歐美發達國家學校治理：運行機制、內在邏輯及經驗啟示

范 勇 何 少 芬

作為彰顯“治理”和“教育治理”特征的微觀場域，學校治理自20世紀以來就已成為教育科學研究的重要主題，受到研究者和實踐者的廣泛關注。國內外研究者從多維度、多視角、多領域著重探討了學校治理的歷史與概念演繹、內容與框架、體系與模式等內容。OECD將學校治理視為一種整體性戰略，它包括學校自主管理、學校領導力提升、學校教育教學、學校問責與評價等內容，更加突出學校中的集體參與和協商互動。①OECD. PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful?Resources, Policies and Practices[M]. PISA: OECD Publishing,2013: 64-127.維坎德（Wikander）認為學校治理是一種過程治理，它是在縱橫交錯的網絡關系中不同行動群體的集體行動。②Wikander L., Gustafsson C., Riis U. Enlightenment, Creativity and Education: Polities, Politics, Performances[M]. Rotterdam:Sense Publishers, 2012: 115-116.圍繞學校治理的內涵，研究者們主要確定了三種學校治理的內容框架：一是以“治理”為基點，建構學校治理的價值、目標或規則。①杜明峰, 范勇, 史自詞. 學校治理的理論意圖與實踐進路[J]. 教育研究, 2021, 42(8): 132-141.二是以“制度”為依據，探討學校治理與學?，F代化建設之間的關系。②范國睿. 政府·社會·學校??基于校本管理理念的現代學校制度設計[J]. 教育發展研究, 2005(1):17-22.三是以“機制”為保障，聚焦于學校治理的內部機制建設。③周彬. 學校治理現代化: 變革歷程與建設路徑[J]. 教育發展研究, 2020, 40(6): 51-58.從本質上來看，學校治理是學校與校內外各主體與組織結構的權責關系。④范國睿. 學校治理的制度與機制[J]. 中國民族教育, 2016(9): 21.不同治理主體間的關系構成了學校治理的運行機制與模式，有學者認為學校治理可分為行政、商業和社區三種模式，行政模式和利益相關者審議模式強調行政管理團隊對學校利益相關者負責，商業化模式關注學校效能，社區治理模式聚焦家校社關系；⑤Alfirevi? N., Buru?i? J., Pavi?i? J., et al. School Effectiveness and Educational Management: Towards A South-Eastern Europe Research and Public Policy Agenda[M]. Cham: Palgrave Macmillan, 2016: 107-109.艾迪（Addi）參照家長參與學校治理的程度，將學校治理分為賦權家長、專業治理、伙伴關系和官僚治理四種模式。⑥Addi-Raccah A, Ainhoren R. School Governance and Teachers' Attitudes to Parents' Involvement in Schools[J]. Teaching and Teacher Education, 2009, 25(6): 805-813.漢伯格（Hanberger）基于國家權力介入的多寡，劃分出學校治理的國家治理模式、地區治理模式以及多主體模式三種。⑦Hanberger A. Evaluation in Local School Governance: A Framework for Analysis, Education Inquiry[J]. Education Inquiry,2016(3): 217-236.

對學校治理研究的多維審視與深入探討，能夠更為清晰地把握學校治理的發展脈絡與階段特征。與此同時，源于治理理論對教育領域的滲透與影響，學校治理日益成為各國際組織和各國政府教育改革的重要內容，歐美主要國家率先展開了學校治理的改革探索，并在學校治理的持續推進中，形成了特定的改革經驗與成就。審慎地借鑒西方改革經驗，逐步探索出具有中國特色的學校治理現代化之路尤為必要?；诖?，本文立足于國際視野下的學校治理發展圖景，首先探討歐美發達國家的學校治理運行機制，然后總結學校治理改革的歷史經驗，厘清內在邏輯，進而為我國學校治理的推進提供可能的借鑒與指導。

一、歐美發達國家學校治理的運行機制

（一）學校治理運行機制的理論框架

因“治理”在東西方文化語境中的釋義不同，造成學校治理具有不同的表現形式。英文中的“治理”一詞是“Governance”，源于法語中的“Gouvernance”，其最初在很長時間內都與政府的統治與管理劃等號。從詞源角度來看，“Governance”的使用范圍有限，長期處于休眠狀態，直至20世紀90年代，隨著歐洲福利國家管理模式陷入合法性危機，西方國家普遍開展了起始于新西蘭，盛行于英美的“重塑政府”與“新公共管理”運動，促使“治理”成為時代風潮，并在國際機構和不同國家的推動下甚至發展成一種理論模式。

