全面取消制造業外資準入限制助推高水平對外開放

文/李大偉 編輯/王亞亞

此次我國全面放開制造業外資準入限制，增強了跨國公司對我國進一步擴大開放的信心，有利于高技術制造業乃至高技術服務業吸引更多高質量外資。

2023年10月18日，習近平總書記在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上宣布，我國將全面取消制造業領域外資準入限制措施。這是我國積極支持建設開放型世界經濟的又一重大戰略舉措，對于我國鞏固和提升全球主要外資投資目的地地位、積極構建更高水平開放型經濟新體制、推動共建“一帶一路”高質量發展和促進全球化深入發展均有著非常重要的意義。

全面取消制造業外資準入限制有效彰顯我國推進高水平對外開放決心

一是全面放開制造業外資準入限制是黨的十八大以來我國積極利用外資的又一偉大成就。改革開放初期，我國既需要彌補經濟建設資金缺口，同時需要在一定程度上保護汽車等幼稚產業發展。因此，我國既對外資企業實施相對優惠的所得稅等稅收政策，也在汽車等行業對外資采取了一定的準入限制。隨著我國經濟發展水平的日益提升以及制造業競爭力的提高，我國的外資政策逐漸轉向，在取消特殊優惠政策的同時，穩步放開外資準入，推動內外資企業公平競爭、開展合作。我國在2015年發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中首次提出“全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，促進內外資企業一視同仁、公平競爭”。隨后，我國在制造業、服務業等領域協同發力，持續壓減外商投資準入負面清單，將外商投資準入負面清單的條目數由2015年版的76條（2015年我國仍然實施《外商投資產業指導目錄》管理，此處條目數是限制類和禁止類條目數的總和）減少到2021年版的31條。其中，制造業一直是我國取消外資準入限制的重點領域，其限制條目數由2015年版的15條下降到2021年版的2條，直到此次清零（見圖1）。

圖1 全國版外商投資準入負面清單總條目數及制造業負面清單條目數壓減情況一覽

此次制造業外資準入限制清零主要是取消了“出版物印刷須由中方控股”和“禁止投資中藥飲片炮制技術應用以及中成藥保密處方產品的生產”這兩項外資準入限制。在傳統思維中，這兩項限制均和相關領域的安全、保密等因素密切相關，此次放開說明我國在積極構建服務于高水平對外開放的安全維護機制方面取得了更大成效，能夠確保放開出版物印刷、中藥制造等領域外資準入不會對國家安全帶來負面影響。

二是全面放開制造業準入限制是我國外資開放水平達到世界一流水準的重要標志。從國際經驗看，各國的制造業開放水平均明顯高于服務業，但由于部分制造業涉及核安全、生物安全、健康安全等非經濟安全因素，因此即便是發達經濟體，也對制造業的外資準入采取一定的限制措施。據筆者統計，在經濟規模較大的發展中經濟體中，目前只有我國全面取消了制造業領域的外資準入限制，在發達經濟體中也有相當一部分國家在制造業領域存在外資準入限制。如加拿大就對石油、天然氣開采和深加工業的外資實施一定的管理措施，要求相關外商投資項目需要接受加拿大有關部門的監管，以確保能夠創造一定的經濟效益并拉動當地就業；韓國則是對生物制品業、期刊印刷業等制造業領域外資實施一定的準入管理措施，如要求相關血液類生物制品的原材料必須來自韓國紅十字會、期刊印刷企業不能由外資企業控股且主要負責人不能是外籍，等等。因此，我國此次全面放開制造業外資準入限制，推動制造業領域的外資開放水平已經達到世界一流水準，是履行“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”這一莊嚴承諾的生動表現之一。

三是全面放開制造業外資準入限制是我國建設更高水平開放型經濟新體制的重要舉措。習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時強調，“建設更高水平開放型經濟新體制是我們主動作為以開放促改革、促發展的戰略舉措，要圍繞服務構建新發展格局，以制度型開放為重點，聚焦投資、貿易、金融、創新等對外交流合作的重點領域深化體制機制改革，完善配套政策措施，積極主動把我國對外開放提高到新水平”。外商直接投資作為先進技術、優質人才等高端要素的重要載體，在我國高水平對外開放中發揮著非常重要的作用，建設更高水平外資管理體制是建設更高水平開放型經濟新體制的重要任務之一。我國全面放開制造業外資準入限制，既是對準入前國民待遇加負面清單管理制度這一外資管理體制的深入落實，也是推動外商投資促進制度、外商投資保護制度、外商投資安全審查制度等外資管理制度進一步完善的有力舉措，對于建設更高水平開放型經濟新體制的積極作用十分突出。

全面取消制造業外資準入限制將有效促進我國高水平開放型經濟發展

一是將有效增強優質外企對華直接投資意愿，推動更多全球優質要素在我國集聚。當前，受美國持續加息、地緣政治沖突加劇等因素影響，全球跨國直接投資意愿持續放緩，跨國公司投資觀望情緒濃厚。中國美國商會、中國歐盟商會公開發布的白皮書顯示，多數跨國公司認為，我國具有人才優勢凸顯、基礎設施完善、營商環境優越、市場潛力巨大等突出優勢，是理想的投資目的地，因此對于我國外商投資政策的優化調整十分關注，也多次公開表示希望我國進一步擴大外資準入。根據《中國統計年鑒》數據統計，近年來隨著我國持續縮減外商投資準入負面清單，特別是放開了汽車等制造業領域的外資準入，我國利用外資規模整體保持穩定增長趨勢，其中制造業利用外資受益最為明顯，在我國利用外資中的比重已經由降轉升（見圖2）。此次我國全面放開制造業外資準入限制，除直接為跨國公司對華投資印刷、中藥等行業掃清障礙外，更重要的是增強了跨國公司對我國進一步擴大開放的信心，有利于醫藥等高技術制造業乃至信息服務、商務服務等高技術服務業吸引更多高質量外資。

