東西部協作項目制：運行邏輯、實踐困境與治理路徑

謝治菊 陳香凝

近年來ｋ，項目制在國家治理中發揮著重要作用。作為中國式現代化比較重要的一種國家治理模式，項目制在政府治理①渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。、社會治理②陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。、市場治理③鄭石明、彭芮與、徐放：《公共環境項目如何落地生根？》，《公共管理學報》2019年第2期。等領域被廣泛應用。當然，項目制并非中國“獨此一家”的制度，而是廣泛存在于世界各地。④Sitakanta Panda，“Political Connections and Elite Capture in a Poverty Alleviation Programme in India，”The Journal of Development Studies，vol.51，no.1，2015，pp.50-65.根據國際項目管理協會的界定，項目是按照事本主義的動員或組織方式，即按照事情本身的內在邏輯，在限定時間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成具有明確預期目標（某種獨特產品或服務）的一次性任務。⑤鄭世林：《中國政府經濟治理的項目體制研究》，《中國軟科學》2016年第2期。具體到政府治理領域，最主要的財政支出手段就是將各種財政資金以“專項”或“項目”的方式向下分配⑥周飛舟：《財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期。，這讓體現國家意志的項目形成了自上而下的動員模式，并促成了地方政府經濟治理的項目化，由此形成了一種新的國家治理體制——項目制。⑦焦長權：《從分稅制到項目制：制度演進和組織機制》，《社會》2019第6期。從這個角度看，“項目制”的概念涵義不是寬泛的，而是如折曉葉等人所界定的，它是指在分稅制條件下，資金的分配出現了依靠“條線”體制另行運作的情形，即中央對地方或地方對基層基于財政轉移支付的一種運作和管理方式。①折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期?！皸l塊關系”歷來是中國國家治理體系中一對舉足輕重的關系，既有的項目制研究也多聚焦于“條塊”治理，關于“塊塊”治理的項目制研究較少。本文擬討論的“東西部協作項目制”，是“塊塊”治理中的項目制?！皦K塊”治理中的項目制，是指在中央政府的指導、協調和監督下，由東部地區和西部地區之間“塊塊結對”，整合資金、人才、市場等資源，實現各種資源在“塊塊”結對中的優化重組。由此，以東西部協作項目制為代表的“塊塊”治理，逐漸溢出為東西部協作領域國家治理和政策落實的一項重要機制，其核心特征是：中央政府以省為單位將“大盤子”進行“塊塊”分割，東部幫扶地區和西部受扶地區再結合自身實際，將“大盤子”變成“小盤子”、“大塊塊”做成“小塊塊”，逐步落實國家協作任務的一種新型治理制度。

黨的二十大報告指出，“我們經過接續奮斗，實現了小康這個中華民族的千年夢想，……打贏了人類歷史上規模最大的脫貧攻堅戰，……歷史性地解決了絕對貧困問題，為全球減貧事業作出了重大貢獻”。②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第7—8頁。中國的脫貧攻堅戰之所以可以取得如此巨大的成就，原因是多方面的，東西部協作項目制也功不可沒，其所發揮的“央地聯動”“東西協商”“基層協同”作用，對東部助推中西部打贏脫貧攻堅戰具有重要的價值。由此，面對新發展階段的新形勢新要求，如何讓依附、嵌入但又超越科層體系的東西部協作項目制適應新形勢新要求的發展，在鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面鄉村振興、促進共同富裕中有所作為，值得深度探討與反思。

一、“塊塊”結對中的東西部協作項目制

從結對治理模式來看，可細分為“塊塊”結對治理與“條條”結對治理，二者相較也各具特色、互為補充?！皦K塊”結對治理也稱橫向結對治理，主要包括對口支援、對口合作、東西部協作省內同級政府間的對口幫扶等；“條條”結對治理也稱縱向結對治理，主要包括中央單位定點幫扶、駐村（鄉鎮）幫扶等?！皦K塊”結對治理過程中的科層架構具有對稱性、職能分工具有同質性，本文所探討的東西部協作項目制，是“塊塊”結對治理中的項目制。

項目制以財政轉移支付的方式存在于國家治理實踐之中，學界關于項目制生成與運行的研究成果比較豐富。項目制形成的重要基礎是始于1994年的分稅制改革。分稅制改變了財政包干制下中央政府與省級政府間逐年就稅收分享展開的討價還價關系，通過確立稅收分享方案，推進了中央與地方財政關系的規范化。③付敏杰：《分稅制二十年：演進脈絡與改革方向》，《社會學研究》2016年第5期。分稅制改革以后，中國隨之進行了公共預算體制改革，國家稅收的汲取能力迅速提高，具體表現在：一是國家以財政手段平衡地方財政權力、調控宏觀經濟的能力迅速提高；二是國家“抽取”和“下放”財政資金的能力迅速提高；三是國家集中力量辦大事的能力也隨之迅速提高。④塔爾科特·帕森斯：《社會行動的結構》，張明德、夏遇南、彭剛譯，南京：譯林出版社，2012年，第49—50頁。這些提高意味著國家財政權力在向集約化轉變，而只有中央政府財政權力真正實現集約化，才能通過項目的方式實行財政資金再分配。

