong River Commission，Procedures for Data and Information Exchange and Sharing，2001.。同時該程序也為湄公河委員會成員國建立了一個合作框架，以相互共享并交換有關水資源、地形、農業、航海、洪水管理和生態等方面的數據。

二是有關水利基礎設施項目建設的《通知、事先磋商和同意程序》。2003年，湄公河委員會批準的該程序使得任何一個湄公河委員會成員國，在計劃建設水利基礎設施前必須通知其他國家，并向他們提供有關數據和信息。所有成員國討論和評估該項目對湄公河的水流、水質、環境以及社會經濟可能產生得重大影響、效益與風險(33)Mekong River Commission，Procedures for Notification，Prior Consultation and Agreement，2003.。該程序的建立為湄公河委員會成員國評估區域內水利基礎設施建設項目對各自境內流域造成的影響與相互間的求同存異提供了交流平臺。

三是有關水資源利用監測的《水資源利用監測程序》。該程序于2003年獲批通過，湄公河委員會由此為成員國提供了有效監測河流用水的全面合作框架(34)Mekong River Commission，Procedures for Water Use Monitoring，2003.。同時，該程序通過建立和加強湄公河流域的監測系統，防止任一成員國因自身用水需要而對湄公河干流的水質和水流造成重大負面影響，以有效促進流域的水治理。

四是有關干流流量維護的《干流流量維護程序》。湄公河委員會于 2006 年批準該程序，其目的是在四個成員國間建立維護湄公河干流的水文流量制度，從而優化成員國在湄公河水資源上的多種用水需求，并減少使用時的負面影響，促進湄公河流域的可持續發展與互利共贏(35)Mekong River Commission，Procedures for the Maintenance of Flows on the Mainstream，2006.。

五是有關水體質量保護的《水質程序》。該程序通過支持河流水質監測和水污染應急準備，保護湄公河的相關河流社區和水生生物免受跨界水污染，于2011年獲批通過(36)Mekong River Commission，Procedures for Water Quality，2011.。湄公河委員會旨在借此在四個成員國間建立一個能夠維持良好水質的合作框架，以促進湄公河流域的可持續發展。

二 湄公河委員會水治理的“本地化”

1995—2015年的20余年間，湄公河委員會制度體系日趨完善，其區域水治理能力亦不斷發展。但隨著成員國自主水治理意識的加強、多元化水資源開發需求的增加，以及與區域新興水治理機制競爭的加劇，2016年湄公河委員會欲改變其“弱制度性”(37)參見張勵、盧光盛：《“水外交”視角下的中國和下湄公河國家跨界水資源合作》，《東南亞研究》2015年第1期；Philip Hirsch，“IWRM as a Participatory Governance Framework for the Mekong River Basin”，in Joakim ?jendal，Stina Hansson and Sofie Hellberg eds.，Politics and Development in a Transboundary Watershed：The Case of the Lower Mekong Basin，Dordrecht：Springer，2012，p.158.的短板，正式開啟了水治理的“本地化”，并在戰略規劃、決策機制、資源配置、知識生產等方面進行重大調整，以加強其對湄公河水治理的主導權與話語權。

(一)水治理“本地化”的動機

1.水治理自主性的加強

雖然相較“湄公河下游調查協調委員會”及“湄公河臨時委員會”時期，湄公河委員會成員國在區域水治理中的自主性與主導性有所增強，但在重要部門人員任命(例如秘書處CEO)及機構資金來源上，始終受到域外國家和國際組織的影響。這導致湄公河委員會區域水治理作用的發揮受到束縛。近年來，湄公河水資源議題的復雜化與泛安全化，使得湄公河委員會試圖進一步加強水治理的自主性，并激發其“本地化”的內在發展需求。21世紀以來，尤其是自2010年左右起，美國、日本、韓國、澳大利亞等國對湄公河地區日益重視，并將水資源議題作為其增強地緣影響力的重要手牌。湄公河水資源議題開始超越自然與技術的范疇，更多地與安全、政治、外交、經濟、宗教、區域合作等議題掛鉤并相互交織，處理難度極大增加。同時，相關水議題也開始被分化到由域外國家主導的各類合作機制中去探討和解決，這大大削弱了湄公河委員會在處理水資源議題上的職能和作用。但是，湄公河委員會成員國作為水資源議題的直接受影響者，更愿意將日趨復雜的水議題的負面影響降到最低，甚至避免受制于人，因此加強水治理的自主性，推動“本地化”勢在必行。

與此同時，隨著湄公河委員會成員國綜合實力的日益增強與水治理經驗的逐漸豐富，其水治理的“自主性”意識不斷增強，開始具備推動“本地化”的重要基礎。從冷戰結束至2015年間，湄公河地區政治與安全形勢總體趨于穩定，諸多雙多邊經濟合作迅速發展，四個成員國的經濟水平得以迅速提升，這為湄公河委員會的“資金構成本地化”提供了重要的基礎。此外，湄公河委員會積累的幾十年水資源治理經驗以及與域內外國家的技術合作和交流，提高了自身的水問題處理能力，這為此后的水治理“本地化”提供了重要的信心支持與技術支持。