圖2 2019—2023年前三季度我國制造業利用外資占比走勢

二是將有力助推我國深化規則、規制、標準、管理等制度型開放，為開放型經濟注入更多活力。當前，我國正在積極推進制度型開放，促進知識產權保護、數據管理、政府采購、勞動者權益保護、競爭政策以及諸多行業管理等“邊境后”領域的規則和國際高標準規則接軌，促進優質要素在進入我國之后能夠有效實現優化配置，從而大幅提升國內國際雙循環相互促進的效率，助力開放型經濟高質量發展。隨著我國取消制造業領域外商投資準入限制，大幅降低外資準入等“邊境”領域壁壘，跨國公司從更好服務我國經濟高質量發展出發，對于上述“邊境后”領域的體制機制創新訴求將逐漸增多。因此，這將加速推動我國擴大高水平對外開放的重點轉向上述“邊境后”領域，更好地發揮數據、技術、人才等優質要素對提升全要素生產率的作用，從而促進我國不斷向更高層次的供需平衡躍升。

三是有利于在全球范圍內對沖“逆全球化”，為我國對外開放合作創造良好外部環境。當前，全球“逆全球化”風潮仍在抬頭，部分國家不斷加大對人才、技術、貨物、服務等跨境自由流動的限制，嚴重影響了市場機制在全球范圍內發揮資源配置決定性作用，拖累了全球經濟穩定包容增長。在這一背景下，我國作為世界第二大經濟體，推出全面取消制造業外資準入限制等一系列高水平對外開放的重大舉措，一方面有利于依托我國經濟廣闊市場前景和巨大內需潛力，與世界各國共享中國大市場機遇，為全球化深入發展注入強大動力，另一方面也有利于鼓勵和支持世界各國，特別是共建“一帶一路”國家按照共商、共建、共享理念不斷推升貿易投資自由化便利化水平，深化與我國在數字經濟、科技創新、綠色發展、基礎設施等領域的合作，共同支持世界經濟穩定包容增長。

進一步促進高水平對外開放、積極利用外資的政策建議

一是深入落實外商投資準入負面清單制度，同時繼續合理壓減該負面清單。按照外商投資準入負面清單的最新要求，對各部門從業許可相關門檻進行系統梳理，在維護國家安全的前提下，確保對內外資企業平等相待。推動國內行業評級、私募基金、影視制作、咨詢、會計、法律等領域的行業規則與國際高標準規則接軌，盡可能消除在取消外資準入限制之后跨國公司在業務開展中面臨的“玻璃門”“彈簧門”現象。對地方政府落實外商投資準入負面清單等相關法律法規進行督查，確保國務院出臺的擴大外資準入政策落到實處。進一步有序壓減互聯網、增值電信業務、文化、醫療、教育等重點服務領域外商投資準入負面清單。

二是以便利高素質人才流動為重點，為外資企業開展業務塑造優質營商環境。針對高新技術企業、重要項目所需的外籍人才，出臺更為便利的簽證政策。進一步簡化外籍員工工作調動所需工作許可和居留許可的相關手續，縮短審批時限。適時將上海外籍優秀應屆畢業生簽證政策在全國范圍推廣。加強和主要外資來源國的協調，盡快恢復直飛航線，便利外籍人員來華。鼓勵微信等各類生活小程序推出便利外籍人士使用的版本，盡快全面推廣護照自助乘坐高鐵、護照在公共服務場所自動取號等便利外籍人才生活的服務方式。探索推動各地針對外籍人才的社區治理方式，與國籍國管理方式適度接軌。

三是積極鼓勵跨國公司向中西部地區投資。在中西部地區特別是重要對外開放通道沿線城市，比照越南、印度、馬來西亞等經濟體的稅收優惠政策，設立若干梯度承接產業轉移園區，制定特殊的鼓勵產業目錄清單，如將服裝等適合中西部地區發展的產業納入產業目錄，對相關產業實施較大力度的優惠政策。支持各類金融機構為跨國公司向中西部地區布局生產制造基地和研發中心提供更大支持。在中西部地區推進實施一批重大利用外資項目，探索在能耗指標、用地指標等方面進行單列，并在布局綜合保稅區、自由貿易試驗區等開放平臺方面更多向中西部地傾斜。

四是加速構建高標準自由貿易區網絡。在現有基礎上繼續推進《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）升級版、中日韓自由貿易協定、中韓自由貿易協定升級版等建設，積極推動我國和自由貿易協定其他成員國更多運用負面清單模式撰寫貿易協定“投資、服務貿易”等相關章節，并壓減相關負面清單。鼓勵我國和其他成員國共同降低乃至消除服裝、鞋帽、家電等領域的關稅，促進外資企業布局具有較強韌性和安全性的產業鏈。加快推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等亞太地區高標準自貿協定的有關工作，逐步探索啟動中國和歐盟、歐亞經濟聯盟的自貿協定談判，為跨國公司對華投資提供更多便利。