經濟新形勢下地方政府債券融資對地方經濟產生的影響

□李 巖

（渾源縣財政服務中心，山西 大同 037400）

地方政府有著多樣化的職能，既肩負著推動地方經濟健康發展的職能，還承擔著健全城市基礎設施為經濟服務的責任。當前，我國正處于城鎮化、工業化建設的加速階段，此時各級政府都應該發揮自身推動城市建設、優化公共服務的作用。然而，在地方基礎設施建設方面消耗的資金非常龐大，單純依賴政府財政支出是不現實的，所以當前保證地方政府配套資金，有助于實現投資增長。

從地方政府配套資金來源看，需要多種融資渠道支撐，其中，政府債券融資是有效的支撐渠道之一。地方政府債券的發行有助于進一步完善地區金融市場與金融體系，而地方政府債券對地區經濟發展的影響取決于發債地區的選擇標準。所以，在新經濟形勢下，研究地方債券融資對經濟發展的影響，有利于防范債券融資風險，能更好地發揮債券融資帶動地區經濟發展的作用。

1 地方政府債券含義

地方政府債券是省、自治區、直轄市政府為無收益的公益性項目發行的、約定一定期限內主要以一般公共預算收入還本付息的政府債券。地方政府債券融資的資金一般會用到交通、醫療、教育等地方性的公共基礎設施建設中，因為地方政府債券是以本地政府的稅收能力作為還本付息擔保，所以地方政府債券不僅是金融市場上有著重要、穩定收益的投資產品，也是現階段地方政府進行融資的有效渠道之一。借助地方政府債券的發行，不僅可以通過靈活的資金籌集方式緩解地方政府財政吃緊問題，還可以助力地區經濟發展。但地方政府債券的發行會在法律層面誘發一系列的問題，如果缺少嚴格的約束機制，一些地方政府往往會因為舉債過度引發破產問題，由于我國缺少對地方政府破產方面相關的規定，這就會為地方經濟發展帶來不利的影響[1]。

2 經濟新形勢下地方政府債券融資對地方經濟產生的影響

2.1 積極影響

地方債券融資對地方經濟的發展有著積極影響，具體表現為以下幾個方面。

1)完善地方財政信用體系。依據新預算法的規定，各級政府的財政權力之一就是舉債權，地方政府舉債可以使得地方政府處于相對獨立的財政實體地位，尤其是在經濟新形勢下，政府舉債也是完善地方財政信用體系的一種客觀要求。

2)為資源有效配置提供保證。地方政府在公共產品需求信息的了解和掌握方面有著很強的優勢，通過地方債券融資的方式可以使資源進行優化配置，為地方政府債券的還款來源提供保障，以此來彌補市場失靈，從而提升社會總經濟效益。

3)有助于強化融資和需求效應。地方政府債券的發行，可以將社會上更多的資金引入到公共部門，這樣可以使閑置的資金得以高效利用，從而使城市基礎設施資金得以保證，節約更多的財政資金用于回報率偏低的公益性事業。

4)有助于擴大農業農村有效投資。地方政府發行債券屬于支持經濟發展的有效舉措，是重要的財政政策，也是擴大農村有效投資的重要渠道。從發行領域來看，主要集中在高標準農田建設、農產品倉儲保鮮冷鏈、鄉鎮污水處理、農村居住環境整治、產業園區建設等方面[2]。

2.2 消極影響

地方政府債券的發行對地方經濟發展不僅存在積極影響，還存在消極影響，該種消極影響表現為以下幾個方面。

1)增加財政風險。地方政府融資后可以在短時間內快速增加財政收入，但伴隨而來的是更大的還本付息支出責任。如果政府沒有對發債規模進行科學控制，必然會使債券發行引發潛在風險，如債券發行風險、運作風險、兌付管理風險等，最終導致地方政府面臨沉重的財政負擔和壓力。

2)構成信用風險。目前，地方政府發行債券是以自身信用作為擔保舉債，以按時償還本金、支付利息作為前提，如果不能及時償還本金、支付利息，必然會影響政府的財政信用，影響地方政府的形象。