2.水開發需求的增加

由于其成員國水開發需求的增加與水利用訴求的多元化，湄公河委員會欲通過機構的“本地化”改革推動水治理模式的革新，滿足各國乃至流域的發展需求，并在發展與保護之間尋求平衡。第一，老撾水電開發的需求急劇上升。老撾是四個成員國中水能最為豐富的國家，其占整個湄公河水量的35%，產水量高達5270億立方米，流域面積高達21萬平方千米(38)王建軍：《全球化背景下大湄公河次區域水能資源開發與合作》，云南民族出版社，2007年，第58頁。。隨著老撾及整個湄公河地區電力需求的增加，老撾打造“東南亞蓄電池”的行動加速，建設的水利設施、運營電站數量快速增長，以期“水電富國”。第二，泰國視電力與水電貿易為促進自身經濟發展的重要源動力。近幾十年來，泰國經濟飛速發展，電力需求激增，但其卻面臨著電力不足的困境。因此，泰國未來需要加強同其他成員國的水電開發合作和水電貿易，以滿足其發展需求(39)郭延軍、任娜：《湄公河下游水資源開發與環境保護——各國政策取向與流域治理》，《世界經濟與政治》2013年第7期。。第三，柬埔寨視水電業與漁業為其國家發展的重要領域。柬埔寨水域的水量占湄公河水量的18%，與泰國并列流域水量排名的第二位。近年來，柬埔寨增加水電開發力度，以期帶動其經濟發展。同時，柬埔寨還擁有湄公河“調節器”——洞里薩湖(Tonle Sap Lake)，其關乎柬埔寨的漁業經濟發展，也是民眾的主要蛋白質攝入來源(40)Brooke Peterson and Carl Middleton，“Feeding Southeast Asia：Mekong River Fisheries and Regional Food Security”，International Rivers，https：//www.internationalrivers.org/sites/default/files/attached-files/intrivers_mekongfoodsecurity_jan10.pdf，November 15，2022.。第四，越南對于農業用水需求增加，并十分重視海水倒灌等水災害。位于越南南部的湄公河三角洲面積約36,000平方公里，其中20,000平方公里為農業用地，以生產大米為主，為越南提供了約53%的谷物產量和75%的果樹產量(41)數據來源于越南芹苴大學(Can Tho University)李英俊博士(Le Anh Tuan)2012年12月12日在“湄公河觀察”(Mekong Watch)舉辦的“構建東亞民間社會網絡，探討湄公河可持續自然資源管理”(Establishing East-Asia Civil Society Network to Discuss Sustainable Natural Resources Management in Mekong)國際研討會上的報告。。但其湄公河三角洲低于海平面10米以上，十分易受氣候變化的影響。目前，越南面臨海平面上升、海水倒灌與土地鹽堿化的災害，已經影響了農業發展(42)To Minh Thu and Le Dinh Tinh，“Vietnam and Mekong Cooperative Mechanisms”，Southeast Asian Affairs，Vol.2019，pp.402-403.，因此急需推動區域水治理的變革。

3.與區域新興水治理機制的競爭

湄公河委員會歷史發展悠久，甚至一度是流域內唯一帶有“區域水治理”功能的合作機制。但進入21世紀后，尤其是近15年以來，以瀾湄合作機制、“湄公河—美國合作機制”(43)“湄公河—美國合作機制”包含美國于2009年主導成立的“湄公河下游倡議”(Lower Mekong Initiative)及于2020年升級的“湄公河—美國伙伴關系”(Mekong-U.S. Partnership)。為代表的諸多域內外新興合作機制在湄公河流域誕生，且這些機制都將“區域水治理”作為其優先領域或重要支柱加以推進，與湄公河委員會展開了競爭。

第一，與域內瀾湄合作機制的“全流域性”“全自主性”和“全功能性”競爭。2016年，由中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南成立的瀾湄合作機制，將流域內六個國家都列為成員國(44)《瀾滄江—湄公河合作》，中國外交部網站，2023年4月，https：//www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lcjmghhz_682662_1/jbqk_682664/，因此該機制在水資源的開發治理、問題磋商、平臺構建上具有湄公河委員會所沒有的成員優勢。而且，該機制由六國自主創建、設計與發展，在機制成立之初便有了“自主性”與“本地性”。此外，瀾湄合作機制成立之初就將水資源合作列為五大優先領域之一，此后無論是在“五年行動計劃”設計還是瀾湄合作領導人會議召開過程中，都將水資源列為重中之重，并在水資源合作平臺搭建、水災害應對、水資源能力建設等全領域發展迅速。因此，在面臨與發展迅速的瀾湄合作機制競爭時，湄公河委員會欲通過“本地化”，增強自身在區域水治理上的競爭力以及對流域國家的吸引力。

