民用無人駕駛航空器系統適航政策及取證路徑研究

姜超 史校川 王春生 郭浩博

近年，隨著無人駕駛航空器系統的迅速發展，國際上也在加快無人駕駛航空器系統法規標準體系的完善。國際民航組織于2022年7月發布第十三版附件8《航空器適航性》，對遙控駕駛飛機、遙控駕駛航空器、遙控駕駛站適航管理及合格審定進行了規定，并明確從2026年11月26日起實施。在無人機適航標準方面，美國聯邦航空局（FAA）目前已發布十余個低風險物流無人機型號的專用條件，歐洲航空局（EASA）也已建立了系統的無人機法規體系和統一的無人機管理規則，并以運行為中心、以風險為基礎，按照開放、特許、審定進行分類監管。

自2019年起，中國民用航空局在國內無人機企業設立適航審定試點，總結實踐經驗和成果，并于2019年發布了《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》（民航適發〔2019〕3號）。2020年11月27日，民航局適航司向四川省天域航通科技有限公司頒發全國首個民用無人機系統設計生產批準函，2020年12月21日，適航司向大疆創新科技有限公司頒發國內首張植保無人機系統設計生產批準函。我國通過審定實踐為民用無人駕駛適航管理法規和標準的制定完善積累了經驗。

2022年8月，民航局就《民用無人駕駛航空發展路線圖V1.0》向公眾征求意見，路線圖旨在進一步明確民用無人駕駛航空發展定位、目標與路徑，促進我國無人駕駛航空高質量發展。2022年起，民航局先后發布無人駕駛航空器相關的規章、程序和咨詢通告等，逐步規范無人駕駛航空器的適航管理工作。本文將對目前我國無人駕駛航空器相關的政策文件進行解讀分析，以期對無人駕駛航空器適航取證工作有所啟發。

法律法規體系

《中華人民共和國民用航空法》于2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議進行了修訂。其中第二百一十四條指出，國務院、中央軍事委員會對無人駕駛航空器的管理另有規定的，從其規定。自此民用無人駕駛航空器系統的適航管理擁有頂層法律依據。

為進一步規范無人駕駛航空器飛行以及有關活動，國務院、中央軍事委員會制定了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）。根據《條例》要求，從事中型、大型民用（除軍用、警察、海關、應急管理部門外）無人駕駛航空器系統的設計（包括“重大設計更改”）、生產、進口、飛行和維修活動，均應依法向民航局申請取得適航許可。

民航局根據《條例》相關要求，制定了CCAR-92部《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》（以下簡稱《規章》）?！兑幷隆窂摹翱倓t、操控員安全操控要求、登記管理、適航管理、空中交通管理、運行與經營管理、法律責任、附則”等8個方面進行了規定。相當于“有人機”的《民用航空產品和零部件合格審定規定》（CCAR-21部）、《民用航空器國籍登記規定》（CCAR-45部）、《民用航空器駕駛員合格審定規則》（CCAR-61部）、《一般運行和飛行規則》（CCAR-91部）、《中國民用航空空中交通管理規則》（CCAR-93TM部）、《航空運輸承運人運行合格審定規則》（CCAR-121部）、《小型航空器商業運輸運營人運行合格審定規則》（CCAR-135部）、《特殊運營人運行合格審定規則》（CCAR-136部）、《民用航空器駕駛員學校合格審定規則》（CCAR-141部）等管理規章的集成。

《規章》主要對以下4個方面進行了適航管理規定：一是確定了中型、大型民用無人駕駛航空系統的適航管理方式，包括設計批準、生產批準和適航批準；二是明確了基于風險、分級分類審定的無人駕駛航空器系統適航管理原則，給出了無人駕駛航空器系統的分類和適用的證件類別；三是強化無人駕駛航空器系統設計批準申請人和持證人建立設計保證系統的要求；四是提出《條例》生效前已經制造出的中型、大型無人駕駛航空器系統，如果用于民用航空活動且不進行設計更改的，在2026年11月26號前可以經過局方接受的安全評定，在局方規定的使用限制下通過取得特殊適航證。