我國語境下的學校治理受到傳統文化與教育體制的影響，在具備西方“治理”的普遍性特征基礎上，又體現出了中國特色。學校治理分為學校外部治理與學校內部治理，涉及眾多利益主體，包含政府、學校、社會各主體之間的權責關系以及學校內部治理結構及組織與個人間的權責關系。因內外部主體間權責關系的差異形成了不同的學校治理模式與運行機制。新公共治理理論強調治理的整體性與過程性，主張從動態的視角探討組織內外的權力配置與主體關系。①Robertson S L, Verger A. Governing Education Through Public Private Partnerships[M]//Public private Partnerships in Education. Edward Elgar Publishing, 2012: 21-30.安戈洛·派拉塔（Angelo Paletta）認為學校治理模式的核心是關于學校外部的宏觀權力結構和內部微觀權力配置，他基于學校自主程度與學校內部權力安排構建了學校治理運行機制的二維坐標軸。②Paletta A. Public Governance and School Performance: Improving Student Learning Through Collaborative Public Management[J]. Public Management Review, 2012, 14(8): 1125-1151.縱軸指向學校外部的權力結構，得分越高，表明學校治理過程中的市場化程度越好，學校開放化水平越高。得分越接近負值，表示學校治理的科層化特征越明顯，教育行政部門控制了學校治理。橫軸指向學校內部權力配置，兩極分別表示學校治理運行中的集權與分權，呈現出學校內部治理各主體的權力關系。盡管歐美主要國家同一時期幾乎都受到新公共治理理論的影響，但因政治經濟、文化、地域等方面的不同，在面對同一改革浪潮下的行為選擇各異，措施有別?；谂衫≒aletta）和納里（Neary）的學校治理二維坐標，③Neary M, Winn J. Beyond Public and Private: A Framework for Co-Operative Higher Education[J]. 2015(2): 1-34.以此作為學校治理運行機制的國際比較分析框架。需要看到的是，該框架對學校治理的運行機制提供了鑒別與勾勒，但要深入厘清不同國家學校的治理機制，仍需要進一步考慮不同國家學校治理的運行規則與發生機制，遵循學校治理的組織結構。在此基礎上，本研究依據歐美各國學校治理的方式特征，將歐美主要國家學校治理的運行機制劃分為三種典型類型：以美英為主體的盎格魯-撒克遜民族國家的市場取向的學校治理，以法國、西班牙為代表的行政主導的學校治理，以及以芬蘭為典型的專業驅動的學校治理（見圖1）。

圖 1 學校治理運行機制的分析框架

（二）質量引領的市場機制

自20世紀80年代之后，政府職能遭遇了重大挑戰，如福利國家的財政危機、社會發展不均衡問題日益突出、教育質量嚴重下降等。這些問題加速了人們去思考政府的能力與邊界，并試圖重新架構新的政府治理模式。在此背景下，教育的公共性、公立學校教育的職能這些本來清晰的概念，由于市場元素的介入、辦學主體的多元化而逐漸模糊。隨著教育市場化理念的深入影響，以美英為代表的盎格魯-撒克遜民族國家紛紛運用市場化、民營化的改革措施，打破傳統的科層制學校管理體制，將廣泛的社會參與機制與自由競爭機制引入學校，從而推動“教育的市場化重建”，試圖擺脫政府對教育的過度控制，從根本上徹底解決學校僵化、活力不足等問題。在實踐中，美國通過引入私人企業團體或公司，來打破國家壟斷的政府教育模式，為民眾提供豐富多樣的教育供給，同時通過政府扶持與資金等方式幫助公立學校私有化發展。此外，政府積極轉變教育管理方式，通過權力轉移與下放，賦予學校自主辦學空間，積極鼓勵與提倡學校引入市場機制，主張建立一種以學校自主權和家長、學生選擇權為中心的公共教育體系。英國的教育治理體系自二戰之后，已形成中央政府控制、地方教育局管理、學校自主管理的三級體系。隨著市場化思想對學校改革的滲入，英國政府積極探索地方分權改革措施，一方面通過分解龐大的政府部門，將其劃分成若干個擁有自主權的小型機構，賦予這些機構自主管理權，如英國的內倫敦學區是英國最大的教育管理機構，它被分成13個小型的地區單元。隸屬地區單元中的學校更易受到地方領導，而不是由學區統一領導，從而確保決策權轉移到當地和學校內部。①Christ C, Dobbins M. Increasing School Autonomy in Western Europe: A Comparative Analysis of Its Causes and Forms[J].European Societies, 2016(4): 359-388.另一方面，運用市場化方式管理學校，如英國政府在1997年推行“教育行動區”（Education Action Zone）計劃，旨在通過吸引社會力量參與薄弱地區學校管理與重建，提升薄弱學校辦學質量。②Dickson M, Gewirtz S, Halpin D, et al. Education Action Zones[M]. Partnerships, New labour and the Governance of Welfare,2002: 183-198.同時頒發自由入學政策，賦予家長自由擇校的權力，擴大家長在教育事務上的選擇權，以此強化校際競爭，促使學校更加重視家長意見，提升辦學質量。③Arnott M, Menter I. The Same but Different? Post-Devolution Regulation and Control in Education in Scotland and England[J].European Educational Research Journal, 2007(3): 250-265.