在性質上，項目制被認為是理解國家治理模式的一個新視角，不過其研究結論存在分歧。有學者將項目制作為一種新的國家治理方式進行定位，指出項目制意味著新的技術治理模式對傳統整體性治理模式的替代，是對既有央地關系、國家與社會關系的重新塑造⑤張向東：《央地關系變化邏輯與政策實踐的微觀機理——兼論項目制的定位》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2020年第5期。，是與中國國家政治結構相適應的一種央地有效協作形式⑥余成龍、冷向明：《“項目制”悖論抑或治理問題——農村公共服務項目制供給與可持續發展》，《公共管理學報》2019年第2期。，是一種能夠將國家從中央到地方各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式。正因為如此，當前自上而下所安排的一系列項目并非獨立的供給，而是依附在官僚制體系中的政策意圖。⑦杜春林、張新文：《從制度安排到實際運行：項目制的生存邏輯與兩難處境》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2015年第1期。另一種觀點則強調，項目制具有行政科層與市場競爭的雙重邏輯，突破了中國官僚科層體制常規“條塊”運行模式，帶有濃厚的技術治理精神，逐步呈現出“項目治國”的傾向。①史普原、李晨行：《從碎片到統合：項目制治理中的條塊關系》，《社會科學》2021年第7期。謝煒：《對口支援：“項目制”運作的梯度適配邏輯》，《中國行政管理》2022年第4期。這表明，項目制不僅僅是一種國家治理體制，既能反映出中央政府的政策意圖，又是市場競爭的結果，對傳統科層體系有所沖擊。②Lucas Anton，“Elite Capture and Corruption in Two Villages in Bengkulu Province，Sumatra，”Human Ecology，vol.44，no.3，2016，pp.287-300.東西部協作項目制既依附并嵌入科層制體系，促使政府間形成互動關系，從而推動科層體系中資源的有序流動；又超越行政科層制，將國家意志直接投放到基層，呈現出“科層為體、項目為用”的運作邏輯。③史普原：《科層為體、項目為用：一個中央項目運作的組織探討》，《社會》2015年第5期。

在研究中，對項目制運作邏輯的分析基本上圍繞相關利益主體展開，認為是按照中央部門“發包”、地方政府“打包”、基層“抓包”的分級邏輯運作的④史普原：《項目制治理的邊界變遷與異質性——四個農業農村項目的多案例比較》，《社會學研究》2019年第5期。，尤其關注中央政府與地方政府、基層政府基于自身利益而進行的博弈行為。⑤陳家建：《項目化治理的組織形式及其演變機制——基于一個國家項目的歷史過程分析》，《社會學研究》2017年第2期。實際上，雖然設計初衷是理性的，但部分項目制在運行過程中的變通、嵌入、異化，已使其在一定程度上偏離最初的設想，實際效果并不如意。如將項目的生成、申請、立項與落地作為一個完整的鏈條進行考察，會發現存在目標置換⑥許漢澤、李小云：《精準扶貧視角下扶貧項目的運作困境及其解釋——以華北W縣的競爭性項目為例》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2016年第4期；吳克昌、區婉儀：《項目套用：一種基層項目制運作的異化狀態》，《黨政研究》2021年第4期。、項目碎片化⑦豆書龍、王山、李博：《項目制的復合型碎片化：地方治理的困境——基于宋村項目制的分析》，《公共管理學報》2018年第1期。、精英俘獲⑧湯瑜、于水：《項目下鄉為何總陷“精英俘獲”陷阱——基于蘇北S縣的實證研究》，《求實》2021年第5期。、項目短命⑨呂方、梅琳：《“復雜政策”與國家治理——基于國家連片開發扶貧項目的討論》，《社會學研究》2017年第3期。、村莊分化⑩曹海林、俞輝：《“項目進村”鄉鎮政府選擇性供給的后果及其矯正》，《中國行政管理》2018年第3期。等實踐困境。由此，在東西部協作項目制中，東部地區和西部地區的“塊塊”既是上級協作項目的傳遞者，也是本級協作項目的分配者，需要進行“梯度適配”?！?史普原、李晨行：《從碎片到統合：項目制治理中的條塊關系》，《社會科學》2021年第7期。謝煒：《對口支援：“項目制”運作的梯度適配邏輯》，《中國行政管理》2022年第4期。

在案例中，既有研究高度集中于脫貧攻堅領域的項目制，尤其關注產業扶貧項目。之所以如此，周雪光認為產業扶貧項目是項目治國衍生的一種重要治貧方式○12周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。，但是產業扶貧背后隱藏著扶貧濟困的社會道德邏輯與產業發展的市場化邏輯的矛盾，這會增加產業扶貧項目失敗的風險?！?3周冬梅：《農村產業化的發展困局及其社會后果——基于黔東南T縣產業扶貧項目的社會學考察》，《原生態民族文化學刊》2021年第2期。事實上，產業扶貧項目面臨的風險遠不止這些，部分研究也存在將基于個案的結論夸大為結構性、整體性的問題。在項目分配與申請階段，上級政府存在資源分配的“選擇性平衡”思維；項目立項與實施階段，會產生精英俘獲現象，導致財政扶貧項目目標偏離○14許漢澤、李小云：《精準扶貧背景下農村產業扶貧的實踐困境——對華北李村產業扶貧項目的考察》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2017年第1期。；項目評估階段，政府行為、執行者素質、社會參與和行政環境會顯著影響減貧績效○15靳永翥、丁照攀：《精準扶貧戰略背景下項目制減貧績效的影響因素研究——基于武陵山、烏蒙山、滇桂黔三大集中連片特困地區的調查分析》，《公共行政評論》2017年第3期。，讓處于中間環節的執行主體和參與主體成為真正受益者，扶貧實施結果與精準扶貧初衷出現了背離?！?6李博：《項目制扶貧的運作邏輯與地方性實踐——以精準扶貧視角看A縣競爭性扶貧項目》，《北京社會科學》2016年第3期?？梢哉f，“簡化論”思維和普遍的“精英俘獲”現象是產業扶貧項目存在困境的主要原因?！?7黃承偉：《東西部扶貧協作的實踐與成效》，《改革》2017年第8期。當然，非正式權力與利益的勾連固化了組織行為主體的權力關系，這也是產業項目衰亡的原因?！?8楊永偉、陸漢文：《多重制度邏輯與產業扶貧項目的異化——組織場域的視角》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2018年第1期。正因為如此，有人指出，反貧困不僅要改變制度形式，還需創新制度框架下的運作邏輯。

