《大型調水工程后評價報告編制導則》必要性研究

錢萍 胡鋼 毛文耀

摘 要：我國水資源時空分布不均，亟需通過調水工程支撐流域、區域經濟社會發展，但目前尚無調水工程后評價編制規范。以該問題為導向，通過梳理我國現有后評價制度，分析總結大型調水工程的特點和存在的問題，論證制定《大型調水工程后評價報告編制導則》的必要性。同時對大型調水工程后評價報告的編制思路、主要內容進行了研究，提出了編制導則的初步框架。

關鍵詞：江河戰略；大型調水工程；后評價報告編制；導則

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0 引 言

按照《水利水電工程等級劃分及洪水標準》（SL 252—2017）對調水工程的分類，我國目前在建、已建近300項調水工程中，Ⅰ等大（1）型工程和Ⅱ等大（2）型工程占50%[1]。大型調水工程是應對我國水資源總體短缺、時空分布不均且與人口資源分布不匹配，實現空間均衡、解決水資源供需矛盾的重要手段，近年來相繼建成了南水北調東線一期工程、引江濟漢工程、南水北調中線一期工程。目前，正在建設的大型調水工程有滇中引水工程、引江濟淮工程、陜西引漢濟渭工程、渝西水資源配置工程等；正在開展前期論證工作的大型調水工程有甘肅省白龍江引水工程、四川省引大濟岷工程等。

《大型調水工程后評價報告編制導則》必要性研究，正是基于“江河戰略”法治化全面推進的背景[2]，針對我國水資源面臨的時空分布不均亟需通過調水工程支撐流域、區域經濟社會發展但目前無調水工程后評價編制規范的問題，通過規范大型調水工程后評價報告編制的深度與內容，為提高大型調水工程的前期決策水平、合理利用資金、提高投資效益、保障工程可持續運營提供科學依據，充分發揮法治引領保障的作用。

1 現有后評價制度及與相關標準比較

1.1 現有建設項目后評價制度

我國從20世紀80年代中后期開始進行項目后評價工作。后評價制度最早于20世紀90年代由原國家計委制定，隨后在水利建設項目中推行。

1996年，原國家計劃委員會《國家重點建設項目管理辦法》[3]正式規定國家重點建設項目應進行后評價。

為健全政府投資項目后評價制度，規范項目后評價工作，2014年9月國家發展改革委印發中央政府投資項目后評價管理辦法和中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）的通知[4]。國家發展改革委審批可行性研究報告的中央政府投資項目的后評價工作，適用該辦法。

1998年，水利部印發《水利工程建設程序管理暫行規定》[5]。2019年4月18日，水利部第四次修正該文件，其中第二條明確了水利工程建設程序一般分為：項目建議書、可行性研究報告、施工準備、初步設計、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價等8個階段?？梢?，后評價是水利工程建設程序的重要階段。

2010年2月20日水利部印發《水利建設項目后評價管理辦法（試行）》[6]，以加強和改進政府投資水利建設項目的管理，規范水利建設項目后評價工作。

1.2 與《水利建設項目后評價報告編制規程》的比較分析

目前，水利建設項目后評價報告編制主要依據《水利建設項目后評價報告編制規程》（SL 489—2010）（以下簡稱《編制規程》）[7]，此次開展的《大型調水工程后評價報告編制導則》（以下簡稱《編制導則》）研究，從標準名稱、使用范圍、技術內容方面對兩者進行了相關分析。

（1）標準名稱。此次研究定位于規范大型調水工程后評價報告的深度和內容，在名稱上突出大型調水工程，與《編制規程》不存在矛盾。

（2）適用范圍和技術內容?！毒幹埔幊獭分饕m用于大中型水利建設項目，適用范圍寬泛?！毒幹茖t》則適用于有重大影響的跨區域、跨流域的大型調水工程，是對《編制規程》內容的拓展和深化。在編制大型調水工程后評價報告時，應符合《編制規程》和《編制導則》兩個標準，做到協調一致。

2 《大型調水工程后評價報告編制導則》研究的必要性

（1）迫切需要及時總結已有大型調水工程的經驗與不足，為類似工程提供參考。隨著經濟社會高速發展，水資源供需矛盾日益尖銳，在解決傳統水資源時空分布不均的問題外，區域經濟布局與水資源分布不匹配日益成為我國水資源利用面臨的主要問題，實施跨區域、跨流域的調水工程是構建水利基礎設施網絡、實現空間均衡、解決水資源供需矛盾、促進區域經濟協調發展和保護生態環境的有效途徑。通過調水來解決區域或流域性需水要求越來越迫切。與此同時，我國調水工程在工程總體規劃布局、前期論證、調度管理等方面仍存在一些問題，主要表現在：總體配置格局缺乏統籌考慮，需進一步完善；落實“四定”要求不足，與“確有需要、生態安全、可以持續”要求還有一定差距；配套工程建設滯后，工程效益不能得到充分發揮；水量消納不足，工程達效緩慢甚至嚴重滯后；信息化水平不高，與新時期智慧化管理要求不相適應；良性水價機制尚未形成，無法支撐水資源優化配置，制約工程效益發揮；調度缺乏有效監管，流域調度與區域調度存在矛盾，調水與發電、航運、生態用水等存在矛盾，調水與調出區上下游用水存在矛盾等[1]。因此，迫切需要及時總結已有調水工程特別是大型調水工程的經驗，為今后類似工程提供參考。此外，在建大型調水工程基本在“十四五”期間完建并投入使用，及早開展此項研究十分必要。