（三）威權主導的行政機制

學校治理的英美模式在推廣至其他國家時遭遇了挑戰，西班牙、瑞士等國認為實行市場取向的學校治理容易導致學校辦學違背教育初衷，喪失教育的公共屬性。④Diem A, Wolter S C. Who is Afraid of School Choice?[J]. Swiss Journal of Sociology, 2013, 39(1): 57-80.法國作為典型的歐洲大陸國家，其文化特征與治理方式也不同于盎格魯-撒克遜民族國家。在教育領域的分權改革中，法國中央政府對于分權給地方政府和學校持有懷疑態度，它仍強調中央政府的主導權。這也造成了在權力配置上，法國延續中央集權制的管控模式。在政府與學校的關系上，英國政府倡導教育的市場化改革，而法國則更多表現為公私部門共同參與，保證行政部門的主要控制權。具體表現為：一是成立新的地方自治機構，承擔地方機構職能，如法國建立了法國教育國際協作署（EduFrance）和教育咨詢部門（Educating Counselling Service）兩類地方教育部門。雖然這類機構獨立于地方政府，但機構人員并不是由社會人士公開選舉產生，它仍然受到中央政府統一管理，由國家部門統一任命。①Cole A. The New Governance of French Education?[J]. Public Administration, 2001(3): 707-724.該做法使教育管理的權力下放仍然停留在政府內部，無法直達學校上級機構和學校內部。二是通過契約的方式，實現不同層面和部門間的橫向溝通與縱向協商，優化教育行政部門內部結構，完善學校治理方式。以契約合同加強各主體間的溝通與合作。然而這種契約缺少法律效力，在實際執行過程中難以推進，最終又復歸為傳統的行政管控模式。②Demailly L. L'évolution Actuelle des Méthodes de Mobilisation et D'encadrement des Enseignants[J]. Savoir éducation Formation, 1993(1): 25-46.同樣，西班牙也采用集權制管理模式，呈現出典型的權威管理特征。地方政府作為學校的管理者與擁有者，掌控學校的校園建設、人員編排、薪酬發放等事項，學校的財政、人員任命等事宜上的決策權都歸屬于上級政府部門。③Wilkins A, Collet-Sabé J, Gobby B, et al. Translations of New Public Management: A Decentred Approach to School Governance in Four OECD Countries[J]. Globalisation, Societies and Education, 2019, 17(2): 147-160.在學校內部治理過程中，僅有少部分學校領導具有決策權，學校其他成員如教師、學生、家長等群體的話語權微弱。

（四）專業驅動的教育機制

愛德華·薩皮爾（Edward Sapir）基于公平與效率的考量，從社會公正、收入分配等指標出發構建了盎格魯-撒克遜模式（Anglo-Saxon Model）、大陸模式（Continental Model）、地中海模式（Mediterranean Model）與北歐模式（Nordic Model）。其在教育領域的改革也呈現出類似特征。芬蘭在教育、民生、公平等方面的表現在北歐五國（丹麥、瑞典、挪威、芬蘭、冰島）中獨樹一幟，受到歐美國家的廣泛認可與推崇，已然成為“北歐模式”的典范。芬蘭全國共分為中央、地區和地方三個行政等級，包括32個自治區（Municipalities），自治區主要負責地方公共服務，具有高度自主權。在不同主體權責關系的安排上，不同于其他國家在學校治理運行中集權與分權的各執一端，以芬蘭為代表的一些國家積極尋求在學校治理中的集權與分權適度均衡。芬蘭學校治理改革的重點是以專業驅動為核心展開，通過專業驅動程序，最大程度上發揮各專業團體和利益相關者的能力，充分考慮多元治理主體的利益訴求，實現教育決策的科學化。與此同時，以專業群體為紐帶，實現集權與分權的有機結合。地方政府在制定教育改革方案時，會與學校教師共同討論并制定當地課程方案等具體內容。芬蘭的中小學教師既是國家教育政策的制定者、參與者也是教育改革的實施者，教師能夠突破多個層級之間的界限，廣泛參與到各層級的討論與學校質量建設中來。如芬蘭推行的最新一輪課程改革，在課程的設計中，課程制定決策小組成員包括班主任教師、科任教師、校長、教師培訓師、教育科學家、來自不同學科領域的研究者以及各利益相關者，多主體共同協商討論研發課程。為充分保障教師在學校治理乃至整個教育治理改革中的引領作用，發揮教育研究在學校治理的支撐作用，芬蘭還設立了“芬蘭教師教育論壇”，旨在制定教師教育發展規劃，保障教師在學校治理中持續發揮重要作用。①MEC. Opettajankoulutuksen Kehitt?misohjelma Julkistettin: Opettajien Osaamista Kehitettava Suunnitelmallis L?pi Ty?uran[EB/OL]. [2016-10-13]. https://minedu.fi/artikkeli/-/asset_publisher/opettajankoulutuksen-kehittamisohjelma-julkistettiinopettajien-osaamista-kehitettava-suunnitelmallis-esti-lapi-tyouran.為進一步促進新手教師專業發展和教師群體間的合作共享與對話交流，芬蘭在2010年還實施了“同班小組指導”（Peer Group Mentoring）計劃，培養更多優秀教師。②Pennanen M, Heikkinen H L T, Tynj?l? P. Virtues of Mentors and Mentees in the Finnish Model of Teachers' Peer-Group Mentoring[J]. Scandinavian Journal of Educational Research, 2020(3): 355-371.這種以學術研究為支撐開展的多主體共同參與學校發展，充分發揮各利益相關者專業能力的治理模式是芬蘭教育的顯著特征之一。