第二，與域外“湄公河—美國合作機制”的“技術性”與“地緣性”競爭。2009年，美國與老撾、泰國、柬埔寨、越南建立“湄公河下游倡議”，意在“重返東南亞”。2012年，美國又將緬甸正式納入其中(45)張勵：《美國“湄公河手牌”幾時休》，《世界知識》2019年第17期。。2018年，美國與湄公河國家重新調整“湄公河下游倡議”的議題優先順序，將水資源列至首位，并簽署《2016—2020年湄公河下游倡議總體行動計劃》，著重強調正在實施的《湄公河水資源數據倡議》(46)“Joint Statement on the Eleventh Ministerial Meeting of the Lower Mekong Initiative”，U.S. Department of State，August 4，2018，https：//www.state.gov/joint-statement-on-the-eleventh-ministerial-meeting-of-the-lower-mekong-initiative/。2020年，美國將“湄公河下游倡議”升級為“湄公河—美國伙伴關系”，以期不斷提升與湄公河國家在水資源等領域的合作關系。同年，美國開通了 “湄公河大壩監測”(Mekong Dam Monitor)系統，次年又著力推動通過《湄公河—美國伙伴行動計劃(2021—2023)》(47)“Mekong-U.S. Partnership Plan of Action 2021-2023”，Mekong-U.S. Partnership，2021，https：//mekonguspartnership.org/about/plan-of-action/，November 15，2022.。美國在水資源上的技術優勢，以及其帶有地緣博弈的水資源合作意圖，使湄公河委員會意識到“自主性”的重要，并希望通過“本地化”強化自身在流域水議題上的“中心作用”，減少域外國家在水資源合作中的地緣博弈。

(二)水治理“本地化”的實踐

1.戰略規劃

湄公河委員會啟動“本地化”后，相繼推出了新的戰略規劃文件，主要包括 2016年發布的《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發展戰略(2016—2020)》和《湄公河委員會戰略計劃(2016—2020)》，以及2021年發布的《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發展戰略(2021—2030)和湄公河委員會戰略計劃(2021—2025)》等。值得注意的是，2021年推出的戰略規劃文件跟以往每五年制定一次的“流域發展戰略”不同。這次的戰略將在十年的時間框架內實施，并聚焦于湄公河流域的整體發展。此外，湄公河委員會也將以前兩個獨立的“流域發展戰略”和“湄公河委員會戰略計劃”文件合并為一個文件，進一步強化兩者的關聯性。

湄公河委員會在《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發展戰略(2021—2030)和湄公河委員會戰略計劃(2021—2025)》中，明確了其未來的戰略規劃方向和五大優先領域。第一，在戰略規劃方向上，湄公河委員會的作用從以知識獲取和共享為主的合作，轉為湄公河全流域水資源開發和管理上的全面合作。其試圖通過更為積極主動的區域規劃，支持和協調流域管理行動，進一步推動瀾滄江—湄公河管理的一體化，實現數據和信息獲取、處理及共享的現代化等途徑，確保這一戰略規劃目標的實現(48)Mekong River Commission，The Integrated Water Resources Management-based Basin Development Strategy for the Lower Mekong Basin 2021-2030 and the MRC Strategic Plan 2021-2025，2021，p.118.。第二，湄公河委員會提出了戰略規劃的五大優先領域，即維護湄公河流域生態功能；實現流域水資源及相關資源的包容性獲取和利用；促進水資源及其相關領域的最優化和可持續化發展；增強抵御氣候風險、極端洪災和旱災的能力；加強流域各個國家和利益相關方之間的合作(49)Mekong River Commission，The Integrated Water Resources Management-based Basin Development Strategy for the Lower Mekong Basin 2021-2030 and the MRC Strategic Plan 2021-2025，2021，pp.129-164.。

2.決策機制

為配合水治理目標的調整與升級，湄公河委員隨之啟動了決策機制的“本地化”，主要為組織構架的精簡重組與重要部門的人事調整。

第一，湄公河委員會對秘書處進行結構重組，并強調其“水外交平臺作用”。秘書處作為湄公河委員會的重要運作部門，直接關乎區域水治理的成效。湄公河委員會開啟“本地化”后，工作目標更為聚焦于核心職能，而非各類運行項目。因此，它在下放權力給成員國的同時，也開始精簡秘書處架構。秘書處由舊有4個部門下的12個項目精簡為4個核心職能部門，即行政管理部、企劃部、環境管理部和技術支持部(50)“Joint Development Partner Statement，22nd Meeting of the MRC Council，Phnom Penh”，Mekong River Commission，January 13，2016，http：//www.mrcmekong.org/news-and-events/speeches/joint-development-partner-statement-22nd-meeting-of-the-mrc-council/，以服務于湄公河委員會的長期發展目標(如圖3和圖4所示)。此外，湄公河委員會還開始強調其“作為湄公河流域唯一的水外交平臺”作用，以改善全流域合作(51)An Pich Hatda，“MRC Reinforces Knowledge Hub and Water Diplomacy Role for Resilient Mekong Futures”，Mekong River Commission，April 3，2019，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/op-ed/op-ed-mrc-reinforces-knowledge-hub-and-water-diplomacy-role-for-resilient-mekong-futures/。