東西部協作源于1980年代鄧小平提出的“兩個大局”思想，始于1996年的對口幫扶，經過2016年在銀川召開的東西部扶貧協作會議的強化，實現了從倡導性制度到規范性制度的轉變，經2017年8月印發的《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》后，扶貧協作工作正式走向制度化與規范化。①謝治菊、彭智邦：《東西部協作政策擴散的維度、邏輯與啟示——基于政策擴散理論的文本分析》，《中國公共政策評論》2021年第2期。黨的十九屆五中全會將這一制度從“東西部扶貧協作”改為“東西部協作”，并明確指出“十四五”期間要進一步堅持和完善該項制度。隨后，2021年4月8日召開的“深化東西部協作和定點幫扶工作”會議，進一步強調要完善東西部結對幫扶關系，拓展幫扶領域，形成區域協調發展、協同發展、共同發展的良好局面。由此，東西部協作項目制的政策依據逐漸完善。東西部協作項目制是中國減貧治理的重要載體，遵循的是非均衡性發展邏輯，需要進行跨域治理。②武俊偉、孫柏瑛：《我國跨域治理研究：生成邏輯、機制及路徑》，《行政論壇》2019年第1期?？缬蝽椖恐卫戆l軔于西方治理實踐③Moeko saito-jensen，Iben nathan，“Thorsten Treue.Beyond Elite Capture？Community-based Natural Resource Management and Power in Mohammed Nagar Village，Andhra Pradesh，India，”Environmental Conservation，vol.37，no.3，2010，pp.327-335.，是東西協作、對口幫扶之后的概念升華。④姜曉暉：《跨域治理下的扶貧協作何以優化？——基于粵桂扶貧協作的圖景變遷》，《蘭州學刊》2020年第3期?？缬蝽椖恐卫砩婕岸嘀卣睦骊P系，各地政府在追求自身利益的同時，也可能造成權力的同步擴張，由此產生政府之間的博弈關系，容易引發府際沖突、治理碎片、權力濫用等問題。⑤向鵬成、龐先婭：《跨區域重大工程項目橫向府際沖突協調機制》，《北京行政學院學報》2021年第3期。事實上，跨域項目治理所遭遇的“政府共謀”后的“兩極失靈”“目標偏離”，也是東西部協作項目制可能遭遇的意外后果。不過，值得關注的是，東西部協作項目制的“發包”“打包”“抓包”已經超越了一般項目制的運作邏輯，是典型的“統籌式發包”“協商式打包”與“協同式抓包”，這在學界的研究中基本還是空白，為本文提供了契機。

為深入研究東西部協作項目制的運行邏輯、實踐困境與治理路徑，課題組以深度訪談、參與式觀察與案例追蹤的方式，于2019—2021年在G省、Y省、X省、N省、S省等西部9?。ㄖ陛犑校┻M行了系統調研與考察，由此收集的文件、獲取的觀點、采集的案例、呈現的訴求是本文的主要素材。本文擬解決的核心問題是：與普通項目制比，東西部協作項目制的運作邏輯是什么？東西部協作項目制的實踐困境有哪些？東西部協作項目制在鄉村振興階段的深化路徑與發展趨勢有哪些？

二、東西部協作項目制的運作邏輯

以分稅制為核心的公共財政體系，既保證了中央財權的集中，又確保了地方經濟發展的決策權和自主權，讓國家與社會、政府與市場、中央與地方的關系進入制度化階段。而以專項財政轉移支付為主的東西部協作項目制則屬于中央在保證經濟增長的前提下，為實現政府間、區域間和城鄉間協調發展而采取的宏觀調控手段。分析發現，為縮小地區發展差距、推動城鄉均衡發展、實現公共服務均等化，中央政府在公共財政制度設計中采取了兩種宏觀調控手段：一是“消極均衡策略”的一般性轉移支付，也稱無條件轉移支付，此種支付是按照效率優先的思路，根據既定的程序與一定的原則而進行的一種基本財政分配方式，此種分配地方政府具有較大的資金使用權；二是“積極均衡策略”的專項轉移支付，也稱有條件轉移支付。此種支付以公平為原則，通過資金用途的限定、資金項目的申報、審批、執行和驗收，以達到中央政府宏觀調控之目標。⑥陳思丞：《政府條塊差異與縱向創新擴散》，《社會學研究》2020年第2期。顯然，東西部協作項目制屬于后者，不同的是，該制度并非中央對地方的專項轉移支付，而是東部省份對西部省份的專項轉移支付。