學校內外部權力結構與關系的組合與重構不僅衍生出不同的學校治理運行機制，還反映出學校治理的內在運行邏輯。在質量引領的市場機制下，各國政府與教育行政部門旨在通過分權賦能實現學校治理效能的提高。在威權主導的行政機制下，通過各種顯性與隱性的手段實現數字控制，確保學校辦學目標的實現。然而，以市場與行政為取向的學校治理在其運行過程中存在功利主義與競爭主義弊端，這也促使各國政府嘗試通過協同治理克服上述弊端，構建多元共治模式。

二、歐美發達國家學校治理的內在邏輯

自公共教育制度建立以來，國家教育職能的確立，使教育集權管理模式成為各國政府的必然選擇。隨著新自由主義思想和新公共管理思想對各國教育改革的影響和滲透，公立學校體制僵化與辦學質量低下等問題日益凸顯。引入市場化機制以提高教育質量，通過教育分權改革賦予學校辦學自主權，實行分權治理逐漸成為各國政府改革的共識。然而，各國和各地區進行教育分權改革過程中，一方面將權力下放給地方政府和學校，另一方面通過高風險測試、標準化、問責制等手段進行隱性控制，導致分權治理仍然呈現出典型的權威治理特征。因此，分權賦能是各國學校治理改革的基本底色，而以監督問責等手段對學校進行隱性控制成為學校治理的內核。為更好地應對學校治理存在的問題，各國政府在教育改革中嘗試通過立法手段，明確政府與學校權力邊界，重建信任橋梁，充分發揮各主體專業能力，構建平等對話、民主協商的合作模式，實現以信任合作為核心的協同治理，已成為學校治理的邏輯必然。

（一）分權賦能是學校治理的邏輯本質

1. 推進權力下放

教育市場化改革的核心是中央政府將辦學權力下放給地方政府和學校。一方面通過上級政府的權力下放與轉移，提供學校自主辦學空間，激發學校辦學活力。另一方面，進一步擴大學校內部權力的分配，通過建立學校內部治理組織與治理機構，確保學校分權治理的實現。如美國在20世紀80年代推行的校本管理與特許學校運動，其中前者是教育行政部門將權力直接下放給學校，使學校具備一定辦學自主權并承擔相應績效責任，學校根據實際情況，促進學校自主權發展、自主管理的一種模式；后者是將公共資金與私人管理相結合，以簽訂契約合同獲得更多的辦學自主權，通過家長與學生的選擇，激勵學校提高教育服務質量，改進教育教學方式，從而優化學校管理模式。①Tyler W. School Galvanization: A Sociological Perspective[M]. London & Sydney: Croom Helm, 1988: 205-215.這種以權力下放與轉移、民主管理為核心的學校改革方式能夠有效應對學校管理體制僵化、辦學活力不足等弊端，提高學校辦學績效。英國在公共教育制度建立之初，將教育事務的控制權分配至中央政府、地方教育局與教學專業組織（如學校）三者之間，避免了權力的單一集中，有效保證了學校分權治理。法國為進一步推動教育分權改革，1982年頒發的213號法律規定，原先隸屬于大區一級的權力移交至地方縣或市鎮一級，從而確?？h和市鎮一級政府均具有自治權。同時，通過設立新的機構，賦予學校部分辦學自主權，削弱傳統地方政府對教育的權力壟斷。1986年之后的教育改革立法強調學校特色和向社區開放的同時，賦予中等學校中的國立高中“地方教育公共設施法人”地位。②Menéndez Weidman L K. Policy Trends and Structural Divergence in Educational Governance: The Case of the French National Ministry and US Department of Education[J]. Oxford Review of Education, 2001(1): 75-84.