圖3 改革前的湄公河委員會秘書處組織結構

圖4 改革后的湄公河委員會秘書處組織結構

第二，湄公河委員會開始任命來自成員國的人選作為秘書處的最高領導者。早在“湄公河下游調查協調委員會”與“湄公河臨時委員會”時期，執行代理局的執行代理(Executive Agent)一直由域外國家人員擔任，這個傳統延續至湄公河委員會成立后。1995—2015年間，湄公河委員會秘書處的首席執行官仍一直由日本、丹麥、英國等域外國家的工作人員擔任，而非來自老撾、泰國、柬埔寨、越南等成員國的人選(52)Henriette Litta，Regimes in Southeast Asia：An Analysis of Environmental Cooperation，Berlin：VS Verlag für Sozialwissenschaften，2012，p.173.。2016年，湄公河委員會啟動“本地化”后，任命了首位來自湄公河國家的首席執行官——越南的范遵潘(Pham Tuan Phan)。2018年，在范遵潘任期界滿后，湄公河委員會延續了既有的“本地化”趨勢，來自柬埔寨的安·比奇·哈達(An Pich Hatda)接任2019—2022年首席執行官職位。2022年1月，湄公河委員會又任命了來自老撾的安努拉·迪提空(Anoulak Kittikhoun)作為“本地化”以來的第三任首席執行官(如表1所示)(53)“Second Riparian Chief Executive Officer Assumes Office Today”，Mekong River Commission，January 18，2019，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/second-riparian-chief-executive-officer-assumes-office-today/；“Mekong River Leaders Urge Cooperation，Protection When Meeting New MRC CEO”，Mekong River Commission，March 14，2022，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-14032022/。

表1 湄公河委員會不同時期的執行官員信息

3.資源配置

湄公河委員會開始“本地化”的另一項重要實踐是，改變機構組織的資金來源構成，形成以成員國捐款為主體的資源配置體系。1995—2015年間，湄公河委員會資金來源構成的90%以上為由域外國家和國際組織組成的發展伙伴提供，而來自成員國的資金比例長期低于10%。例如，2005年湄公河委員會成員國占當年總資金來源的比例為7.2%，直至2012年依舊維持在7.25%(54)Tuyet L. Cosslett and Patrick D. Cosslett，Water Resources and Food Security in the Vietnam Mekong Delta，New York：Springer，2014.，到2015年也僅僅上升至9.06%(55)MRC Secretariat，Financial Statements and Independent Auditors’ Report Year Ended 31 December 2016，2017，p.13.。

“本地化”進程開啟后，湄公河委員會的總目標是要將其資金來源構成逐步轉變為由成員國占主體。為實現這一目標，湄公河委員會一方面逐步削減預算和組織內工作人員數量，并出于降低運營成本的考慮，合并柬埔寨金邊和老撾萬象的湄公河委員會秘書處；另一方面，強調每年成員國的財政捐款需增加10%，并在2030年前將自身徹底轉變為自籌資金的機構(56)Luke Hunt，“Mekong River Commission Faces Radical Change：Donors Have Dropped Their Funding，Forcing A Radical Restructuring”，The Diplomat，January 22，2016，http：//thediplomat.com/2016/01/mekong-river-commission-faces-radical-change/。2016年至今，湄公河委員會的資金來源構成已發生重大變化，來自成員國的捐助比例開始突破10%，并迅速增加。2016年就由上一年的9.06%迅速升至17.1%，2017—2021年，來自成員國的捐款占比一路上漲(如表2所示)，并維持在平均30%左右。2022年，湄公河委員會的成員國捐款占比突破至51.96%，首次超過發展伙伴的總和(如圖5所示)。

表2 2016—2022年湄公河委員會的資金來源構成 單位：美元

圖5 2016—2022年湄公河委員會成員國與發展伙伴的捐款百分比

4.知識生產

自成立以來，湄公河委員會一直將知識生產視為其重要工作內容之一。它歷經數十年打造“知識中心”(Knowledge Hub)，并宣稱：迄今為止，在湄公河地區內沒有其他組織比湄公河委員會擁有更全面、更詳細的湄公河流域數據?！?57)“History”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/history/，November 16，2022.在2023年4月召開的第四屆湄公河委員會峰會上，四個成員國發布了具有里程碑意義的《萬象宣言》。該宣言提出，湄公河委員會要發揮“區域知識中心”的作用，致力于推動全流域戰略、程序、準則以及數據和信息的共享，加強互利合作，建設經濟繁榮、社會公正、環境友好、具有氣候適應能力的湄公河流域(58)Mekong River Commission，Vientiane Declaration：Innovation and Cooperation for a Water Secure and Sustainable Mekong，2023.。

