黨外干部推動基層社會治理現代化的路徑探賾

張文寶

中共淮北市委黨校，安徽 淮北 235000

黨的十八大以來，黨和國家高度重視基層社會治理工作。2013 年11月，黨的十八屆三中全會首次在黨的重要文件中用“社會治理”替代“社會管理”，彰顯了黨和政府從過去注重單一的政府管制向強調多元的主體協商轉變，對于維護社會穩定、促進社會和諧具有深遠的意義。其后，2017 年10 月，黨的十九大報告中提出：加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動；2019 年10 月黨的十九屆四中全會提出：構建基層社會治理新格局；2021 年4 月中共中央、國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調：基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程；2022 年10 月黨的二十大報告中指出：在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”……健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。以上黨和國家重要會議、文件對基層社會治理的部署，為我們研究推進基層社會治理工作提供了理論指導，指明了前進方向。黨外干部在基層社會治理中具有顯著的專業優勢、身份便利和獨特的社會影響力，必將在推進基層社會治理中發揮越來越重要的作用。

一、黨外干部的概念和主要特征

習近平總書記一向高度關注黨外干部培養使用問題，他指出：“要積極舉薦符合干部‘四化’條件、德才兼備的黨外干部擔任適當的領導職務。首先是歡迎他們來，不能有偏見?！盵1]黨的二十大報告中強調要“重視培養和用好少數民族干部，統籌做好黨外干部工作”[2]。黨的二十大修改通過的黨章規定：“黨的各級組織要善于發現和推薦有真才實學的黨外干部擔任領導工作，保證他們有職有權，充分發揮他們的作用?！盵3]培養選拔使用好黨外干部，賦予黨外干部職權，發揮黨外干部在基層治理中的作用，需要準確把握黨外干部的概念內涵和主要特征。

學界關于黨外干部概念的見解，可謂仁者見仁、智者見智。重慶社會主義學院汪守軍認為黨外干部既是黨外代表人士中的精英，又是中共黨委和政府聯系廣大黨外代表人士及其所聯系群眾的橋梁和紐帶；既是黨的人才隊伍的重要組成部分，又是統戰成員中廣大黨外知識分子的杰出代表。遼寧省社會主義學院課題組認為黨外干部是與中國共產黨團結合作、有一定社會影響的黨外代表人士。北京市科學技術研究院李誠等認為黨外干部是指不具有中國共產黨黨員身份的干部，如干部隊伍中的民主黨派成員、無黨派代表人士等，是整個干部隊伍的重要組成部分。以上對黨外干部的論述從不同方面闡述了黨外干部的性質或特征，為我們深刻認識和把握黨外干部的概念內涵提供了參考和借鑒。

總的來看，黨外干部和黨員干部的劃分是以是否具有中國共產黨黨員身份為依據的，但是兩者還存在一些其他差異。黨員干部大多是通才型的、綜合管理型的干部，主要是因為組織部門會結合干部自身特點和崗位需求，采用多崗位鍛煉的方式培養黨員干部，由此黨員干部逐漸成長為高素質復合型人才。黨外干部作為黨外代表人士中的骨干，“通常具有較高的學歷和較強的專業技術能力，但由于缺乏行政職務經驗、基層工作經歷等，往往在行政領導能力、組織協調能力等方面存在不足，由此形成黨外干部大多是業務型、專才型的干部”[4]。黨員干部一般綜合素質高，在本職崗位統籌行使領導權、決策權；在社會各行業各領域充當主角，發揮模范帶頭、示范帶動作用，黨員干部既履行政務性工作，也履行事務性工作。黨外干部一般學歷層次高、專業技術能力強，在本職崗位主要行使執行權和監督權；在社會各行業各領域，利用其專業知識和技術特長發揮專業作用，黨外干部主要履行事務性、輔助性工作。

二、黨外干部在推動基層社會治理中發揮作用的理性認知

基層社會治理是國家治理的重要方面和基礎，“黨外干部是黨外人士的優秀代表，他們不僅能夠反映基層人民的愿望，加強對國家的監督，還在解決社會問題等方面發揮著獨特的作用”[5]。黨外干部在推動基層社會治理中發揮作用是基于其自身專業特長和獨特的社會影響力，在履職盡責、推進高質量發展中助推實現基層社會治理優化。