民航局各部門按照職責分工，組織制定相應的行政規范性文件，主要包括管理程序（AP）、咨詢通告（AC）等。在管理程序（AP）方面，適航司制定了《民用無人駕駛航空器系統適航審定管理程序》（AP-21-AA-2022-71，以下簡稱71程序）、《民用無人駕駛航空器實名登記管理規定》（AP-45-AA-2017-03）和《民用無人駕駛航空器國籍登記管理程序》（AP-45-AA-2023-04）。其中，71程序用于指導和規范中型和大型民用無人駕駛航空器系統的設計批準、生產批準和適航批準有關活動。

《規章》指出發動機、螺旋槳、遙控臺（站）等可單獨進行取證，但由于71程序發布時間早于《規章》，當前暫未制定以上產品的單獨取證程序，仍采用整機型號合格審定的方式進行設計批準。

在咨詢通告（AC）方面，適航司制定了《民用無人駕駛航空器系統適航審定分級分類和系統安全性分析指南》（AC-21-AA-2022-40，以下簡稱AC-21-40），針對中型和大型民用無人駕駛航空器系統的設計批準審定過程，提供面向適航審定的運行風險等級劃分方法和系統安全性分析指導，是一種局方接受的符合性方法。

此外，適航司于2020年以民航適發的文件形式發布了《高風險貨運固定翼無人機系統適航標準（試行）》和《中高風險無人直升機系統適航標準（試行）》。但后來在實際項目審定實踐中發現這兩個標準中存在一些不適用的條款。因此，自2021年下半年開始，依據CCAR-21-R4“第21.16條 專用條件”有關要求，各在審的無人駕駛航空器系統開始制定項目專用條件作為審定基礎，待專用條件要求相對固化、成熟后，可轉化為無人駕駛航空器系統適航標準。

無人機駕駛航空器系統適航審定相關的法律法規體系框架如圖1所示。

適航審定政策

適航管理分類

中大型民用無人駕駛航空器產品的合格審定工作采用基于風險的原則，實施分類管理，針對不同運行風險等級的產品，設定與之匹配的安全性目標和審定基礎，并考慮申請人能力和表現等因素，確定適當的局方介入程度。

AC-21-40依據航空器的最大審定起飛重量和動能建立了潛在危害的四個級別，并根據場景差異劃分了A-G 7個運行風險等級。

其中危害的嚴重性，以其航空器的最大審定起飛重量作為基準，并結合最大使用限制速度計算出的動能，劃分為如下4個級別：

（1）Ⅰ級：5700公斤（固定翼）或3180公斤（旋翼類）以上。

（2）Ⅱ級：750公斤～5700公斤（固定翼）或3180公斤（旋翼類）；150～750公斤且動能大于1084千焦。

（3）Ⅲ級：150～750公斤且動能不大于1084千焦；25～150公斤且動能大于100千焦。

（4）Ⅳ級：25～150公斤，且動能不大于100千焦。

71程序將民用無人駕駛航空器系統分為以下三類，分別規定了不同的管理要求：

（1）運輸類：用于載人飛行、進行融合飛行或在人口密集區域上方飛行的中型和大型民用無人駕駛航空器系統，屬于AC-21-40中危害嚴重性Ⅰ級的、或載客19人以上的；

（2）正常類：用于載人飛行、進行融合飛行或在人口密集區域上方飛行的中型和大型民用無人駕駛航空器系統，屬于AC-21-40中危害嚴重性Ⅱ-Ⅳ級的；

（3）限用類：不用于載人飛行、不進行融合飛行且不在人口密集區域上方飛行的中型和大型民用無人駕駛航空器系統。

同時對滿足以下條件的中型農用民用無人駕駛航空器系統，按限用類管理：

（a）最大起飛重量不超過150千克；

（b）最大飛行真高不超過30米；

（c）最大平飛速度不超過50千米/小時；

（d）最大飛行半徑不超過2000米；

（e）具備空域保持能力和可靠被監視能力，專門用于植保、播種、投餌等農林牧漁作業，作業過程中可以隨時人工介入操控的。

審定流程

民用無人駕駛航空器型號合格審定流程如圖2所示。

（1）申請。71程序已明確限用類航空器應向所在地區管理局提交申請，主要通過適航審定運行系統（AMOS）提交申請，預計待民用無人駕駛航空器綜合管理平臺（UOM）適航管理模塊建成后，將通過UOM平臺提交。