隨著“本地化”的開啟，湄公河委員會更為聚焦其原有的基礎性知識生產、功能性知識生產和應用性知識生產，并主要從六個領域推進：第一，流域內基礎性領域的現狀研究知識。湄公河委員會圍繞農業和灌溉、氣候變化、漁業、洪澇和干旱、性別問題、水力發電、航運等領域進行研究，分析其發展現狀及影響等，發布相關流域報告和技術論文，為未來流域開發管理提供了重要的基礎性知識。第二，多功能的流域監測知識。湄公河委員會為確保水資源開發不會對河流造成不可逆的影響，在全流域推動水文氣象、泥沙及排放、水質、生態健康、漁業，以及社會影響檢測與脆弱性評估(59)“Monitoring the Health of the Mekong River”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong. org/our-work/functions/basin-monitoring/，November 16，2022.。第三，數據和信息服務系統。該服務系統包含100多年的相關數據、分析、評估和建模，并涵蓋水文、沉積物、水質、漁業、生態健康、氣候變化、洪水和干旱等領域。多年來，湄公河委員會投入大量資金改進信息服務系統及相關評估、建模和預測工具。升級后的湄公河委員會信息服務系統將加強湄公河委員會作為區域知識中心的作用，使研究人員、從業者和政策制定者能夠獲取科學數據并了解湄公河流域的當前趨勢和關鍵的水問題(60)“Data and Information Systems and Services”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong. org/our-work/functions/data-and-information-systems-and-services/，November 16，2022.。第四，水資源建模和評估工具箱。湄公河委員會創建了大量水文模型來評估湄公河的物理特征，調查其趨勢并量化過度開發的風險。相關的模型和評估被用于《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發展戰略(2021—2030)和湄公河委員會戰略計劃(2021—2025)》等重要的區域和國家戰略規劃政策的設計之中(61)“Modelling and Assessments”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/modelling-and-assessments/，November 16，2022.。第五，流域規劃及相應的方法和知識。湄公河委員會的規劃實踐歷史悠久，可追溯至“湄公河下游調查協調委員會”時期。其主要采用“合作和協調模式”，并根據流域不同階段的發展需求來制定“流域發展戰略”。例如，通過此方法，湄公河委員會在最新的《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發展戰略(2021—2030)和湄公河委員會戰略計劃(2021—2025)》中，將規劃周期從以往的5年變為10年，更加強調整個湄公河流域需要采取的水治理行動。同時，該戰略超越了水資源規劃，涵蓋包括水壩和其他水利基礎設施運營的跨境協調。此外，它還整合了與水資源管理相關的可持續發展目標(SDG)，并內化了“性別和脆弱性”方法，以解決交叉不平等和不同層面的脆弱性問題(62)“Basin Planning”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/basin-planning/，November 16，2022.。第六，管理程序知識。2001—2011年間，湄公河委員會先后制定了《數據和信息交流與共享程序》《通知、事先磋商和同意程序》《水資源利用監測程序》《干流流量維護程序》《水質程序》等五套水治理管理程序。前三項程序涉及數據和信息共享、水利基礎設施建設、水資源利用監測等方面的知識，后兩項程序則為評估水狀況標準的知識(63)“MRC Procedures”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/mrc-procedures/，November 16，2022.。這為成員國更好地利用水資源提供了關鍵性知識，也為域外河流管理提供了重要參考。

三 湄公河委員會的地區合作與國際合作

隨著湄公河委員會自主意識的加強與“本地化”進程的推進，其不僅逐漸改變了區域內部的水治理結構，還注重不斷增進與不同行為體之間的協商共識，形成新型多邊主義(64)魏玲：《新型多邊主義：回應時代之問的理論創新》，《中國社會科學報》2022 年2月10日第3版。。具體而言，湄公河委員會在與對話伙伴、域外國家、區域組織的互動過程中轉變了合作模式：與東盟的合作由束之高閣到議題內化，與美國的合作從交流互動到伙伴關系，與中國的合作從呼吁加入到機制合作。同時，湄公河委員會的地區與國際合作新模式，對沖大國水博弈的影響，在強化自身區域水治理的“中心地位”方面發揮了積極作用。