為此，東西部協作項目制所要分析的不只是國家和基層政府兩個行動主體，而是中央政府、東部政府、西部政府和基層政府四個行動主體。⑦宋鍇業、徐雅倩：《“社會吸納”何以失效？——一個國家項目運作過程的分析》，《公共管理學報》2019年第3期。由于項目承載著政策意圖，勾連著中央、東部、西部和基層政府之間的權力與利益關系，而各個行動主體有著各自不同利益，其行動邏輯反映出這些利益差別。⑧王清：《項目制與社會組織服務供給困境：對政府購買服務項目化運作的分析》，《中國行政管理》2017年第4期。不過，中央政府倡導的非均衡發展模式決定了中國現代化進程呈現階段性的動力機制轉換和政策調整，央地關系的主調仍然是“政治集中、經濟放權”的發展主義邏輯，東西部協作項目制的政策設計恰恰是以中央統籌地方為目的，在中央集權的總體模式下，形成了“央地聯動”“東西協商”“基層協同”的利益關系，呈現出“統籌式發包”“協商式打包”與“協同式抓包”的運作邏輯，如圖1所示。

圖1 東西部協作項目制運作邏輯

（一）統籌式發包

東西部協作項目的發包主體是中央政府，是一種“統籌式發包”，即中央政府依據國家東西部協作的頂層設計，下發東西部協作考核文件，作為各地東西部協作項目執行的“風向標”，根據當年的考核內容將所有項目統一發包給東部政府、再由東部政府以項目為載體對西部政府進行政治性饋贈的過程。所謂“政治饋贈”，是指兩個以上地方政府在中央政府的統籌下，借助于饋贈方式實現各類資源從經濟發達地區向經濟欠發達地區流動的一種形式。①李瑞昌：《界定“中國特點的對口支援”：一種政治性饋贈解釋》，《經濟社會體制比較》2015年第4期。

在科層制內，東西部政府通過中央政府發包的項目，關涉產業協作、消費協作、勞務協作、科教協作、人才協作等領域，不但能從中體察到中央和地方財權與事權的關系變化，還可分析出國家形勢政策動向，從而在既有利于自身利益又充分利用國家政策的背景下，開始一場追求利益平衡的協商共治。②劉俊英：《項目制扶貧參與主體的行為邏輯與博弈關系——兼論政府的公共性與自利性》，《社會科學戰線》2019年第11期。東西部協作項目制可以說是這種權衡下采取的一種制度安排，項目打包遵循的主要是“自上而下”的邏輯。在這種邏輯中，中央政府“統籌式發包”的行為，在政治錦標賽的考核壓力下，既可以確保東西部政府完成政治目標，也可以調動其爭取項目的積極性，讓擁有不同權責利的央地政府，以多元競合、協同治理的方式來完成協作任務。

作為財政專項轉移支付項目，東西部協作資金被指定了專門用途，戴上了各種項目的“帽子”，以期嚴格體現資金撥付部門的意志。③金江峰：《分散控制權：理解項目下鄉實踐困境的一個視角》，《西南大學學報》（社會科學版）2022年第1期。那么，這些項目資金該如何分配才能既保證中央政府“條條”的權力和利益，以實現“自上而下”的統籌和指導，又能給東西部政府以自主裁量的余地，以保證其“塊塊”利益的增長，這正是“統籌式發包”的治理關鍵，即實現“央地聯動”。這種聯動體現在中央政府以東西部政府自我加碼的方式施加壓力的框架下，要求東部政府與西部政府所簽協議中的數量標準每年略有增長?！爸劣跀盗吭鲩L多少，由東部政府自己定，但由于每年考核都要排名次，這種倡導式的自覺行動最后都變成了制度化的必然行動，少則每年增加5%，多則增加10%”（WH，2020-12-12）。而東部政府為了完成任務，尤其是在受疫情影響經濟不太景氣的情況下，有時會采取“壘大戶”或“擴建改建”的應景性策略來打包項目。①謝煒、李悅：《對口支援“項目制”：控制權的限度》，《社會科學》2021年第12期；丁忠毅：《對口支援邊疆民族地區政策屬性界定：反思與新探》，《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2021年第1期。

這種“自我主動加碼”的壓力傳導機制之所以能夠形成且持續運轉，與脫貧攻堅以來的系列文件規范有密切關系。梳理發現，自2016年以來，中央政府多次下發有關“堅持和完善東西部協作機制”的文件，或在相應的政策中有所提及；中央農村工作領導小組（國務院扶貧開發領導小組）也分別在2017年、2019年、2021年多次優化調整《東西部協作考核評價辦法》②2017年，該辦法稱《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》；2019年，該辦法改為《東西部扶貧協作成效評價辦法》；2021年，該辦法改為《東西部協作考核評價辦法》。，明確東西部協作考核內容從“組織領導、人才交流、資金使用、產業合作、勞務協作、攜手奔小康”向“組織領導、助力鞏固拓展脫貧攻堅成果、加強區域協作、促進鄉村振興”轉變，這種轉變凸顯出“十三五”到“十四五”期間考核內容、考核標準的變化，但作為核心內容的項目制，仍然貫穿于所有指標體系之中，嵌入以“政治錦標賽”為主的考核邏輯及結果應用中。由此，東西部政府為完成中央政府的發包任務，往往會結合當地實際與資源稟賦，對其發包的項目進行資源整合與利益重塑，“央地聯動”由此產生。

（二）協商式打包

2020年12月16日，國務院發布的《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》中明確要求“堅持中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的工作機制”?？梢?，在東西部協作項目制中，經過中央統籌之后，東部政府和西部政府事實上是中間層，不僅是項目承上啟下的中轉站，更可以為協作項目的“再生產”搭建制度空間和社會場域，這個再生產機制就是“協商式打包”?！皡f商式打包”，是指東部政府和西部政府按照中央政府意圖把東西部協作的各種項目如產業協作、消費幫扶、勞務協作、干部人才交流、易地搬遷后續支持項目等，融合或捆綁成綜合工程，使之可以利用國家政策進行資源再分配的過程。在此過程中，東部政府通過項目申報、評審、入庫、立項、運行、考核等環節達到項目順暢運行的目的；西部政府則利用當地治理經驗，加入地方意圖，借項目之勢，實現地方發展。