（2）受理。局方在收到申請人提交的申請書后5個工作日內，組織完成對申請材料的評審。

（3）熟悉性介紹。根據項目復雜程度，局方可要求申請人對項目做熟悉性介紹，包括民用無人駕駛航空器系統的總體情況、預期的運行場景及與之對應的風險類別和使用限制，特殊的產品特性、申請人設計保證系統的建設情況和項目的進度計劃等。

（4）組建審查組。

（5）設計保證系統的審查。審查組綜合使用文件評審、人員面談和現場評審三種方式開展設計保證系統審查。

（6）確定審定基礎。在局方已頒布該類別民用無人駕駛航空器系統適航標準的情況下，結合其運行場景，識別出與之對應的運行風險，在此基礎上，對局方已頒布的適航標準進行適用性評估，同時增加針對民用無人駕駛航空器系統特有的遙控臺（站）、數據鏈路等方面的要求，構成項目的審定基礎。在局方尚未頒布針對該類別民用無人駕駛航空器系統適航標準的情況下，局方以項目專用條件的形式固化上述適用要求，審查組使用問題紀要將其最終確定為項目審定基礎。目前各在審項目基本都是先頒發型號專用條件的形式，待成熟后再轉化為適航標準。

（7）審定計劃和符合性方法。申請人要提交的審定計劃中需包括：建議的局方審查范圍、深度，以及對申請人設計保證系統的授權范圍和限制，并給出建議的說明。審定計劃是一份動態文件，隨著項目進展細化完善。申請人可以根據該系統的設計特征和運行風險的類別，提出新的符合性方法，在與審查組達成一致后，使用問題紀要予以記錄。

（8）制造符合性檢查。

（9）符合性驗證和確認。

（10）最終全面評審。

（11）設計批準證書的頒發。

（12）證后管理。設計保證系統的持續監督活動可以以文件評審和現場監督兩種方式進行。原則上至少每兩年進行一次現場監督，持續監督活動應在三年內覆蓋整個設計保證系統。

無人駕駛航空器系統取證路徑分析

隨著規章、程序和咨詢通告的發布，民用無人駕駛航空器系統的適航取證工作有了頂層的法律依據和規范性文件的指導，取證流程也變得相對清晰。申請人根據相關文件要求，確認取證航空器產品類別，遞交取證申請，建立設計保證系統，基于風險原則確定審定基礎、審定計劃和符合性方法等。在取證工作中，評估運行風險確認相應產品的類別、建立設計保證系統是適航取證過程的重要環節。

無人駕駛航空器取證類別

根據無人駕駛航空器管理要求，對于中/大型無人駕駛航空器可分為兩大類：運輸/正常類和限用類。兩類航空器需取得的適航類證件如圖3所示。運輸類/正常類型號合格證需向民航局提交申請；限用類型號合格證、所有生產許可證以及適航類批準向地區管理局提交申請。

從目前國內無人駕駛航空器的級別看，I級產品暫無；II級產品較少，已知有中航無人機公司翼龍Ⅱ基本型和氣象型，和航空工業一飛院TP500貨運無人機。II級產品尚未形成規?；瘧?，但研發過程已考慮了適航要求，或已納入研發機構的職能中，所以對于II級產品開發的企業，“適航”工作是難點，但有一定的基礎。受影響較大的是已經規模應用的IV級產品及少量的III級航空器。在eVTOL應用于城市交通和物流運輸的背景下，融合空域、人口密集區都有真實運行，鑒于適航審定是航空器安全運行的前置條件，這類產品的設計制造企業尤其需要重視適航取證能力的培養和提升。

