農民進城 產業下鄉
——鄉村振興階段性思考與實踐

□ 顏景焱

黨的二十大報告指出：“全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動?！边@是實現鄉村振興的根本路徑，也是處理新時代工農、城鄉關系的準則?！渡綎|省全面推進鄉村振興規劃（2023-2027年）》意見中要求著力推動以縣城為載體的城鎮化建設，優化縣城空間結構和功能布局。近年來，山東土地鄉村振興集團有限公司（以下簡稱“鄉村振興集團”）在打造鄉村振興齊魯樣板上進行了大量的理論研究和實踐探索，對以縣城為載體實施鄉村振興戰略進行了研究和思考，認為“農民進城 產業下鄉”是現階段鄉村振興工作的主流趨勢和重要事項，也是推動農業產業化、農村城鎮化的有力舉措。

我省農民進城產業下鄉的發展瓶頸

（一）農民進城趨勢化與“進城難”并存。一方面，農村人口進城趨勢明顯、意愿強烈。截至2022 年底，全省城鎮人口約6560萬人，常住人口城鎮化率65%，預計到2025 年、2035 年這一數字將分別達到68%和75%左右。每年約100萬鄉村人口進入城鎮，特別是農村青年為了子女教育和自身發展進城安家置業已經是必然趨勢；但城市住宅的高房價造成農民進城個人支出成本高，在一定程度上阻礙了農民進城。

（二）農村建設用地閑置與城市發展用地緊張并存。一方面，人口和產業不斷向城市聚集，致使城市建設用地資源高度緊張。另一方面，隨著經濟社會快速發展及城鎮化加速，農村大量青壯年勞動力外出務工，部分群眾選擇在城鎮購房居住，造成“空心村”、宅基地閑置廢棄的現象較為普遍，農村土地資源存在一定程度上的浪費。

（三）現代農業產業基礎薄弱與產業下鄉難并存。一是土地碎片化、無序化問題突出，以家庭為單位的小農經濟、土地撂荒、老人農業等低效種植行為普遍存在。二是現代農業經營體系不完善，資金、科技、人才等現代農業產業生產要素下鄉渠道不通暢。三是農業產業鏈條短，產業特色不鮮明，新經濟新業態發展不充分，三產融合發展深度不夠。

農民進城產業下鄉的有益探索

近年來，鄉村振興集團先后落地了“近郊城鎮化模式”“三區共建模式”的諸多鄉村振興齊魯樣板項目，累計新增耕地約3.8萬畝，建設用地空間節余優化約3.5萬畝。以德州平原縣桃園示范區為例，該項目總投資15 億元，涉及24 個村莊、2944戶、10305人均已完成回遷，創新形成了土地向適度規模經營集中、人口向街道駐地集中、產業向現代園區集中的“三集中”發展模式。以菏澤鄄城縣紅旗社區為例，該項目是魯西南地區第一個鄉村振興樣板工程，項目按照新型社區、產業園區、文旅景區“三區共建”模式建設，總投資6.8 億元，涉及17個村莊、2538戶、7101人，項目統一流轉周邊土地約5000 畝，與農業龍頭企業合作，重點打造集現代農業、休閑旅游、田園社區為一體的產業園區和文旅景區，有效促進了當地農民和村集體增收。

農民進城產業下鄉的模式路徑

（一）保障性開發安置，推動農民進城。按照“自愿、分類、有序、保障”的原則，片區化引導和推動農民進城。一是優先選擇農村“空心化”嚴重的地區，尊重農民主體地位，用好土地整治政策、農村集體經營性建設用地入市等系列政策，實現宅基地的有償退出，將農村閑散的宅基地有效盤活運用，使土地要素合理流動，促進農村建設用地向城市聚集，推動城鎮發展、城市發展。二是將通過土地整理所產出的收益轉化為城市開發用地價值體現，縣級層面以商品房開發拉動轉變為訂單式保障性住房安置的新型城鎮化方式，通過貨幣化安置、房屋安置、房票安置等方式，合理引導人口向縣城集聚。三是發揮政府主導作用，使進城農民群眾享有一定程度配套政策減免，充分讓利于民，使房價在合理區間運行，實現農民以較低的成本進城安家，加速城鎮化進程。