2. 打破層級藩籬

權力的轉移與下放能夠有效破解科層障礙，賦予各層級組織部分自主權，一定程度上平衡了不同利益主體間的權力范圍。然而，推進權力縱向轉移與下放只是學校治理改革的手段，并非改革的目的，其最終旨在通過“賦權”實現“增能”，提升學校教育教學質量與整體效能。芬蘭采用去中心化和市場化措施，進行教育分權改革，廢除教育部和國家教育委員會對實證當局的管理權力，將課程的決策權由原先的國家普通教育委員會轉變為國家教育委員會和學校委員會共同把持。學校管理的各項事務權力均從中央政府下放到地方和學校當中。芬蘭的教育權在向地方政府、學校和學校內部各主體轉移的過程中還注重發揮各專業主體的能力。③Ohannesson I A, Lindblad S, Simola H. An Inevitable Progress? Educational Restructuring in Finland, Iceland and Sweden at the Turn of the Millennium[J]. Scandinavian Journal of Educational Research, 2002(3): 325-339.英格蘭先后對教師專業標準進行了多次修訂，自2012年之后開展的教師改革，摒棄了工具理性導向的教師專業發展價值觀，開始重視教師角色與主體作用的發揮，賦予教師在改革中的發展動力，激發教師的主體能力，讓每一位教師擁有廣泛的職責使命，充分考慮教師與其他主體需要與訴求。①Ball S J. The Education Debate[M]. Policy Press, 2017: 217-220.荷蘭在其教師教育改革中同樣貫徹“市場”理念，不同于歐美其他國家的師資培訓是以地方教師教育機構或高等教育機構主導實施，它明確提出將師資培訓權力直接賦予中小學校和一線教師，給予他們在師資培訓中的主體參與權。中小學校教師有權決定培訓的機構、內容與方式，通過自由競爭方式，實現師資培育模式與教師專業成長的完美契合，有效提升學校效能。②Sleegers P, Wesselingh A. Dutch Dilemmas: Decentralisation, School Autonomy and Professionalisation of Teachers[J].Educational Review, 1995, 47(2): 199-207.

（二）監督問責是學校治理的邏輯內核

1. 開展高強度監督問責

在各國分權與放權改革的過程中，聯邦政府通過潛在的、隱性的手段與方法來干預地方與學校教育，導致20世紀80年代以來學校教育呈現出新聯邦主義，③McLaughlin M W. States and the New Federalism[J]. Harvard Educational Review, 1982, 52(4): 564-583.如美國公立教育呈現出嚴重的同質化傾向。聯邦政府在推進教育改革的過程中，從二戰之后的《國防教育法》（National Defense Educational Act）至《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind）均延續了聯邦政府干預公共教育的行為，凸顯出教育改革中的政府與市場的雙重導向，通過知識輸入、人才選拔、評價標準等手段，強化了聯邦政府的隱性控制，形成了美國公共教育中的雙主導模式。同樣，英國在推進教育市場化重建運動過程中，一方面確保學校具有辦學自主權，另一方面中央政府不斷加強對地方教育當局和學校的干預。1974年英國成立了教育與科學部（Department of Education Science），建立績效評估機構（Assessment of Performance Unit），逐漸開始對教師教學和學生評價方法進行監督與評審，嘗試對教師進行問責。④Abbott I, Rathbone M, Whitehead P. Education Policy[M]. Sage, 2013: 63-65.英國《1988教育法》（The 1988 Education Reform Act）規定了實施國家課程，開展學生水平測試并公布結果，對學校進行督查，鼓勵學校間進行競爭。1992年，英國成立了教育標準辦公室（Office for Standards in Education）和國家教師培訓機構（Teacher Training Agency），進一步削弱了地方政府職能。通過中央政府的資金支持、選擇退出地方教育當局監管和鼓勵學校公開招生等措施賦予學校自主權，同時加強對學校的督導與問責。此外，加拿大聯邦政府在1989年就設置了教育廳長會議（Council of Minsters of Education），實施“學?？冃е笜擞媱潯保⊿chool Achievement Indicators Program） 和“泛加拿大教育指標計劃” （Pan-Canadian Education Indicators Program）。⑤Canadian Education Statistics Council. Education Indicators in Canada: Report of the Pan-Canadian Education Indicators Program 2003[M]. Toronto, Ontario: Canadian Education Statistics Council, 2003: 32.在聯邦政府的帶領下，安大略省、魁北克省等地區都成立了本地區的教育質量及問責機構。政府一方面以自治之名賦予學校自主辦學空間，放松對學校資源使用的過程性控制，另一方面以問責之實強化了產出性監督，實現對學校治理的過程控制。