可以說，強有力的中央政府、成熟的政治組織體系保證了中央對地方的絕對領導權威，這是東西部政府協商共治的前提。③劉雪姣：《涉農資金整合下基層項目制的實踐運作及困境——基于豫南G縣田野調查》，《地方財政研究》2021第6期。由于中央下發的項目意圖具有一定的模糊性，東部政府和西部政府的角色定位有所不同——東部政府主要負責項目審批、項目資金、項目市場、項目技術，而西部政府則主要負責項目申請、項目審批、項目管理、項目運營、項目評估，因而在篩選項目時呈現出不同的選擇偏好：“西部往往希望東部投入更多的資金和人才，讓項目能夠立竿見影，而東部則希望西部更多學習其理念、技術與市場，真正形成造血機制”（WJ，2022-01-04）?；蛘哒f，按照相關規定，協作資金實行項目管理制度，要做到“資金到項目、人才到項目、技術到項目、管理到項目、核算到項目、責任到項目”。正因如此，在分配協作資金的過程中，東部政府與西部政府是通過項目申報來合理安排的，即“通過申報的項目來提出資金使用計劃或資金安排方案”（WDC，2020-08-05），并將此方案上報受扶省鄉村振興局和幫扶省前方協作工作機構審定。由此，雙方有時會在協作資金支持的項目或項目庫建設上有分歧，這就需要協商。④史普原：《政府組織間的權責配置——兼論“項目制”》，《社會學研究》2016年第2期。再加上，中央政府將項目“統籌式發包”給東部政府后，難以“一竿子”插到底，西部受扶地只要能夠交代清楚資金的用途與方向，至于花錢的項目是否合理，是否能實現效益最大化，西部政府則有更多的發言權，“作為‘外來’的東部政府如有不同意見，可以協商”（ZH，2022-03-14）?？梢?，項目打包時的“協商”十分必要。

當然，為達到有效貫徹國家意志之目的，東西部協作項目制的“協商式打包”“往往會受到標準化、技術化操作流程的限制，其實能夠協商的空間并不大”（HHB，2020-08-05）。具體而言，與一般性財政轉移支付資金相比，東西部協作項目資金需要經歷“雙申請、雙審批、雙監管、雙考核”環節，這在很大程度上壓縮了地方政府隨意操作的空間。再加上，雖然這種項目式的資源下放數量多、領域廣，具有一定的競爭性和誘惑力，但東西部協作項目所體現出的“中央部門的強控制、嚴規范”等技術理性仍受科層制“條塊化”的約束，以致西部政府在“協商式打包”過程中，往往采取理性說服東部政府的策略，加入更多地方性意圖和發展目標，獲取更多的項目資源和運作權限。不過，一旦西部政府的自主權過大，可能會從一定程度上消解協同發展、共同發展的初衷。①楊寶：《嵌入結構、資源動員與項目執行效果——政府購買社會組織服務的案例比較研究》，《公共管理學報》2018年第3期。因此，就政策設計而言，村莊是東西部協作項目的最終受益者，但在“統籌式發包”的制度邏輯下，并非誰最需要項目資源就能夠得到項目，而是誰最可能完成任務并達到項目要求才能得到項目。于是，“協商式打包”運作便可能會遭遇“意外”后果，即對“示范點”集中投入，造出“政績亮點”，導致項目資源分配不均。正因為如此，有時會出現“一些示范點的基礎設施過度建設，而那些特別需要項目支持的弱勢地區卻得不到項目的惠顧”（YCY，2021-07-26）的現象。

（三）協同式抓包

中央政府的“統籌式發包”和東西部政府的“協商式打包”，很大程度上會導致西部基層政府的“協同式抓包”。作為規模資源再分配機制，項目制已成為上級部門調動基層政府的常用手段。②邢成舉、李小云：《精英俘獲與財政扶貧項目目標偏離的研究》，《中國行政管理》2013年第9期。面對壓力型體制，基層政府更傾向于以項目為中心分解自上而下的條塊壓力，就此而言，西部縣鄉兩級政府出于底線任務和自主需求，會對擬申報的項目進行整合打包，形成“協同式抓包”?；蛘哒f，為獲得更多的項目支持，基層政府之間、政府與企業之間會在規模、場地、資金、連農帶農等方面形成“協同”，正如訪談時提到的“我們要申請省級農業產業園協作項目，需要聯合好幾個鄉鎮，而如果申請國家級產業園，聯合全縣的所有力量恐怕都不夠”（HYZ，2022-12-27），“聯合式投包”“共享式分包”“協作式完包”成為了基層政府“協同式抓包”的三部曲。

在“協同式抓包”中，項目庫的建設至關重要。事實上，“協作資金項目實行項目入庫制度，協作資金支持的項目原則上從項目庫選擇”（ZQW,2020-12-11）。具體而言，入庫的項目是由村兩委和駐村工作隊廣泛征求意見后上報鄉鎮，鄉鎮政府進行審核、評議、論證與篩選后上報縣級部門，縣（市、區、特區）級部門經審定后做好項目儲備，后由市（州）統籌建立協作資金項目庫?！爱斎灰灿欣?，市級層面若沒有結對關系，項目庫一般是建在縣（市、區、特區）里，然后報省里備案”（WW，2021-12-26）。于是，“縣鄉村”三級組織或“市縣鄉村”四級組織便形成了“協同式抓包”的主體，他們各司其責。其中，市級政府主要對項目庫建設進行指導和審核，縣級政府主要對項目庫進行篩選與建設，鄉村兩級主要做好項目發動、甄別與監管工作，防止腐敗現象的發生。③馮猛：《項目制下的“政府—農民”共事行為分析——基于東北特拉河鎮的長時段觀察》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2015年第5期。