（一）黨外干部在履職盡責、推進高質量發展中助推實現基層社會治理優化

當前基層社會面臨的情況和問題復雜多變，人民群眾利益需求多樣化、價值取向多元化和人口老齡化等問題，涉及政治、經濟、文化、教育、醫療、養老等多個領域。廣大黨外干部基于干部身份的政治要求和工作崗位的職責要求，在推進經濟社會高質量發展中履職盡責，助推實現基層社會治理優化。一方面，黨外干部基于干部身份，需要積極向人民群眾宣傳黨的基本理論、基本路線和基本方略，并帶頭貫徹實施。而基于黨外干部身份的多樣性，就較容易獲得其所聯系群眾的情感認同和價值認同，有利于黨的路線方針政策在基層廣大人民群眾中貫徹實施，實現基層社會治理優化。另一方面，黨外干部基于崗位職責，需要大力推進經濟社會高質量發展，滿足人民對美好生活的向往，實現發展成果由人民共享、維護社會公平正義，助推基層社會形成和諧穩定局面。近年來，宣城市涇縣有計劃、有組織地把黨外年輕干部放到鄉村振興、雙招雙引、信訪維穩等急難險重的一線崗位磨礪鍛煉，提高處理基層社會治理中急難險重任務的本領，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續，實現基層社會治理優化。

（二）黨外干部在化解矛盾、維護群眾權益中助推實現基層社會治理優化

人民是我們黨執政的力量源泉，是我們黨執政的最大底氣，黨執政最大的風險是脫離人民群眾。一方面，黨外干部作為黨的干部隊伍的重要組成部分，基于身份多元化的特點，具有深入聯系基層群眾、反映群眾訴求、化解群眾急難愁盼問題的顯著優勢?！安煌后w利益需求的多元化相互碰撞，會產生一些利益摩擦或沖突，可能導致社會矛盾激化或者社會問題擴大化”[6]。黨外干部堅持以人民為中心的發展思想，通過求同存異、以德服人等統戰工作方法，深入聯系所代表的基層領域和行業，整合各方面的利益訴求，推進基層社會治理優化，實現社會和諧穩定。另一方面，黨外干部對于自身職權范圍以外的基層治理問題，基于自身的干部身份和社會影響力，可以快捷方便地向相關職能部門反映人民群眾的所思所盼，也可以清晰準確地為人民群眾提供各種正常的利益表達和權益維護渠道，實現化解基層矛盾糾紛、維護基層社會安定有序。2023 年以來，合肥市長豐縣一些黨外干部主動參與或積極推動黨建引領網格治理體系建設，整合現有民生、平安、城管、民政等網格，在全縣279 個社區（村）劃分基礎網格1918 個，編制8 大類、206 項網格化管理事項清單，明確各項清單主管單位、處置時限、結案標準等，確保居民在網格中找得到人、辦得了事，從而切實把黨的政治優勢、組織優勢轉化為服務群眾優勢和基層治理優勢，不斷提升基層治理精準化、規范化、智慧化水平。

（三）黨外干部在發揮自身特長、專業優勢中助推實現基層社會治理優化

黨外干部具有較高的業務知識水平和專業技能，以及較強的危機意識、批判精神和公共精神，與推進基層社會治理優化高度契合?；鶎由鐣卫硇枰鞣矫鎸I技術人才去解決法治、經濟、社會等方面的公共服務或治理問題，而黨外干部可以在發揮自身專業特長優勢中助推實現基層社會治理優化。一方面，黨外干部通常理論素養較高，思維敏捷、視野開闊，以其專業特長和業務知識與黨員干部團結合作、互相監督，共同處理基層社會治理中的復雜問題。另一方面，黨外干部基于專業特長和黨外身份，能夠更好更方便地聯系相關專業人士，共同為基層社會治理出謀劃策，所采取的治理措施也更容易得到人民群眾的認同和支持。近年來，淮北市在濉溪縣臨渙鎮推廣“茶館調解”，化矛盾、止紛爭，促進基層治理優化。其中一些黨外干部調解員以茶為媒，講事實、擺道理、明政策、說法律，通過耐心細致的調解，最終使糾紛當事人“紅臉進來笑臉出去”，真正做到了“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”，發揮了促進基層社會和諧穩定的作用。