2. 落實全過程監督問責

歐美部分國家通過制定精細化的評價指標以期實現對學校治理全過程的監督與問責。加拿大安大略省的評價局（Assessment Branch）制定了涵蓋教育活動全過程的績效評價指標。該項評價體系以關鍵性指標為統領，包括教育活動的背景、輸入、過程與結果四個階段，涉及學校管理人員、教師、學生及家長群體。①Volante L. Educational Quality and Accountability in Ontario: Past, Present, and Future[J]. Canadian Journal of Educational Administration and Policy, 2007: 58.英國基礎教育問責可以分為兩類：垂直科層問責（Vertical Hierarchical Accountability）和水平問責（Horizontal Accountability）。前者主要是上級對下級展開的問責，如Ofsted、地方當局對學校，后者是學校內部各治理主體展開的問責，如董事會成員、學生、家長、社區代表等對學校，②West A, Mattei P, Roberts J. Accountability and Sanctions in English Schools[J]. British Journal of Educational Studies, 2011(1):41-62.縱橫相連的問責體系能夠有效保障監督問責的全面性與深入性。為進一步提高英國學生的學業表現，2016年英國政府開展了以進步8（Progress 8），成就8（Attain 8）、英國文憑學生比例（Ebacc Entry）為核心的學校問責體系，通過精細化的指標測量，為每所學校提供詳盡的科學診斷，該問責體系囊括了以學生學業表現為核心的學校辦學方方面面的內容。精細化的問責體系雖然能夠為學校改進提供明確方向，增強問責的科學性，但這種精密化的監督形式也強化了自上而下的控制。

全球化背景下各國教育發展面臨的問題極為相似。政府管理者和政策制定者之間的聯系更為密切，在制定教育政策的過程中，借鑒他國改革經驗成為趨勢。但這會造成不同國家和地區采取的改革措施和教育經驗的推廣呈現出同質化傾向。以標準化、高風險測驗、問責制為特征的新公共管理模式似乎是“萬能藥”，成為各國推行教育改革的良方，在教育領域積極倡導分權改革，一定程度上激發了學校辦學活力，豐富了教育供給，提升了教育服務質量，但一系列改革措施并沒有徹底改變政府強勢學校弱勢、校長強勢教師等其他利益相關者弱勢的格局，尤其是在學校內部治理過程中，弱勢群體的意見得不到充分表達，學校治理仍是由少數管理者主導實施，這種表面的民主治理仍然呈現出集權化的傾向，即一方面學校仍處于上級政府的嚴格控制之下，并未獲得更多的自主權，形式上的分權并不能提高教育質量和效率。③Al-Yaseen W S, Al-Musaileem M Y. Teacher Empowerment as An Important Component of Job Satisfaction: A Comparative Study of Teachers' Perspectives in Al-Farwaniya District, Kuwait[J]. Compare: A Journal of Comparative and International Education, 2015, 45(6): 863-885.另一方面，學校內部權力集中在少數人手中，校內二次分權共治難以落實。④Skaalvik E M, Skaalvik S. Teacher Self-Efficacy and Perceived Autonomy: Relations with Teacher Engagement, Job Satisfaction, and Emotional Exhaustion[J]. Psychological Reports, 2014, 114(1): 68-77.這也加劇了人們對新型學校治理模式的呼喚與追尋。