至于“協同式抓包”項目的類型，脫貧攻堅時期往往是產業項目，“比例一般占項目總量的50%以上，有的甚至高達80%”（NBC,2021-07-25）。到了鄉村振興階段，產業項目的比例雖有所下降但仍受追捧，仍是熱點，為了抓到協作項目，村莊、鄉鎮甚至縣級政府往往需要與多個主體合作，進而形成“基層協同”?！皸l線”項目進入鄉村振興擴展了村莊向上關聯的可能，培育和激勵了那些有條件的村莊跨越行政層級獲取資金和資源的愿望，實現了“塊塊”對“條條”的協作資源的再創造。同時，“協同式抓包”通過跨部門、跨領域、跨主體的整合，形成了以協作項目為核心的資源共享和價值共創，促進東西部地區從封閉走向開放、從個體行動走向互惠互利，實現統一性和多元性之間的平衡。

三、東西部協作項目制的實踐困境

東西部協作項目制的設計初衷是“塊塊”打破“條條”的壁壘，即通過專業化的部門體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府區域協調發展、協同發展、共同發展的治理理念，縮小區域發展差距，實現共同富裕。但是，在實施過程中，由于各級政府都會夾帶多重意圖和目標，這使得協作項目所涉及的體制結構關系及其運行機制變得更加錯綜復雜，會產生項目資源分配不夠均衡、目標定位不夠精準、利益聯結不夠完善和監督機制不夠健全等實踐困境。

（一）項目申請階段：資源分配不夠均衡

東西部協作項目制是實現東西部協作資源有效配置的一種手段，但在實際運行中，理性官員的尋租現象以及地方政府之間或基層政府之間為爭奪項目展開的利益博弈，會導致項目資源分配不均。有條件的鄉鎮或村莊可能擠占項目資源，這是項目制的共性問題。在“協同式抓包”的過程中，縣級政府的首要任務就是統籌好全域內各職能部門下放的項目資源，妥善處理好下級政府之間的利益關系；同時，作為基層政府中的決策方，縣級政府也承擔著協作項目的主要責任。在政績導向下，縣級政府會優先考慮“示范村”，恰如那些地理位置優越、基礎條件好、村莊治理有序的鄉鎮。正如陳家建等所論述，項目制在區域內部，經濟發達的地區獲得更多的項目資源，產生優勢聚集效應。①陳家建、鞏閱瑄：《項目制的“雙重效應”研究——基于城鄉社區項目的數據分析》，《社會學研究》2021年第2期。鎮級政府的職責就是將上級職能部門下發的項目資源落實到域內各村，妥善處理好普通村與脫貧村、脫貧村與脫貧村之間的利益均衡問題。但在具體實踐中，“鄉鎮政府的工作量大、任務重、責任也大，可決定權往往都在縣里”（CX，2021-12-26），所以會出現“責任重、權力小”的現象，這在一定程度上會降低鄉鎮政府安排項目的積極性與科學性。

例如，在縣委、縣政府的共同推動下，S縣羊業產業園項目于2019年開始使用東西部協作資金進行建設，不過，由于S縣屬于N省省會城市，具有較大的市場潛力和便捷的交通樞紐，全縣養殖產業的規模集聚、市場拓展、品牌建設等都有一定的基礎，于是，在進行項目匯編時會將S縣其他養殖項目、相鄰縣域的養殖項目“打包”給該縣?？梢?，在項目申請階段，協作項目收益的不確定性和模糊性會讓基層政府選擇具備發展基礎的更容易出成果的項目進行疊加支持，這可能導致項目資源分配不均，從而引發村莊之間發展不平衡、不公平和相對剝奪感。②胡天禛：《項目制幫扶驅動共同富裕：一個分析框架——基于杭州市“聯鄉結村”幫扶項目的實證研究》，《浙江社會科學》2022年第2期。

（二）項目立項階段：目標定位不夠精準

雖然協作資金的分配和管理強調國家的主導控制，這能夠避免地方分權導致的項目實施隨意化傾向。但是，恰如周雪光所指出的，政策統一性與執行靈活性的悖論、激勵強度與目標替代的悖論、科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論，都會導致項目的目標定位難以精準。③周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。這是東西部協作項目制特有的問題，因為東西部協作項目制實際上是通過與原有的科層制相互嵌套而發生作用的，因此當中央政策與地方利益相沖突時，地方政府之間會形成一種“共識變通”的執行行為，可能采取地方保護主義策略，使項目目標定位不夠精準。④參見吳映雪：《鄉村振興項目化運作的多重困境及其破解路徑》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2022年第1期；于水、湯瑜：《項目制基層實踐困境：表征、緣由及應對》，《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2021年第5期。況且，壓力型體制讓東西部協作項目呈現出上下級政府之間的“行政發包”特征，雖然這一方面可以有效指導、動員和控制東西部地方財政投入，增強財政管理的效益⑤周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。，但另一方面可能會使東西部政府之間、上下級政府之間的項目供給與項目需求脫節，“由于信息不對稱、溝通有時也不暢，要揣摩上級想要的項目是比較難的”（ZM，2022-01-03），進而難以真正做到供需平衡、協同發展，目標定位不夠精準在所難免。

