畜禽養殖安全生產監管探索

陳 柳，胡顯吉，吳宗耀，吳光榮，胡 偉，趙 曉※

（1.瀏陽市大瑤鎮人民政府，湖南瀏陽 410312；2.瀏陽市農業農村局,湖南瀏陽 410300；3.瀏陽市農業發展事務中心，湖南瀏陽 410300）

安全生產是關系人民群眾生命財產安全的大事，是經濟社會協調健康發展的標志，是黨和政府對人民利益高度負責的要求[1]。黨的十八大以來，習近平總書記指出：必須牢固樹立安全發展理念，建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的安全生產責任體系，管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產必須管安全的監管體系[2]。近年來，各農業農村部門高度重視畜禽養殖安全生產工作，認真履行法律法規賦予的工作職責，如：江蘇省[3]率先在畜禽屠宰行業推行風險報告工作措施；“中國小肉食雞之鄉”山東莘縣[4]聯合部分屠宰企業開展液氮泄漏、防火、防汛等突發事故應急演練，形成統一領導、反應迅速、科學決策、處置有序的應急管理體系?？v觀全國畜禽養殖安全生產形勢總體平穩，但畜禽養殖安全生產事故仍層出不窮，警鐘長鳴。據媒體報道，2019 年4 月17日，湖南耒陽市某家庭養豬場，一家3 口在救掉入化糞池的豬時中毒身亡；2021 年9 月17 日，貴州開陽縣的兩名村民為救落入化糞池的豬，2 人沼氣中毒1 人死亡；2022 年1 月29 日，云南元謀縣發生一起沼氣中毒事件，致6 死1 傷。蔣宗仁等[5]根據綏陽縣畜牧養殖安全生產現狀和存在問題，提出完善標準規范、安全處置報廢設施、提高應急處置能力、加大畜禽投入品監管、提高群眾認知和處置能力的建議。

為切實加強養殖行業安全防范，提升安全監管水平，以工作的確定性應對風險的不確定性，有效防范各類安全事故發生，本文總結多年在基層從事畜禽養殖安全生產監管工作經驗，針對新時代畜禽養殖業特點，認真分析安全生產監管現狀、問題，對具體監管措施進行探索，以供同行們參考。

1 監管現狀

1.1 養殖設備更新迭代升級，安全隱患增多

當前，畜禽養殖發展正處于傳統養殖向規?；B殖加速發展階段，隨著大型養殖場興建、樓房式養殖興起，自動飼喂系統、大規模的環保設施、通風除臭保溫、電子監控、電梯等智能化、多功能設備大量地投入使用，致使畜禽養殖安全隱患種類增多、風險點增量，監管面擴大，風險隱患防范化解難度升級。以瀏陽市為例，2019—2022 年瀏陽新建大型（年出欄量＞5000 頭以上）生豬養殖場有30 多家，特別是9 家樓房式養殖場建成投產，規?；壤蠓岣?。相較傳統養殖重大安全風險點主要集中于小而窄的化糞池、沼氣池等有限空間而言，現代化設施養殖重大安全風險點不僅局限于有限空間，種類增多與體積成倍增長，設施設備用電安全、消防等將成為新的重大風險點。

1.2 養殖主體參差不齊、安全生產認識不足，監管難度增大

近年來，生豬受“穩產保供”政策激勵引導，牧原、揚翔、新五豐等國內大型養殖企業增加養殖投資、擴大養殖規模，全面鋪開大型養殖場的建設，加快“公司+農戶”模式養殖點的布局；同時，原從事花炮、紡織等其他行業的部分企業受退出轉產要求，轉型加入養殖行業，與傳統養殖場（戶）一起成為行業參與者。目前畜禽養殖行業參與者呈現多樣化，對養殖行業認識不一、安全生產意識重視程度不同。一些養殖主體“重生產、輕安全”的思想根深蒂固，完全依賴“保姆式”監管執法，被動應付式排查整改安全隱患，問題層出不窮，風險得不到真正管控。另外，受非洲豬瘟等重大動物疫病防控影響，養殖場實行全封閉式管理，監管者入場檢查流程復雜，現場檢查多數流于形式，一定程度上增加了安全生產監管漏洞，致使地方畜禽養殖行業監管難度和風險大大增加。