（2）國內外尚無專門針對調水工程后評價的技術規范。大型調水工程具有跨區域、跨流域，覆蓋面積廣、影響范圍大、運行管理復雜的特點，現有的《編制規程》不能充分滿足開展后評價報告編制的工作要求，同時《編制規程》頒布實施距今已有十余年，后評價報告的編制內容和技術要求，比如水利建設項目在水生態環境、智慧管理、運行管理等方面均需要與時俱進。

（3）水利項目后評價報告的編制存在不足。從已開展的后評價項目來看，早期基本是單項水利項目[8]，近年逐步開展調水工程的后評價，如牛欄江-滇池補水工程、膠東調水工程等，評價報告編制基本依據《編制規程》開展，存在的問題主要有：未對調出區和調入區的不同影響及措施分別進行評價，一方面不能充分體現調水工程在構建新發展格局中的重大意義、作用；另一方面也未能反映出工程實施對調入、調出不同區域的影響，在綜合分析工程對社會[9]、經濟、生態環境[10]等影響方面指導性不強。此外，水利水電項目后評價還存在重視不夠的問題，即便有的項目進行了后評價工作，但是只注重形式，后評價成果的反饋和擴散效果未能發揮[11]。

因此，及早開展《編制導則》研究，及時總結已建大型調水工程的經驗與不足，為今后大型調水工程的決策和實施提供科學依據和建議，對構建新發展格局，迫切需要加快補齊基礎設施等領域短板，實施國家水網重大工程[12]，促進國家或區域經濟社會的高質量發展十分必要且具有重要意義。

3 編制思路及內容、框架研究

3.1 編制思路研究

《編制導則》應以習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，關于長江經濟帶高質量發展、黃河流域生態保護和高質量發展、南水北調后續工程高質量發展等講話為指導，立足于總結、提高、建議，一方面將大型調水工程建成后所達到的實際效果與工程規劃、建設、運行各階段的主要內容進行對比分析，找出差距及原因；另一方面運用規范、科學、系統的評價方法和指標，反映實施大型調水工程是否具有科學性、前瞻性、可持續性。最后總結經驗與不足，提出相應對策建議，反饋到項目參與各方，形成良性項目決策機制。

3.2 重點內容研究

在明確思路的基礎上，重點梳理、總結大型調水工程在規劃、建設、運行階段的經驗和不足，重點反映以下6點內容。

（1）系統觀念。大型調水工程的規劃論證要遵循客觀規律，以系統觀念統籌考慮不同區域、流域的發展和保護，在宏觀層面把握水資源的長遠供求趨勢、區域分布、結構特征，科學確定工程規模和總體布局。

（2）節水優先。大型調水工程的規劃論證及建設要把握“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路和重大工程論證原則，突出“節水優先”，遵循“確有需要”，立足流域整體和水資源空間均衡配置的角度科學推進。

（3）生態環境保護。大型調水工程的規劃論證及建設要系統考慮調入、調出區，輸水沿線不同區域的生態環境保護措施。

（4）經濟合理。大型調水工程的規劃論證要統籌工程投資和效益，多方案比選論證；實際運行階段經濟效益、資源環境效益、社會效益明顯。

（5）精準調水。水量調度應細化制定水量分配方案，實際運行可實現從水源到用戶的精準調度。

（6）可持續發展。大型調水工程要充分發揮政府和市場兩方面的優勢，內外部條件可支撐項目可持續性發展。

3.3 編制導則框架

基于上述研究，初步擬定《大型調水工程后評價報告編制導則》的框架如下。

（1）總則。對制定導則的目的，導則適用范圍，主要引用、參考的標準、文件等情況予以界定。

（2）術語。對導則涉及的主要專業術語的解釋。

（3）評價原則。遵循獨立、客觀、科學、公正的原則，統籌發展和安全，堅持“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，依據我國國家、行業有關法律、法規、標準等開展后評價工作，做到分析合理、評價公正，突出重點。