3)增加宏觀調控風險。地方政府債券發行后，如果政府不能控制好新項目，最終會對國家貨幣政策、區域經濟、產業政策等帶來沖擊，弱化國家宏觀調控政策的效果。

3 利用地方政府債券融資促進地方經濟發展的策略

3.1 合理規劃地方政府債券總體存量規模

在各種客觀因素的影響下，我國的國債以及政府債券存量、政府債務率、赤字率屢創新高。特別是近年來受新冠肺炎疫情因素的影響，地方政府債券規模對經濟的影響呈倒U 形曲線關系，所以地方政府需要考慮邊際收益，靈活推出刺激政策。

1)依據國務院常務會議的要求，以政策穩定性、連續性為前提，借助地方政府債券的積極拉動作用，重點投向促進經濟增長、保障民生的領域及項目。同時，在綜合考慮地方政府債券投資項目的經濟效益外，也需要對投資項目的社會效應、政治效應等進行評估，要立足地方區域特征，因地制宜選擇財政支持領域，以此將地方政府債券融資與地區發展規劃進行有機結合，從而提升地方債券資金的使用效率。

2)針對各地區的差異化客觀事實，兼顧隱性債務化解的主觀需求，控制地方政府債券的總體存量規模，完善相應的退出機制，降低過度融資帶來的風險[3]。

3.2 優化地方政府債務限額管理機制

目前，新增限額的分配，遵循正向激勵的原則，如果地區的財政實力強、舉債空間大、債務風險偏低、債務管理績效高，就多分配；如果地區的財政實力弱，舉債空間小、債務風險偏高、債務管理績效低，則少分配。從地方政府債券融資的行為來看，既是推進區域經濟發展的重要舉措，也是推進區域均衡發展的有效手段。所以，當前對新增限額的分配應考慮地區政府的綜合實力，盡可能向偏遠地區做出傾斜，科學設置退出機制，縮小區域發展差距，使不同區域間達到共同富裕。

3.3 加大對地方政府債券融資的約束力度

縱觀地方政府債券融資現狀，存在很多不規范的現象，其中包括整體負債水平高、資金不足、償債主體不明確等問題，這些問題使得地方政府財政吃緊，難以發揮債券融資對地方經濟發展的積極效應。因此，現階段需要加大對地方政府債券融資的約束力度，采取科學合理的措施，引導地方政府通過正規的融資平臺，對隱性負債進行改變，轉變為公開披露、合規的顯性負債[4]。

1)約束地方政府預算。中央應強化對地方政府債務的監控，綜合考慮地方GDP 水平、財務收入情況等，以此確定地方政府的債務規模，并建立健全地方政府債務風險預警和監測體系，構建各級政府責任機制和債務償還保障機制以及地方政府債券融資額度、期限的授權制度。特別是要將地方人大代表的審查、監督功能發揮出來，以制度約束、法律約束的方式，加大對地方政府債券融資的約束力度，并綜合考慮地方政府破產程序的設立，降低融資后的償債風險。

2)完善信息披露制度。通過及時的信息披露，可以借助外部社會力量，監督并約束債券發行主體。在信息披露內容方面，要披露基本的經營信息和財務信息，要披露發行主體的盈利模式和資產注入情況，披露擔保所形成的債券債務管理信息，還要披露資產轉移、資產充足等資產整合行為產生的信息。通過督促債券發行主體信息的披露，可以有效監督存續期內的債務，嚴厲懲處信息披露不充分的行為，以此來達到約束地方政府債券規范融資的目的。

3)適當擴大發債規模。在地方政府債券發行方面，需以改革創新和完善地方政府負債規模方式，作為債券發行的方向。地方政府債券融資模式不同于其他平臺，由于其主體明確、透明度高、顯性管理等優勢，特別是可信度高且風險偏低，是一種穩定的投資產品，可以結合地方政府的財政情況，適度擴大發債規模，提升融資額度，更好地為城市建設服務，從而帶動地方經濟的發展。

4)完善地方政府債務評級機制。從地方政府債券發行的現狀來看，當前最大的問題是缺少完善的債務風險保障機制，增加了債券融資的風險。所以，當前應引入市場力量的評級制度，進一步提升地方政府融資的透明度，構建完善的債務風險保障機制，在一定程度上規避融資風險，為地方經濟健康發展提供保證[5]。