1.3 監管履職要求更嚴，責任落實難度升級

隨著新《安全生產法》出臺，“安全生產責任制”修改為“全員安全生產責任制”，安全生產責任劃分更加明確，未落實“三管三必須”將追究刑責，對監管人員履職要求更高，責任更重。另外，畜禽養殖安全生產知識覆蓋面廣，而基層工作人員多屬非專職非專業人員，不僅負責畜禽養殖安全生產監管的工作，還承擔著畜禽養殖技術指導、動物防疫檢疫、無害化處理監管等多項工作任務，對于安全生產相關的知識、法律法規無法一一開展學習，難以認真領悟、掌握。陳涇渭[6]等通過對畜禽養殖生產水平調查，發現基層畜牧獸醫工作人員在技術水平上存在故步自封的現象?；鶎有笄蒺B殖安全生產管理人員由于未經專業培訓，大多陷入不知“管什么”、不知“怎么管”的尷尬局面。

2 存在問題

2.1 養殖主體責任意識不足

養殖主體是畜禽養殖安全生產第一責任人，但多數主體對安全生產的認識，均是處于“被要求”狀態，缺乏自主性、自覺性。對于安全生產知識的學習、安全管理能力的提升等均缺乏重視；對于員工的培訓流于形式，無法有效落實“四全管理”（全員、全過程、全方位、全天候）；對于安全生產設施設備、應急設施設備的配備大多出于被檢查、被要求的“無奈之舉”。王文義[7]等就2017 年臨沂臨港經濟開發區華承養殖有限公司“5·30”事故分析，直接原因是企業在安全生產管理中沒有嚴格落實安全生產主體責任，人員違章作業。

2.2 養殖主體履職措施不明

畜禽養殖安全生產涉及面廣，各養殖主體忙于應付于各級安全生產檢查，完成各項制度建立、表格、材料報送以及整改等，往往易造成各項檢查、制度資料齊全，但還是發生安全生產事故的現象。主要原因是缺乏畜禽養殖主體安全生產責任清單，未能清晰明確具體責任及內容，養殖主體對安全生產處于“出現漏洞補一處”“一處補完還是慌”的“不知所措”心理。

2.3 部門協調監管合力不夠

在推動“一崗雙責”安全生產責任體系建設中，在一次次血的教訓后，各級部門對于安全生產工作責任意識大幅提升，但對怎樣抓好畜禽養殖安全生產監管、怎樣指導好養殖主體落實好主體責任、具體需要做好哪些監管還存在眾多疑問。畜禽養殖涉及農業農村、生態環境等多部門管理，各部門的安全生產管理工作內容、要求各有不同，若不及時進行綜合協調，難以形成監管合力，易造成監管部門對養殖場檢查、督查次數不少，提出要求不盡相同，養殖主體難以適從。

3 工作建議

3.1 加強宣傳培訓，層層傳導安全生產壓力，轉“被動監管”為“主動防范”

畜禽養殖安全生產關乎著職工生命、家庭生計、企業生存。提高安全生產的思想意識比解決任何具體安全隱患問題更為重要。為此，我們建議：加強安全生產知識全員培訓，嚴格遵守安全生產操作規程；全員簽訂《安全生產責任狀》，讓養殖主體及每一位工作人員從內心深處認識安全生產的重要性，壓緊壓實主體責任、監管責任和領導責任；嚴格落實安全生產責任制，從小事做起，從身邊的事做起，做到明責知責、履責盡責、守責擔責，真正把安全生產責任落實到位。

3.2 嚴格落實分級管理，健全規范安全生產制度

依據《湖南省安全生產條例》第十四條第二款“從業人員超過一百人的，應當設置安全生產管理機構或者按照不低于從業人員千分之三的比例配備專職安全生產管理人員；從業人員在一百人以下的，應當配備專職或者兼職安全生產管理人員?！钡囊幎?，以及《湖南省畜禽規模養殖污染防治規定》對畜禽養殖場、養殖戶的劃分標準，實行分級管理制度，對大型畜禽養殖場（以生豬為例：生豬出欄≥5000 頭）要求配備專職安全生產管理人員，對小型畜禽養殖場（生豬出欄500（含）～5000頭）以及畜禽養殖戶要求配備兼職安全生產管理人員，督促養殖主體將安全生產管理貫穿于生產經營全過程。要求養殖主體建立并嚴格落實有限空間作業審批、安全生產設備維護保養、安全生產事故隱患排查整改、安全生產教育和培訓等制度，以嚴格的制度落實保障從業人員規范操作，有效防范事故發生。