例如，S縣整合多種資本投入肉羊養殖項目，東西部協作資金4000多萬、地方配套銜接資金2000余萬、企業資金1.4億多元，試圖以“政府+企業+貧困戶”的肉羊養殖模式，將連農帶農的利益聯結機制落到實處。但由于脫貧戶養殖能力有限、養殖數量有限、養殖利潤有限，以致部分脫貧戶表示“養牛養羊也并不能發家致富，況且本來也沒有經驗，有的人根本養不活，還不如直接把羊賣了來得實在”（LC，2021-12-29）。農戶之所以有這樣的感慨，是因為該模式對農戶的利益聯結如務工收入、養羊收入、土地流轉收入、分紅收入等是有限的。如不外出務工，難以支撐家庭有效運轉。這說明，即便是在實踐中比較流行的“政府+企業+農戶”的項目模式，也難以讓農戶真正達成脫貧致富的目標。

（三）項目落地階段：利益聯結不夠完善

東西部協作項目資金具有“?？顚Ｓ谩钡奶卣?，即單獨核算，縣級部門不能隨意更改專項資金的用途或性質。但是，大部分協作項目資金的使用和管理權在縣級政府，這會在客觀上強化縣級政府的權威，切斷鄉鎮政府、村莊與此的責任與關聯，由此產生東西部協作項目制利益聯結不夠均衡的問題。①賀雪峰：《資源下鄉與基層治理懸浮》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2022年第7期。目前，東西部協作資金在項目中的使用大約有三種類型，分別是“獎補、建基礎設施、投資入股”，其中，獎補包括給企業、村委會、農戶、第三方機構的獎補，基礎設施包括到戶類、公共服務類、園區類基礎設施，投資入股包括全額投資和部分投資，但不管是哪種投資，基本上都是交給當地的國有平臺公司來運營或注資。②狄金華：《政策性負擔、信息督查與逆向軟預算約束——對項目運作中地方政府組織行為的一個解釋》，《社會學研究》2015年第6期。分析發現，只有第三種東西部協作項目資金才能產生分紅——“保底分紅+收益分紅”。這些分紅大部分返回到縣鄉村振興局下屬的“防返貧致貧幫扶資金池”管理，用于全縣脫貧戶與監測戶的幫扶，個別到村里到戶，與鄉鎮財政收入沒有直接的關聯。再加上，企業運營所產生的稅收是典型的“鄉財縣管”體制，也不能給鄉鎮帶來直接收益。另外，雖然東西部協作項目意味著對村民的共同福利，對大家的好處也是實實在在的，但每一戶與項目的利益關聯程度是不同的，每一戶為“項目進村”所付出的代價也有差異，這就可能導致村民各思其益、各為其利，難以達成有效合作，正所謂“項目資源懸浮于群眾需求之上”（CY，2021-12-31）。

綜上所述，在東西部協作項目實施過程中，盡管帶動農村就業的情況比較明顯，但鄉鎮和村莊的利益聯結還不夠完善。進一步，作為一種國家治理體制，東西部協作項目制有雙重目標：一方面，靠事本主義原則完成每個項目的專項目標；另一方面，出于區域協調發展的考慮貫徹國家意志、實現政策目標。然而，從實踐來看，東西部協作項目的資源投入轉化為干部的治理能力、基層的治理效能并不明顯，以致項目落地鄉鎮與村莊難以實現有效的利益聯結與均衡的利益分配。

（四）項目運行階段：監督機制不夠健全

與其他項目類似，東西部協作項目也是由專業驗收單位和審計單位實施監督，項目的實施效果與監督單位的利益關聯不大，故而有時會產生傳統項目制固有的道德風險。③周原：《建設工程項目委托審計道德風險成因及防范》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2013年第6期。同時，監督單位使用統一的標準進行驗收，但是復雜多樣的東西部協作項目難以納入統一的項目管理中，監督工作可能難以有效推進。此外，監督單位對實施項目情況可能不甚了解，對于項目規劃與當地群眾需求脫節的地方以及基層官員的非正當逐利行為有時難以及時糾偏。④劉欣、李紅權：《政策邊緣人非正當逐利何以誘發基層腐?。阂粋€解釋框架》，《廣州大學學報》（社會科學版）2022年第2期。再加上，根據政策規定，東西部協作項目運行、管理、監督的主體是西部地區的地方政府，東部地區的地方政府主要起指導、協調與助推作用，因此，現有的制度設計容易讓垂直體系下的西部各級政府可能難以形成“合力”。

上述分析發現，作為一種新型治理模式，東西部協作項目制可能存在傳統項目制的固有弊端，如項目申請階段，基層精英群體基于各自的利益訴求形成“協同式抓包”的利益結構，導致項目資源分配不均；項目運行階段，受制度設計、監督主體、考核標準、實施要求等因素的影響，項目運行過程中監督機制不健全。同時，又具有東西部協作項目制的特殊性問題，具體表現為：在項目立項階段，西部地方政府以東西部協作項目為載體，可能變通執行政策意圖，導致協作項目的目標定位不夠精準；在項目落地階段，鄉鎮和村級組織利益聯結不夠完善，最終引發基層社會治理難題。究其原因，與協作項目不同參與主體的利益分化有關⑤周偉：《地方政府間跨域治理碎片化：問題、根源與解決路徑》，《行政論壇》2018年第1期。，更與東西部協作項目制與科層制互相嵌入的負外部性有關，雖然發揮了東西部協作項目制的彈性優勢，但也可能產生科層體系的諸多弊端。