設計保證系統的建立

通過對適航政策的分析，對于有取證需求的企業來說，71程序規定只要開展型號合格證或補充型號合格證取證活動的，不限類別均強制要求建立并保持設計保證系統（DAS）。

CCAR-92部指出，建立了局方可接受的設計保證系統的設計機構，根據其設計保證系統的能力清單和設計保證系統的相關程序，享有如下權益：（1）確認設計更改是否為“重大設計更改”；（2）根據局方授權開展設計符合性判定。由此可見，DAS是無人駕駛航空器系統取證能力的重要體現。

71程序給出了DAS的人員要求，包括管理人員：責任經理、適航經理和符合性核查工程師，同時還規定了一類授權人員“制造符合性檢查人員”。在71程序中，不再提委任工程代表（DER）和委任制造檢查代表（DMIR），體現出局方希望突出申請人的體系發揮作用，但具有一定數量的DER、DMIR，有利于DAS的審查工作。

在審查流程方面，71程序有所創新，增加了一個DAS“試運行”的環節，規定了在完成文件審查和人員面談、確認申請人滿足相關要求后即可批準其設計保證手冊、同意DAS試運行等要求，然后再結合具體的型號合格審定過程開展DAS的現場審查。與“有人機”的《航空器型號合格審定程序》（AP-21-AA-2022-11）相比，71程序更加強調DAS在無人駕駛航空器審定過程中發揮作用，審查組在審定過程的初期就批準DAS試運行。71程序在審查流程相較于AP-21-11程序有所簡化，同時申請人改進DAS也更加靈活。

無人駕駛航空器系統取證路徑

當前，無人駕駛航空器系統取證路徑主要分為兩類。第一類是正向申請，2024年1月1日后開展的設計和生產的民用無人駕駛航空器系統，需要按照CCAR-92部獲得局方的設計批準、生產批準和適航批準。第二類是存量無人機的安全評定，針對2024年1月1日以前已經設計定型且不進行設計更改的民用中型和大型無人駕駛航空器系統，如果相關運營人按照《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》（CCAR-92）第92.603（a）條需要申請運營合格證從事特定類運行，該民用無人駕駛航空器系統可在2026年11月26日前進行安全評定，通過取得民用無人駕駛航空器特殊適航證獲得適航批準。安全評定方法參照《民用無人駕駛航空器適航安全評定指南》施行。

對于民用無人駕駛航空器系統上安裝的發動機、螺旋槳、零部件，局方根據《民用航空產品和零部件合格審定規定》（CCAR-21）規定，頒發型號合格證、補充型號合格證、零部件制造人批準書、技術標準規定項目批準書。發動機、螺旋槳、遙控臺（站）也可隨民用無人駕駛航空器系統的型號合格審定或者補充型號合格審定一起批準。后續無人機系統中的其他重要部分也可能會單獨取型號合格證。

總結

本文結合當前民航管理規章及程序，對無人駕駛航空器的適航審定政策和取證路徑進行了分析。除了解政策和路徑外，建議企業在開展無人駕駛航空器系統適航工作時考慮以下四點：

一是做好頂層規劃，即在產品開始設計之前做好產品定位、評估取證難度，而不是設計完成后探究取證路徑。

二是進行運行場景分析?；谶\行場景充分識別產品的安全風險。從國際政策發展趨勢看，適航管理要求與產品運行風險評估的結合將愈發緊密，在更準確理解和評估產品運行風險的基礎上才能更好地選取適航取證路徑。

三是加強設計保證體系和生產質量系統的能力建設。局方逐漸重視設計保證系統在產品型號審定過程中發揮的作用，獨立地產品設計能力、設計更改控制、符合性核查、供應商管理管理和自我監督能力變得愈發重要。要強化企業安全主體責任意識，增加局方對體系能力的信任度，促進局方加大對體系能力的授權，縮短局方開展設計批準、生產批準和適航批準的時間，從而為企業創造更大的效益。

四是強化取證經驗總結與支撐標準完善工作。目前我國無人駕駛航空器適航標準有待完善，各研制企業在配合局方完成項目專用條件頒發的基礎上，應積極參與局方的無人駕駛航空器系統適航標準體系框架的建立完善工作，并及時主動總結項目研制經驗和成果，支撐適航標準持續完善。