3.3 開展“養治分離、封閉管理”試點，鞏固提升安全基礎設施

為有效加強安全生產監管，減少和防止生產安全事故，通過選取出2～3 家出欄500 頭以上規模生豬養殖場，嘗試設立“養治分離、封閉管理”模式試點，總結經驗和不足。對“封閉管理”養殖場的儲糞池、沼氣池、沉淀池、曝氣池、厭氧反應池等安全生產主要風險點集聚區的有限空間管理嘗試推行“雙人雙鎖”管理模式，即該封閉區域的作業操作需由養殖單位主要負責人和安全生產管理人員共同同意、到場，嚴格按照有限空間作業審批制度、遵循有限空間作業“五必須”實施作業。同時，依據《安全生產法》第一章第四條及《畜禽養殖場（戶）糞污處理設施建設技術指南》，養殖主體應對糞污處理等畜禽養殖安全基礎設施進行安全提質改造。以長沙市為例，為進一步提升養殖安全基礎設施，2023 年全市實施農業安全生產設施提質升級項目，要求畜禽養殖場內、外糞污敞口暫存池、貯糞池、集水池、沉淀池等因地制宜建設高度不低于1.8 米物理隔離防護柵欄，只預留1 個出入口，專人專鎖管理；并要求配齊防護繩、救生圈等防護用品，對糞污處理、沼氣處理等區域實施遠程全時監控。

3.4 綜合運用多種機制模式，實現專業化服務、探索安全生產風險點監管新格局

探索綜合運用財政、稅收等經濟手段和政府采購服務等機制模式，降低畜禽養殖污染治理成本，鼓勵畜禽養殖污染第三方治理，采用政府購買畜禽養殖糞污處理服務，有效動員社會力量，構建多方式的服務體系，有效提升畜禽糞污處理的高效化、便捷化、專業化，緩解養殖場（戶）的糞污處理壓力及處理風險，進一步有效防止、減少養殖安全生產事故。例如，瀏陽入選2021 年全國綠色種養循環農業試點縣，通過大力培育第三方服務主體，主動對接養殖、種植兩端，采用“全環節服務模式”，探索形成了公司化運作、信息化管理、專業化監測的“三化”管理，同時推行養殖場付費處理、種植戶付費用肥、政府適當獎補的方法，鼓勵第三方社會化服務貼近市場需求，提供有償服務，適當收取費用；實現專業人員完成專業的事，有效縮小安全生產風險點監管范圍。

3.5 以項目為引導，明確要求，有效提升監管成效

為強化財政資金的引導作用及政策導向作用，建議參照《建設項目環境保護管理條例》第十五條“建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”的要求，對新建畜禽養殖場要求將安全生產配套建設必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。嘗試推行畜禽養殖場安全生產備案制，并將備案情況納入項目申報必備條件。將安全生產警示標識、安全防護設施、應急救援設施設備、應急救援演練等安全生產配備建設和糞污處理社會化納入項目建設重點支持內容，給予資金補助，提升養殖主體完善安全生產設施、設備及改造的積極性與主動性，降低安全生產事故風險。建議利用項目績效考評等機制，提升對養殖主體安全生產、養殖污染防治主體責任落實的監管力度。目前，長沙農業農村部門已將農業安全生產提質升級納入推動農業高質量發展必備要求。

3.6 形成管理合力，打好“組合拳”，共護養殖安全

鑒于目前的管理現狀，建議對養殖行業安全生產工作開展全面梳理，理順養殖主體、屬地管理和行業監管責任，進一步明確養殖場（戶）需要執行制度、配備的安全生產設施、設備等內容，明確養殖行業安全監管行政管理、處罰部門、技術指導部門的職能職責；組建由農業、生態環保、應急等部門組成的監管機構，建立定期會商或聯席會議制度，各司其職，分工合作，形成高壓監管態勢。對養殖行業安全監管中發現的典型問題，立案查處，公正執法，重拳出擊，做到查處一起，教育一片，用執法促監管，讓養殖場（戶）真正落實安全生產主體責任。同時，建議由農業、電力、環保多部門協商，引導社會力量參與，大力培育養殖生產過程中有限空間操作、用電設備安裝、糞污處理、建筑物建設、維修等社會化第三方服務主體，實現專業化服務。 □