（4）評價程序與方法。后評價程序分為工作準備、現場調查和監測、分析評價工作、報告編制4個階段。評價采取定性分析和定量分析相結合的方式。

（5）過程評價。全過程工作評價，應突出系統觀念、科學研判、科學多方案比選、經濟合理等。

（6）項目技術適應性評價。大型調水工程規劃建設階段采用的技術標準、技術水平的先進程度，與項目的適應性程度評價；采用的設計方案、新技術的安全可靠性評價；運行管理模式與實際運行的滿足度評價。

（7）項目實施對調出區影響評價。大型調水工程調出區被調出水資源量較大，對調出斷面的河道上下游尤其是下游的水文情勢、社會經濟、生態環境、社會穩定等均會產生影響。評價主要內容包括一般規定、水文情勢變化、水資源開發利用影響評價、節水評價、環境影響評價、水土保持評價、社會穩定與發展影響評價。

（8）項目實施對調入區影響評價。大型調水工程從外流域調入的水量，對調入區的水資源利用、經濟布局、社會經濟發展將產生積極影響。評價的主要內容包括一般規定、水文情勢變化、水資源開發利用影響評價、節水評價、環境影響評價、水土保持評價、社會穩定與發展影響評價。

（9）建設征地與移民安置評價。大型調水工程的移民安置對當地社會經濟、社會穩定有較大影響，需要進行專門評價。評價主要內容包括一般規定、建設征地評價、移民安置規劃設計評價、移民安置政策和標準評價、移民安置實施評價、移民安置綜合效益評價。

（10）項目實施效果評價。實施效果評價的主要內容包括一般規定、財務及經濟效益評價、項目經營管理評價、項目資源環境效益評價、項目社會效益評價。

（11）目標及可持續性評價。從工程、技術、經濟、環境等多維度分析評價目標的實現程度、與決策目標的偏離程度及原因。綜合內外部條件對項目可持續性發展能力的評價。

（12）結論與建議。從系統觀念、節水優先、生態環境保護、經濟合理、精準調水、可持續發展6個方面總結項目在規劃論證、建設與運營階段的經驗及存在的主要問題，在此基礎上提出后評價結論、改進建議和措施。

參考文獻：

[1] 韓占峰，周日農，安靜泊.我國調水工程概況及管理趨勢淺析[J].中國水利，2020（21）：5-7.

[2] 李萬祥.全面推進“江河戰略”法治化推動生態環保領域良法善治[EB/OL].（2022-11-13）[2023-08-08].https：//www.chinanews.com.cn/gn/2022/11-13/9893180.shtml.

[3] 國家計委.國家重點建設項目管理辦法（計建設〔1996〕1105號）[Z]. 1996.

[4] 國家發展改革委.關于印發中央政府投資項目后評價管理辦法和中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）的通知（發改投資〔2014〕2129號）[Z]. 2014.

[5] 水利部.水利工程建設程序管理暫行規定（水建〔1998〕16號）[Z]. 1998.

[6] 水利部.水利建設項目后評價管理辦法（試行）（水規計〔2010〕51號）[Z]. 2010.

[7] SL 489—2010，水利建設項目后評價報告編制規程[S].北京：中國水利水電出版社，2011.

[8] 張虎成，魏浪，張習傳. 水利水電建設項目后評價研究現狀與發展趨勢[J].貴州水力發電，2007，21（5）：12-15.

[9] 韓勇.水利建設項目后評價中的社會評價研究[D].天津：天津大學，2004.

[10] 韓國剛，宋鷺，呂巍，等.水電及水庫項目環境影響后評價研究[J].電力科技與環保，2010，26（4）：1-3.

[11] 趙剛毅，陳軍強，周俊.水利水電建設項目后評價探討[J].西北水電，2009（5）：100-102，106.

[12] 中共中央國務院.國家水網建設規劃綱要[EB/OL].（2023-05-25）[2023-07-11].https：//www.gov.cn/zhengce/202305/content_6876215.htm.

Necessity of the Guidelines for Compilation of Post-evaluation Reports for Large

Water Diversion Projects

QIAN Ping，HU Gang，MAO Wenyao

（Changjiang Design Group Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Absrtact：Due to the uneven spatial and temporal distribution of water resources in China，water transfer projects are in urgent need to support the economic and social development of river basins and regions. However，the current lack of specifications for the preparation of post-evaluation of water transfer projects presents a challenge. In view of this，we reviewed the existing post-evaluation system in China，and summarized the characteristics and problems of large-scale water transfer projects. On this basis，we demonstrated the necessity of formulating the Guidelines for Compilation of Post-evaluation Reports for Large Water Diversion Projects. Moreover，we examined the key principles and main contents of the post-evaluation reports and proposed a preliminary framework for the preparation of the guideline.

Key words：river strategy；large water diversion projects；guidelines for compilation of Post-evaluation Reports；guidelines

收稿日期：2023-06-01

基金項目：長江設計集團自主研發項目（CX2017Z04）

作者簡介：錢 萍，女，高級工程師，主要從事水利工程規劃設計工作。E-mail：qianping@cjwsjy.com.cn