(一)與東盟的合作：從束之高閣到議題內化

“本地化”啟動前，湄公河委員會雖然與東盟展開了一些水資源的交流與合作，但東盟對水合作的關注與投入有限，且并未真正有效推動。2005年以來，湄公河委員會將東盟秘書處納為其水治理會議的觀察員之一(65)Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，Memorandum of Understanding Between the Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，2010.。2010年3月，湄公河委員會與東盟簽訂了為期五年的《湄公河委員會秘書處和東盟秘書處諒解備忘錄》，并重點圍繞以下四個領域展開合作：為柬埔寨、老撾、越南、緬甸(66)緬甸雖然為湄公河委員會對話伙伴，但也被納入《湄公河委員會秘書處和東盟秘書處諒解備忘錄》。等國實施《東盟水資源管理戰略行動計劃》提供更多援助；為柬老越緬四國舉辦培訓課程和講習班，提高其在洪災中的救災能力和搜救能力；評估氣候變化對生物多樣性、水資源、洪水、火災等的影響，并在2012年之前制定相應的減緩計劃；增強管理環境污染的能力，包括協調湄公河干流和部分支流的水質與生物監測系統(67)Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，Memorandum of Understanding between the Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，2010.。雖然湄公河委員會與東盟具有水資源合作的意識并有所行動，但由于該時期湄公河委員會內部協調動員能力有限、東盟對湄公河水資源的重視程度不足，以及雙方都以經濟發展為首要任務的主客觀條件限制，使得該時期的合作處于“束之高閣”的狀態。

2016年，“本地化”啟動后，湄公河委員會與東盟的水資源合作程度與深度也發生了重大變化。2018年，湄公河委員會與東盟簽署了合作框架。在此基礎上，2021年8月，由湄公河委員會秘書處與東盟秘書處主辦召開了首屆“東盟—湄公河委員會水安全對話”會議(First ASEAN-MRC Water Security Dialogue)，來自東盟成員國、發展伙伴、地區與國際組織的100多名代表參會。會議提出了與政策、技術、伙伴關系有關的三個主題解決方案，幫助湄公河國家和其他東盟國家共同應對當前面臨的水安全挑戰。同時，湄公河委員會與東盟認為，要采取漸進的政策和體制改革來促進水資源綜合管理(IWRM)，呼吁在水資源規劃、污染管理、早期預報和預警以及提高認識等領域加強區域一體化，并強調技術的重要作用，要運用數字化和先進的建模工具(例如人工智能和數字孿生)來建立管理區域水資源數據庫。此外，還提出可以尋求與廣泛的機構接觸，更多地利用公私伙伴關系——與私營部門更深入的接觸可以支持東盟各國政府獲取新技術，而更強有力的區域合作將促進水資源綜合管理專業知識的交流。2023年，湄公河委員會與東盟將召開第二屆“東盟—湄公河委員會水安全對話”會議，并將納入除政策制定者、專家外的更廣泛的利益相關者，進行政策討論(68)“Water Security in the Mekong and ASEAN Key to A Safe and Sustainable Future”，Mekong River Commission，August 24，2021，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-20210824/?？傮w而言，“本地化”啟動后，湄公河委員會開始與東盟在水議題上加強深度合作，雙方也更為重視水資源對地區經濟發展與安全穩定的作用，并逐步將水資源問題內化為東南亞地區的重要議題。

(二)與美國的合作：從交流互動到伙伴關系

“本地化”啟動后，湄公河委員會與美國的水資源合作開始由此前的“交流互動階段”朝著“伙伴關系階段”深入發展。與此同時，美國也更加意識到湄公河委員會作為自主性區域性水資源組織的重要性。

“本地化”啟動前，湄公河委員會主要與美國主導的“湄公河下游倡議”展開交流合作。在此合作框架下，湄公河委員會和密西西比河委員會(Mississippi River Commission)簽署“姐妹河”協議(“Sister-River”Agreement)，尋求建立伙伴關系，改善跨境水資源管理。同時，湄公河委員會發展“預測湄公河”(Forecast Mekong)建模工具也得到美國的支持。該工具可以用于解釋和預測氣候變化的影響以及湄公河流域可持續發展可能面臨的各類挑戰。此外，湄公河委員會還獲得了來自美國的促進森林和水資源可持續利用項目、保護湄公河流域生物多樣性項目，以及安全飲用水項目等(69)“Lower Mekong Initiative”，U.S. Department of State，February 21，2019，https：//www.state.gov/lower-mekong-initiative/.。