四、討論與展望

脫貧攻堅時期，黨中央作出東西部扶貧協作與對口支援戰略決策，東部地區為西部地區打贏脫貧攻堅戰做出了重大貢獻。脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標邁進的新發展階段，黨中央迅速調整了東西部協作結對關系，由東部9省幫扶中西部14省調整為東部8省幫扶西部10省。結對關系調整后，隨著鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重心從“解決‘兩不愁三保障’轉向推動鄉村全面振興、從突出到人到戶轉向推動區域協調發展、從政府投入為主轉向政府引導與發揮市場作用有機結合”的轉變，嵌入其中的東西部協作項目制也面臨從“扶個體到扶群體、從重扶貧到重發展”的轉向。在此背景下，“結對子”是近年來中國社會治理中的常態，在中國的貧困治理過程中發揮了重要作用。恰如習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上強調，要堅持和完善駐村第一書記和工作隊、東西部協作、對口支援、社會幫扶等制度，并根據形勢與任務變化進行完善。要堅持和完善以東西部協作為代表的結對幫扶制度，就應反思東西部協作項目制中的幾個問題。

一是項目有序運轉中的公平與效率如何兼顧？“優先支持聯農帶農富農產業發展”是《關于加強中央財政銜接推進鄉村振興補助資金使用管理的指導意見》的重要內容。調研發現，東西部協作項目的利益聯結往往采取如下方式：將協作資金投入當地的國有平臺公司，平臺公司以入股的方式將資金注入到當地的產業項目，無論投資效益如何，項目主體每年均按照投資總額的一定比例作為收益放進縣鄉村振興局所管的“防返貧專項資金池”中，或者返還給村莊作為集體經濟，助力受扶地區的“防返貧工作”。這樣做，公平的問題基本解決了，但企業、村莊、農戶的“風險共擔”機制并未有效形成，三者的利益聯結比較松散，項目帶動效應不強，農民參與不夠，且企業承擔了大部分風險，負擔較重，一旦市場不景氣，協作項目可能持續性不足。

二是項目持續發展中的輸血與造血如何同頻？目前，項目協作資金主要有獎補、援建與投資三種形式，不管哪種形式，由于項目協作政策、協作內容、協作舉措的層層傳導和深化細化機制有待建立，利益聯結機制有待完善，協作項目的整體建設效益不高，可持續發展能力不強，以致協作資金的持續造血能力與就業吸附能力并未有效提升，項目持續發展中的輸血與造血可能難以同頻。

三是項目梯度轉移中的數量與質量如何共振？受多種因素影響，東部向西部梯度轉移的協作項目主要以電子配件加工、服裝生產等勞動密集型項目為主，這些項目大部分比較低端，且產業結構、品種結構單一，未能給當地經濟發展帶來實質性突破。雖然協作資金投入這些項目的占比已達50%以上，有的市州甚至達到了80%左右，但這些投入中的投資部分主要以當地國有平臺公司入股分紅為主，缺乏市場競爭，項目活力不夠。再加上，部分協作項目存在各自為政、單打獨斗現象，與周邊產業、相鄰區域合作不夠，脫貧攻堅鞏固成果項目收尾或者盤活資金缺口較大、融資較難；部分協作項目鏈條配套不完善，這會增加協作項目梯度轉移中的協作成本，也會增大招商引資的難度，轉移中的數量與質量可能難以共振。

為此，從更長遠的角度來考慮，東西部協作項目制需要在協作格局上注重從促進區域經濟協調發展、縮小東西部地區發展差距等方面著手，優化東西部協作項目制的制度設計與運行結構，提升“塊塊”結對治理績效。具體而言，首先，要在協作項目的頂層設計上形成共謀共識。建議在綜合梳理東西部各自優勢和短板，著力硬件和軟件、基礎和現狀、當下和長遠的基礎上，進一步深化協作項目理念、機制、政策，構建“政府主導、社會參與、市場帶動”的多層次、多形式、全方位的協作格局。其次，在協作項目的利益聯結上統籌兼顧。充分考慮政府、平臺公司、企業、村莊、農戶的利益訴求，注重協調不同協作項目的差異性與科學性，兼顧效率與公平。再次，在協作項目的參與主體上共治共享。既要發揮各級政府在協作項目中的積極作用，理清府際間復雜的利益博弈關系，又要在充分借助市場力量的同時，順應村情民意，發揮群眾智慧力量，激活鄉村沉睡資源，激發群眾積極性。最后，在協作項目的鏈條完善上深度融合。強化全鏈條思維，做大做強協作鏈條，以項目全鏈條去招商引資，有針對性地“建鏈、延鏈、補鏈、強鏈”，推動協作項目創新鏈、人才鏈、資金鏈，各鏈條深度融合。

簡而言之，“塊塊”結對治理中的項目制，在東部地區和西部地區結對雙方的標準尺度上更加清晰，更容易實施績效評價激勵、形成結對競賽現象，也更利于幫助基層政府進行治理創新。其中，各個“塊塊”層級不是簡單的傳遞者，而是都有其自身的利益訴求。由于打破了常規工作中的條塊分割弊端，意味著“塊塊”權責的重新配置，形成了東西部政府間權責、利益與組織結構的利益聯結機制。由此，東西部協作中的項目制，呈現出多層面、多層級、多維度的“塊塊”結對格局，這一格局在新階段鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面鄉村振興、促進共同富裕也能發揮重大作用。