3.4 探索地方政府債券融資新模式

在經濟新形勢下，傳統的融資模式難以適應經濟轉型發展的實際需求，二者之間的沖突加劇，主要表現為以下幾個方面。

1)城鎮化建設融資缺口增大，地方政府的財政收入難以支撐。

2)土地資源難以持續利用。

3)投資平臺不規范，債務風險偏大，使得地區經濟發展停滯不前。

所以，在經濟新形勢以及城鎮化快速發展的背景下，建設領域的融資應突破商業銀行、地方政府、監督機構之間的博弈，減少對銀行貸款、城投債等融資渠道的依賴。應立足地方經濟發展以及城鎮化建設的實際需求，探索出新的政府債券融資模式。因此，現階段國家應該結合地區發展現狀，出臺相關的稅收優惠政策，為地方債券融資提供債務資金政策支撐。也需要推進地方政府探索城鎮化新型融資產品，對政府債券產品進行更新、升級，助力地區經濟發展[6]。

3.5 強化地方政府融資風險控制與防范

目前，建設項目是通過市場化、專業化運作模式存在的，不僅為商業銀行貸款創造了平臺，也為地區經濟的發展提供了優質服務。近年來，地方投資熱度不斷升溫，各地區融資平臺的負債規模呈急劇膨脹的態勢，從而出現了很多問題，也帶來了更大的融資風險，擾亂了地區金融市場。由于各個投資平臺公司會向不同的銀行借貸款，負債信息逐漸模糊，誘發過度授信問題，必然會對地方政府融資帶來風險。因此，地方政府需要對商業銀行進行引導，促使商業銀行以自身實際經營情況為出發點，尋找和選擇優質的地方融資平臺，達到“有進有退、有保有壓”的效果，減少“遍地開花”帶來的風險。商業銀行拓展新領域時，應注重對地方政府債券融資中隱含的區域轉移特征進行深入研究，總結地方政府債券融資的經驗和教訓，進一步創新融資工具，為地方政府債券發行提供支撐。同時，當前有必要建設地方政府債券融資風險監控與防范機制，規避銀行風險，發揮地方政府債券的作用，為地區經濟發展、社會發展服務[7]。

3.6 積極謀劃儲備農業農村項目

經濟新形勢下，中央在對地方農業農村的支持方面，應積極推出財政政策，以擴大地方一般債券、專項債券發行規模的方式，提供穩定投資，支持地區農業項目。因此，各級農業農村部門應抓住政策機遇，爭取地方政府債券的支持，助力農業農村項目建設[8]。

1)增加補短板領域投入。鄉村振興戰略實施背景下，農業農村建設薄弱環節逐漸暴露出來，目前投資缺口大的項目包括高標準農田建設、農產品倉儲保鮮冷鏈、鄉鎮污水處理、農村人居環境整治、產業園區建設、智慧農業等。所以，地方政府債券發行，應重點支援這些領域，進一步擴大農村有效投資，謀劃重大農業工程項目[9]。

2)強化項目謀劃儲備。地方政府應積極響應中央政策，組織開展“三農”領域補短板重大項目儲備建設。各地區應該積極謀劃設計，儲備項目，分級分類建立項目儲備庫，爭取利用地方政府債券擴大投資的優勢，將這些項目調整為政府債券投資項目，精準對接地方債券投資，為債券發行提供有力支撐。

3)推廣有效發債模式。目前，在各地區農業農村領域項目的債券發行實踐中，有著單體規模小、量大、面廣的特點，所以可以采用同類項目整合打包發行的模式。例如，對各地區的高標準農田建設項目進行打包，以整體的模式發行債券，或者以不同類型項目打捆整合發行的模式發行債券，以高收益項目帶動公益性、低收益項目，通過整體設計推動區域鄉村振興[10]。

4 結束語

債券融資已經成為我國地方政府積極落實財政政策的重要抓手，也是地方政府拉動投資最直接、最有效的政策性工具之一?，F階段，強化和完善地方政府債券融資管理工作，有助于進一步發揮積極財政政策的效能，擴大有效投資，為地方公共服務產品投入和基礎設施建設提供充足的資金支撐，助力地區經濟的發展。同時，如何防范地方政府債務風險，助力地區經濟又好又快的發展，則是近年來社會各界關注的重點問題。因此，在經濟新形勢下，地方政府需要拓寬財政融資渠道，將債券融資支持的重點方向聚焦在地方經濟發展的短板領域，重點支持經濟社會效益高、帶動效應強的項目，充分發揮地方政府債券融資帶動經濟發展的積極作用。