“本地化”啟動后，湄公河委員會不斷加強與美國的合作，并逐漸從交流合作轉為更加親密的伙伴關系。標志性的事件為2021年湄公河委員會加入美國主導的“湄公河之友”(Friends of the Mekong)，以加強與美國的水資源安全合作。同時，在“湄美伙伴關系”框架下，湄公河委員會得到美國陸軍工程兵團(US Army Corps of Engineers)的技術支持，與密西西比河委員會多次互訪，并不斷增強相互間流域規劃、災害管理等方面的相關知識與實踐經驗的共享。同年，湄公河委員會收到美國國務院捐贈的77.357萬美元，用于改進湄公河流域的數據收集和共享，促進基于數據的水資源管理等。值得關注的是，自2002年起，湄公河委員會一共收到美國約480萬美元的捐贈(70)“MRC-US Partnership Further Strengthened to Support River Exchanges，Mekong Data Sharing”，Mekong River Commission，December 9，2021，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-09-12-2021/，而此次單筆捐贈金額為近20年捐贈總額的16.12%，更加體現了雙方伙伴關系的加深。與此同時，美國也愈加支持湄公河委員會在區域水治理中發揮重要作用。2021年8月，美國國務卿安東尼·布林肯(Antony Blinken)在主持“湄公河—美國伙伴關系”部長級會議與“湄公河部長之友會議”時，強調美國對湄公河地區的重視，支持湄公河委員會在水資源管理和環境保護中發揮重要作用(71)“Secretary Blinken’s Participation in the Mekong-U.S. Partnership Ministers’ Meeting”，U.S. Department of State，August 3，2021，https：//www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-the-mekong-u-s-partnership-ministers-meeting/；“Secretary Blinken’s Participation in the Friends of the Mekong Ministers’ Meeting”，U.S. Department of State，August 5，2021，https：//www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-the-friends-of-the-mekong-ministers-meeting/。

(三)與中國的合作：從呼吁加入到機制合作

“本地化”啟動前，湄公河委員會呼吁中國加入湄公河委員會(72)盧光盛：《中國加入湄公河委員會，利弊如何》，《世界知識》2012年第8期。，并在部分領域以雙邊合作為主。1996年，中國成為湄公河委員會的對話伙伴，雙方在水文信息共享、不同行為體對話、培訓交流、技術支持、推動區域水治理發展等領域展開了不同程度的合作。較為典型的案例是，2002年湄公河委員會與中國簽署了諒解備忘錄，中國在雨季期間提供云南省兩個監測站的每日河流流量和降雨量數據，以改進洪水預報方法(73)張勵：《水外交：中國與湄公河國家跨界水資源的合作與沖突》，云南大學博士學位論文，2017年，第58-60頁。，該協議于2008年和2019年續簽(74)“History”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/history/，November 16，2022.。

“本地化”啟動后，湄公河委員會則通過與瀾湄合作機制的合作，深化與中國的水合作關系。2016年，湄公河委員會在其官網發表《瀾滄江—湄公河合作機制：湄公河委員會歡迎湄公河流域六國的區域合作新舉措》一文，表達了對新成立的瀾湄合作機制的歡迎(75)Mekong River Commission，“Lancang-Mekong Cooperation：MRC Welcomes the New Initiative for Regional Cooperation by Six Countries in the Mekong River Basin”，Mekong River Commission，March 31，2016，http：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/lancang-mekong-cooperation-mrc-welcomes-the-new-initiative-for-regional-cooperation-by-six-countries-in-the-mekong-river-basin/。2019年，湄公河委員會秘書處又與瀾湄水資源合作中心簽訂合作諒解備忘錄，在水資源及相關資源開發與管理的經驗分享、數據和信息交流、監測、聯合評估、聯合研究、知識管理與相關能力建設等方面展開深入合作(76)《瀾湄水資源合作中心與湄委會秘書處合作諒解備忘錄》，中國水利部網站，2019年12月23日，http：//www.chinawater.com.cn/ztgz/hy/2019lmhy/4/201912/t20191223_742573.html。2020年，湄公河委員會與中國合作進一步發展并簽署了新的合作協議。在瀾湄合作機制框架下，中國將提供位于湄公河上游的允景洪和曼安兩個國際水文站的全年水文信息(77)《水利部正式向湄公河國家提供瀾滄江全年水文信息》，中國政府網，2020年11月1日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/01/content_5556467.htm。。2021年，湄公河委員會秘書處與瀾湄水資源合作中心召開技術交流視頻會，就瀾滄江—湄公河流域水文情勢、湄公河部分河段河水顏色變化等問題進行溝通，澄清了對中國流域的部分誤讀信息，并就進一步加強交流合作達成共識(78)《瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會秘書處召開技術交流視頻會》，中國水利部網站，2021年3月12日，http：//www.mwr.gov.cn/xw/sjzs/202103/t20210312_1509044.html。同時，湄公河委員會開始與中國在技術合作、交換監測和水質數據、防洪管理、水電開發和環境管理等方面分享知識和交流。此外，湄公河委員會秘書處還是瀾湄合作機制的“觀察員”，并出席瀾湄合作水資源聯合工作組年會，確保雙方共享信息與相互支持。