（三）協同治理是學校治理的邏輯必然

1. 營造信任的治理氛圍

以等級結構和工具主義為取向的權威治理，容易導致學校管理機構臃腫，效率低下，而以市場化和分權改革為工具的競爭性治理，在強調效率的同時也導致協調缺失、功能分散和碎片化管理的產生，容易陷入公共管理困境。協同治理是多個利益相關者參與正式的、民主協商的、以達成共識為目的的集體決策過程，①Ansell C, Gash A. Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory,2008, 18(4): 543-571.這種以發展共同愿景與共同規范的整體性思維能夠跳出傳統的非政府即市場、非公域即私域的二維思考方式，滿足學生發展需求和家長教育需要。協同治理的核心特征表現為多主體間的信任與合作。一些國家在推進教育分權改革過程中，逐漸意識到分權治理中的集權問題。為確保學校內部各利益相關者的有效參與，避免學校內部權力集中，擴大學校委員會職責，明確學校委員會各成員角色與義務，部分國家在學校治理中采取了協同治理舉措。如英國中小學中設立的學校管理團隊（School Management Team）就是旨在學校構建團隊合作文化，引導學校從個人領導走向團體管理，培育共享合作的管理團隊。②Wallace M. Sharing Leadership of Schools through Teamwork: A Justifiable Risk?[J]. Educational Management &Administration, 2001(2): 153-167.2007年英格蘭政府發布了學校治理章程，該章程明確學校治理委員會的規模和成員角色，并對教師、家長、社區和地方當局等利益相關者的責權利進行了規定，有效保障了多主體共同治理。③Balarin M, Brammer S, James C, et al. The School Governance Study[R]. London: Business in the Community, 2008: 18-19.米歇爾·米凱蒂（Michele Micheletti）認為國家要從“大政府”（Big Government）轉向“大管理”（Big Governance）。地方政府和學校在承接權力轉移過程中既要保留自身的獨立性，也要有選擇性執行政策。同時，上級政府要充分信任學校各利益相關者，建立信任文化。④Micheletti M. End of Big Government: Is It Happening in the Nordic Countries?[J]. Governance, 2000(2): 265-278.

2. 構建多元共治模式

多主體共同治理是學校治理現代化的關鍵標志。學校共治要求從傳統的集權管理模式向去中心化的信任文化模式轉變，充分發揮學校各主體如校長、教師、家長和社區代表在教育改革和學校治理中的作用，為各種社會力量和團體進行參與和溝通提供合法化渠道。芬蘭通過設定靈活的國家指導框架，鼓勵學校根據國家目標框架制定本校發展方案，允許多主體共同參與學校治理以及國家教育政策的制定，尤其注重發揮教師在國家教育改革和學校治理中的作用。⑤Lavonen J. Governance Decentralisation in Education: Finnish Innovation in Education[J]. Revista De Educación a Distancia(RED), 2017(53): 31-53.美國的同行協助與審查（Peer Assistance and Review）模式則是典型的合作評價模式，它將教師問責的方式從傳統的由校長和管理者對教師進行問責與評價走向教師同伴進行合作，旨在通過教師工會與學區管理人員組成的小組來共同實施，小組成員相互平等，從問責走向合作。⑥Information Technologies, Methods, and Techniques of Supply Chain Management[M]. IGI Global, 2012: 55-58.同屬歐美文化的澳大利亞在21世紀初啟動了“獨立公立學校計劃”，主張將決策權下放給學校和社區。獨立公立學校必須建立“學校董事會”，董事會成員包括家長、社區和教師代表，且家長成員不能低于總人數的三分之一，并規定學校董事會成員來自不同的社會背景和職業背景，從而保證各類利益相關者的意見得以表達，充分發揮各類主體在學校治理中的重要作用。①Gobby B. Enacting the Independent Public Schools Program in Western Australia[J]. Issues in Educational Research, 2013(1):19-34.由此可見，在協同治理模式中，政策制定者、教育改革者、教育實踐者以及學校管理者與教師等其他主體之間并不是嚴格的上下級關系，他們處于一種合作的關系之中，圍繞改革項目或治理內容進行民主協商合作共治，建立一種信任合作的協同治理模式。

三、推進我國學校治理現代化的啟示

以上述分析為參照，將視線回歸到我國學校治理研究與改革中，尤其是隨著我國教育改革步入深水區，在推進我國教育治理體系和治理能力現代化的總體目標與要求下，我國學校治理現代化建設需要圍繞主體關系、權力向度、治理工具等進一步改革。

（一）在政府與市場之間保持張力

查爾斯·林德布洛姆（C E. Lindblom）指出，政府與市場功能發揮的好壞并不取決于它們的空間大小，而是取決于它們的有效程度。②Lindblom C E. The Market System: What It Is, How It Works, and What to Make of It[M]. Yale University Press, 2002: 335.在市場機制的引領下，推進教育分權改革，落實學校辦學自主權，改進與完善學校內部組織結構與組織體系，提高學校的治理效能。但必須意識到，分權并不會必然帶來賦能，學校治理需要在政府與市場之間尋求適度平衡，努力實現有效市場與有為政府。這就要求學校治理改革要以公眾利益需求與學生發展為根本，以促進教育公平與效率為目標，進而劃定政府與市場的價值邊界；同時協調不同利益主體的合理訴求，明晰學校治理的適用邊界，明確政府與市場主體的領域范圍，進一步厘清政府與市場的有效邊界。學校治理的核心是權力配置問題，實現學校治理，必然需要轉變政府職能，即從單一政府管理走向多元主體共同治理，向學校、社會、家庭進行授權。一方面在推進學校治理市場化進程中，通過放權、分權等形式提高學校辦學活力，積極引入社會組織、專業團體參與學校治理，優化學校辦學模式，提升學校治理效能，努力實現政府與社會的分權合治；另一方面，要積極發揮政府“元治理”作用，突出政府在教育治理乃至學校治理中的主導作用。我國學校治理并不存在“沒有政府的治理”。在學校治理當中，政府理應成為有效的責任政府，以教育資源配置的公平與效率為基礎，以公眾需求為邏輯起點，在多元主體之間尋求利益協調與整合，維護公共利益，保障教育領域公共利益的最大化。政府與市場作為學校治理的兩種邏輯，在我國學校治理中要張弛有度，政府要秉持向社會、市場、學校適度放權、宏觀引導的改革理念，在確保發揮教育部門主導作用的同時，應當在政府、市場、社會、學校之間建立起互補與合作關系，充分挖掘各自優勢，發揮市場的“有效性”和政府的“有為性”，實現公平而有質量的學校教育。