三、黨外干部推動基層社會治理現代化的路徑探賾

（一）彌補本領不足，強化素質能力建設

新形勢下基層社會治理面臨諸多復雜挑戰，呈現多樣性、不確定性和異質性等特點，涉及民情民意整合、社會公共服務、矛盾糾紛化解、輿情引導、公益事業參與等方面，對黨外干部參與基層社會治理的素質和能力提出更高要求，但是少數黨外干部基層社會治理理論匱乏，實踐經驗不足，科學應對基層社會治理的能力欠缺。

打鐵必須自身硬，黨外干部推進基層社會治理，必須提升對基層社會治理工作重要性的認識，彌補本領不足，不斷加強自身素質能力建設。一是加大對黨外干部政治理論素養培訓，牢固樹立以人民為中心的發展思想。注重習近平新時代中國特色社會主義思想學習教育，幫助黨外干部把握正確政治方向，站穩人民立場，主動向“政治堅定、業績突出、群眾認同”的干部標準看齊。二是加大對黨外干部基層社會治理的業務能力培訓，樹立以實績論英雄的理念。行政學院和社會主義學院可以聯合開發對黨外干部基層社會治理理論和知識的培訓，通過專題研討、案例教學和現場參觀等方式，引導黨外干部學用結合，增強處理基層社會治理問題的能力。各級黨委、政府可以采用掛職鍛煉、建立實踐鍛煉基地等方式，推進黨外干部基層社會治理能力提升。黨委和政府要注重運用激勵機制，通過表彰先進、宣傳典型、政治安排等形式，激發和調動黨外干部參與基層社會治理的積極性，讓其在參與基層社會治理過程中有價值感、獲得感和榮譽感。三是黨外干部要適應基層社會治理形勢任務的發展變化，樹立主動擔當作為必然大有作為的信念。黨外干部唯有跟上時代發展大勢，深入基層、深入實踐，注重調查研究，切實把握基層社會治理的方法規律，才能推動基層社會治理優化，才能在履職盡責中獲得人民群眾的認可，取得群眾公認的實績。

（二）糾正認知偏差，善于運用協商和科技提升基層社會治理效能

少數黨外干部對基層社會治理的認知存在偏差，沒有完全從傳統基層社會管理的思維模式中轉變過來，習慣于用行政管理的方式推進基層治理工作，有的甚至認為基層社會治理就是政法工作中的社會治安綜合治理。在運用科技助力基層社會治理方面還存在資源利用率低、信息內容陳舊、個別黨外干部數字化治理能力不強、群眾數字化素養弱等問題。習近平總書記指出：“隨著互聯網特別是移動互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。我們要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，……要強化互聯網思維，利用互聯網扁平化、交互式、快捷性優勢，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政?！盵7]

黨外干部在推進基層社會治理中，一方面要學會運用民主協商的方式，集思廣益、求同存異、化解分歧、凝聚共識、匯聚力量，破解基層社會治理難題，解決老百姓急難愁盼的問題?？梢愿嗟夭扇≡谑虑?、事中與不同的治理主體進行協商、溝通和對話，最大程度地保障決策的科學性、民主化和公信力。在基層社會治理實踐中，通過有事會商量、有事好商量、眾人的事由眾人商量，不斷培育基層群眾的公共精神，推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，實現以協商民主促進基層善治的功效。正如習近平總書記所指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商?！盵8]另一方面，黨外干部要善于借助科技的力量提升基層社會治理效能。當前移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等數字信息技術迅猛發展并被廣泛運用，基層社會治理必將逐漸走向智能化、數字化。黨外干部可以結合自身專長，充分利用大數據分析和管理基層社會輿情，推進社會重大問題風險監測和評估，及時掌握群眾訴求，化解矛盾糾紛，推動基層社會公共民生事務服務優化，維護和促進社會和諧穩定，實現“用數據說話、用數據管理、用數據服務、用數據創新、借助數據有效提高城鎮基層治理的科學化水平”[9]。