(四)國際合作與區域水治理

湄公河委員會在“本地化”的基礎上采取新興的地區與國際合作模式，主要基于以下三個方面的考量：

第一，彌補湄公河水治理資金與技術的不足。雖然自2016年起，湄公河委員會“資金本地化”的比例日益提高，并在2022年首次超過50%(如圖5所示)，但其和自籌資金機構尚有距離，且短期內的自籌經費也難以支撐機構的正常運行。而湄公河委員會通過深化發展與中國、美國、東盟的水合作關系網絡，能獲得來自三方的資金支持，使其在維持機構正常運行的基礎上，進一步加快“本地化”的發展速度。此外，目前湄公河委員會的技術進步速度短時間內無法追趕水問題日益復雜的程度，而中國、美國乃至部分東盟成員國能為其提供技術支持、人員培訓、相關設備等諸多便利，這也是其與三方不斷深化合作的重要原因。

第二，對沖大國水博弈帶來的地緣政治經濟影響。近年來，尤其是2016年以來，以中美為代表的大國水博弈在湄公河地區日益加劇，各國希望借助水議題來增強自身同湄公河國家的關系，確保自身的地緣政治經濟影響力。其中，中國采用了“區域化”的方式與湄公河國家發展水合作，而美國則采用了“國際化”的途徑(79)Zhang Li，“Regionalization or Internationalization？Different Types of Water Multilateralism by China and the United States in the Mekong Subregion”，Asia Policy，Vol.17，No.2，pp.14-20.。但對于湄公河委員會而言，無論何種方式都有其利弊，且“一邊倒”的策略無法使自身獲得更好的和平發展環境，更會使水問題“泛安全化”。因此，湄公河委員會通過同時參加中美參與的水合作機制，對沖大國水博弈帶來的負面影響，確保自身“本地化”的進程不會中斷，并減少水問題在外交、安全、經濟等領域所引發的壓力。

第三，強化湄公河委員會在區域水治理的“中心地位”?！氨镜鼗眴雍?，湄公河委員會水治理的“自主性”進一步提高，其欲在對話伙伴、域外國家、區域組織中逐漸突出其在區域水治理上的“老牌地位”與“中心位置”。湄公河委員會通過與中國、美國、東盟的合作，一方面防止自身被三者所推動的新興合作機制弱化和替代的風險；另一方面，通過與三方合作不斷增強自身在水議題上的存在感與話語權，使域內外國家不斷加深對湄公河委員會是區域水治理的先行者與推動者的印象，進而確保自身在湄公河區域治理中的主動權與主導權。

結 語

當前，無論是湄公河地區的地緣政治經濟局勢，抑或在區域水治理上大國博弈的烈度，都處于極為微妙與復雜的時代變革之中。隨著水治理“自主性意識”的提高、多元化水開發需求的增強，以及與區域新興水治理機制競爭的加劇，湄公河委員會在歷經50多年的歷史演變后，于2016年正式開啟了全維度的“本地化”進程。這種新趨勢與新動向的出現，將改變和重塑湄公河流域的水秩序。

“本地化”啟動后，湄公河委員會確定了多元化的工作目標，制定了有關數據和信息共享、基礎設施項目磋商、用水監測、干流流量維護、水體質量等五項開創性的水治理管理程序，重點調整了其“流域發展戰略”與“戰略計劃”；并且，重組秘書處結構，凸顯其“水外交平臺作用”，任命來自本地的人員作為秘書處的領導者，逐漸形成以成員國捐款為主體的資源配置體系，還注重基礎性、功能性與應用性的多元化知識生產。與此同時，湄公河委員會在與對話伙伴、域外國家、區域組織的互動過程中轉變了合作模式，其建立的地區與國際合作新模式彌補了自身水治理上的資金與技術不足，在對沖大國水博弈的影響和強化自身在區域水治理的“中心地位”方面發揮了積極作用。

湄公河委員會推動區域水治理機制的“本地化”的案例也深刻反映了當前國際機制面臨的三重問題：為什么現有的國際機制需要且可以“本地化”，國際機制與規范的“本地化”價值是什么，如何處理機制“本地化”與“國際化”的關系。第一，從機制需要且可“本地化”的視角來看，隨著國際與地區環境的深刻變化，以及本地發展與治理需求的不斷提高，二戰和冷戰后所建立的普適性國際機制難以適合本地的發展要求，西方主導的國際多邊體系則面臨重構(80)陳志瑞、吳琳：《中國全球伙伴關系構建的多邊主義轉向》，《外交評論》2023年第4期。。而隨著地區內國家的實力提升，其具備了國際機制“本地化”的能力，并希望通過機制“本地化”進一步發揮自己的作用。第二，從國際機制與規范的“本地化”價值來看，湄公河委員會的“本地化”實踐，反映出基于西方國際關系理論所建立的國際機制的地區性和局限性。未來，國際機制的改善與設計應該求同存異，具備更多包容性。第三，從處理機制“本地化”與“國際化”的關系來看，未來這兩條路徑仍將長期并存，但在涉及諸如水資源等自主性問題時，更要秉持開放精神，保持和促進相互間的合作與發展。