（二）在集權與分權之間尋求動態均衡

政府部門與學校作為學校治理的兩個重要主體和兩支重要力量，任何一方在權力配置與安排中失衡，都會陷入縱向體制僵化或橫向效能不足的困境。無論何種境況，都將是一種不健康、不穩定的構架。只有將權力的博弈轉換為對話與協商，尋求一種或一系列的均衡機制，實現集權與放權的有機協調，進行選擇性集權和有限制地放權，甚至超越集權與放權的視角，來構建包容性耦合生態，才能擺脫雙向失衡的怪圈。具體在學校治理中，政府和行政部門要逐步下放教育管理權力，一方面由政府部門將權力授予社會，給市場多主體進行賦能，鼓勵和推動不同市場主體參與學校治理；另一方面由上級教育行政部門賦予學校辦學自主權，允許和鼓勵學校自主辦學，讓學校成為辦學權力主體，擺脫對政府的依附，凸顯學校主體地位，增強學校辦學專業化水平。需要說明的是，在威權主導的行政機制運行下，學校內部治理的效能短期內會得到有效的改進與提高，通過完善的監督問責會確保學校辦學目標的實現，這就要求學校內部的集權行為保持在合理的邊界與范圍即可。然而，在當前的學校治理改革中，還存在學校管理者的權力過度集中等問題，這就迫切需要學校積極推動校內二次分權，避免校長的個人集權，促進學校內部治理結構優化，落實校務委員會在學校治理中的重要作用，推進學校層面的多元民主參與，健全教師、學生、家長參與學校治理的制度，通過尋求集權與放權的均衡機制，促進學校治理效能的提升。集權與分權的關系本質上反映了學校內部治理主體的權力配置情況，在學校權威主義與自由民主兩種治理模式之間，既要防范陷入混亂的無序化參與困境，還要避免落入行政主義的管理窠臼。學校治理的最終目的是要激發每一主體的參與意識，在規范學校治理邊界的基礎上，尊重每一主體的發展訴求與現實需要，各司其職，實現分權治理。

（三）在自治與共治之上實現善治

善治是治理的衡量標準和目標取向，①魏治勛. “善治”視野中的國家治理能力及其現代化[J]. 法學論壇, 2014, 29(2): 32-45.學校善治即好的學校治理。學校治理的突出特征是多元主體相互合作、民主協商、共同治理。通過重構不同治理主體的關系與結構，在兼顧效率與公平并重原則的基礎上，實現學校內部權力的分享與轉移，充分發揮不同主體角色作用，確保學校內部權力運行從單向運行轉變為多方互動的雙向過程。自治是共治的前提，共治是自治的指向，在學校內部治理體系建構中，實現從權力分配向責任共擔的方向轉變，突出多元主體的權責意識，提高治理主體的治理能力。同時，學校共治又并非等同于共同負責，學校作為獨立的法人單位，從法律意義上就規定了校長作為學校的獨立法人，理應承擔相應的法律責任。這就需要優化學校治理機構，完善法人治理，嘗試采取“二級法人”單位等辦法，嚴格遵守“決策”“執行”“監督”三者分離原則，落實校務委員會制度，充分發揮教代會、家委會等組織的作用，推動責權利協調一致。校長在學校治理過程中，既要主動承擔起學校治理的主要責任，也要積極向其他成員進行授權賦能，鼓勵和推動多元主體共同參與，鼓勵家長、學生從學校治理的旁觀者成長為參與者，實現家校共擔育人責任。最終在學校內部應建構一種多元共享、相互制約的權力運作機制，打破學校組織權力的不均衡狀態，實現治理權力的有序共享，引領學校治理走向善治。