（三）破解個體離散，善于借助組織和平臺凝聚基層社會治理共識

當前我國已經進入人口老齡化社會，家庭呈現小型化，單位人轉變為社會人趨勢明顯，大量自由職業者、個體工商戶、私有企業主、下崗失業人員不斷涌現?！叭藗內找鎻娬{以個體生活為本位，重視個人權利張揚，追求個體利益的滿足，集體意識和觀念消弭，導致日常生活的離散狀態和共同體生活的缺乏，基層社會存在組織化困境”[10]。整體來看基層社會呈現碎片化格局，成員之間聯系松散，處于個體離散狀態，鄰里之間較少往來。

黨外干部大多身份多元、角色多樣，具有聯系社會不同群體的優勢，能夠借助各類組織和平臺，凝聚基層社會治理共識，推動基層社會治理優化。一方面，黨外干部要善于借助居（村）委會、業主委員會、物業公司、群團組織、社會組織，發揮行業協會和商會自律功能，調適、整合、均衡社會不同群體和個體利益，推動社會治理資源向基層傾斜，精準化、精細化服務向基層延伸，實現政府治理、社會調節和居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。另一方面，黨外干部要善于在履職盡責中借助各種平臺或載體實現分散個體積極參與基層社會治理。各種平臺或載體可以把各類組織和個人組織動員起來，團結在一起，疏通基層社會治理通道。結合基層社會治理實踐，黨外干部在統戰部門支持下，可以通過搭建信息交流平臺、宣傳活動平臺和知情問政平臺等，在實現基層群眾知情權、參與權、建議權和監督權的前提下，在各類組織的整合下發揮個體參與基層社會治理的積極性、主動性和創造力，破解個體離散，最終凝聚基層社會治理共識，推動基層社會治理優化。

（四）扭轉治理無序，注重通過制度促進基層社會治理優化

基層社會治理涉及價值認同、利益協調、矛盾化解、公共服務、社會救助等各方面，問題層出不窮，包括黨外干部在內的基層社會治理者時常充當消防員和滅火隊角色。事中和事后補救式治理方式必須讓位于規范化、標準化、精細化的全流程治理模式，這種全流程治理模式的實現需要加強黨對基層社會治理的領導，需要不斷加強制度建設，需要黨外干部推動基層社會治理實現規范化制度化，因為“現代社會治理，唯有做到以制度管人管事，才能減少隨意性，真正行穩致遠”[11]。但事實上，黨外干部有序參與基層社會治理的程度較低，參與基層事務的目標不明確，參與渠道不規范、不暢通，表現出部分黨外干部“參與冷漠”或“過度參與”的現象，是治理無序和成效不明顯等問題出現的根源。

2018 年3 月，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時指出：“要創新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來，拓展外來人口參與社會治理途徑和方式，加快形成社會治理人人參與、人人盡責的良好局面?！盵12]2019 年10 月，黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。這些重要論述和要求為黨外干部通過黨建引領和制度規范來促進基層社會治理優化、發揮自身在推進基層社會治理中的作用指明了方向。一方面，推進基層社會治理必須堅持黨的領導。黨外干部在服務基層社會治理中要充分發揮自身熟悉情況、精通業務的優勢，推動構建黨組織領導、黨政統籌的基層社會治理體制，完善黨建引領基層社會治理的機制和制度。另一方面，基層社會治理必須堅持自治、法治、德治相結合，實現治理方式公開和治理公平公正。黨外干部參與基層社會治理制度不健全、參與機制不順暢是基層治理的潛在風險之一，黨外干部要采取多種措施提升包括自身在內的廣大基層干部群眾的法治素養，積極引導群眾參與、支持、配合基層治理。有法律專業特長的黨外干部要主動指導村（居）依法制定村規民約、居民公約，“通過群眾喜聞樂見的形式宣傳普及憲法法律，發揮市民公約、鄉規民約等基層法規在社會治理中的作用，培育社區居民遵守法律、依法辦事的意識和習慣，使大家都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”[13]。黨外干部推動基層社會治理工作的方式越公開透明，基層治理各方面主體參與的積極性越高漲，各方面參與主體的意愿越能得到充分尊重，基層社會治理效果就會更加公平公正，就能夠從源頭上化解治理過程中出現的各種矛盾和糾紛。