（二）連片式農地規模經營，推進產業下鄉。秉持“整農地、大流轉、全托管”的理念，以三產融合為路徑，推動農業產業現代化，帶動鄉村全面振興。一是在現有以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的基礎上，突出強化“統”的功能，整理盤活農用地資源要素，實現農用地規?；?，健全以“農戶+合作社+企業”新型合作模式為主的現代農業經營體系，在保障村集體、農民獲得土地財產性收益的前提下，實現農業適度規模經營。二是落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，以強化“數量、質量、生態”三位一體的耕地保護為前提、以保障糧食等重要農產品安全為目標、以生態農場建設為抓手，實施園區化、標準化、生態化農業，做到保地、保糧、保產業、保共富。三是貫徹“強龍頭、補鏈條、興業態、樹品牌”理念，以國有龍頭企業為平臺暢通資本、科技、人才等要素下鄉渠道，強化現代農業生產要素支撐，依托各地資源稟賦和特色優勢農業，延伸農業生產鏈條，建立特色優勢產業集群，探索拓展新產業新業態，實現三產融合發展，

（三）整縣域謀劃，整鎮域推進。根據產業規劃、城鄉規劃、專項規劃為基本藍圖，優化空間布局，一體聯動推進?？h域層面，注重科學選址，優先在開發區、工業園區、城市郊區等土地資源豐富、就業崗位需求量大的地點建設安置區，同步推進配套設施與產業提擋升級、擴大輻射面，打造城鄉融合示范區。鎮域層面，以鎮域為基本單元，大力推進全域土地綜合整治試點工作，對田、水、路、林、村進行綜合整治，為農業農村提供更為廣闊的發展空間，助推鄉村全面振興的實現。

（四）整合集團力量，用好“兵團作戰”模式。堅持內部協同，堅持一盤棋思想，由山東省土地發展集團各專業化子集團協作開展，過程中充分發揮資本投資集團投融資功能、工程建設集團成本管控和建設功能及鄉村振興集團運營平臺功能，實現項目“全鏈條、閉環式”平穩有序運行。

保障機制

（一）健全領導機制。地方黨委政府高度重視是項目順利實施的關鍵，必須組建強有力工作專班，將打造鄉村振興齊魯樣板工作納入政府重點工作內容，完善推進機制，合力推動工作開展。一是在縣級層面成立推進鄉村振興工作領導小組，協調解決當地縣鄉鎮在實施鄉村振興戰略時面臨的重點難點問題。二是成立鄉村振興規劃、產業等專項小組，統籌推進專項任務落實。三是加強基層黨組織建設，選取有能力、有擔當、有戰斗力的領導班子，提升黨組織話語權、公信力，切實發揮黨組織帶頭作用。

（二）落實政策保障。發揮規劃、用地、財稅等各項政策的保障支撐作用，深化政策協同支持鄉村振興建設機制，實現試點先行、協同聯動、壓實推進。一是給予試點政策支持。從全省范圍內選取10個縣市區作為試點，因地制宜、一地一策，打造不同類型、各具特色的鄉村振興齊魯樣板。二是給予進城農民國有產權住房支持。通過實施全域土地整治項目，參與進城農民國有產權住房建設，實現產權持有，完善相應配套設施。三是保障農村房票安置與國有產權房建設掛鉤。整合區域內有安置需求的農村散戶，增加房票安置形式，完善房票安置政策，設置購買獎勵措施，鼓勵房票用于優先購買項目安置建設的國有產權房。

（三）強化資金保障。把土地要素作為國家資源，由省政府出資統一儲備和使用，同時落實鄉村振興各項資金的“專戶專管，專項專管，專賬核算，?？顚Ｓ谩?，切實做到資金反哺“三農”，真正形成鄉村振興資金的閉環管理。一是建立以市、縣、鎮、村四級的鄉村振興項目、資金、資產臺賬為主的線上線下資金監管體系，確保撥付給鄉村振興財政專戶內的各項資金不得擠占、挪用或平衡財政預算。二是建立地方政府與實施單位資金“共管賬戶”，實現線上審核資金用途、線下監管項目操作，實現資金使用科學化、高效化、透明化，確保財政資金充分發揮使用效益。三是擴大以國有資產劃轉、入股的方式增加企業注冊資本金，更好地進行項目融資和國有資產運營，增強鄉村振興可持續發展動力。