村級治理行政化：實踐樣態、發生機理與優化路徑
——基于皖南K 村的田野調查

耿磊磊，蘭德剛

（中共安徽省銅陵市委黨校，安徽 銅陵 244000；中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430000）

一、問題提出與文獻回顧

隨著稅費改革的推進與城鄉統籌發展戰略的實施，國家權力進一步嵌入鄉村社會。這促使中國鄉村社會受到“國家政權建設”與“村莊社會建設”雙重影響。黨和政府通過制度安排、資源輸入等國家化建構，積極推動村級治理行政化改革，加強對村級組織和日常事務的管理。村級治理行政化是基層治理現代轉型中的明顯趨勢，已成為國家治理體系在鄉村社會展開的現實圖景。

目前學術界對村級治理行政化進行了較為深入的探究。一是從“行政—自治”的二元分析框架展開研究。面對農村逐漸“空心化”和村級治權漸趨衰退的困境，“行政重心下移”是各級行政組織順應行政目標的合理選擇[1]。但是在實踐中村民自治的樣態和民主價值的訴求，呈現出村級治理中“控制的自治”[2]。面對現實中村級治理出現行政強勢、自治弱勢的現象，有學者關注村民自治在實踐中的虛置[3]和“自治空轉”[4]，主張在鄉村社會應加大國家政權建設，實現村干部的職業化和國家化[4]?！靶姓迸c“自治”都是基層治理的關鍵要素[5]，應發揮行政與自治“雙軌一體協同”的治理功能[6]。二是從“鄉—村”治理結構的歷史演變對其展開探討?！皣鴻嗖幌驴h，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”的傳統鄉村社會治理體制，在村級治理中長期發揮著重要作用[7]。新中國成立以來，隨著“鄉—村”治理結構被統攝進國家治理體系中，國家權力向下延伸與國家權威的中心建構[8]促使鄉村治理結構發生變化。村莊治理主體既需遵循人情、禮俗等熟人社會的鄉情規范，又需要得到上級政府的承認與國家賦予的合法性。隨著強國家時代國家財政支出能力的增強[9]，國家通過財政轉移支付、項目制向農村輸入資源，由“剝削型”政權演化為“保護型”政權[10]。國家資源流向的轉變強化了基層政府對村莊“人、事、財、規則”的行政化干預。三是從實踐效果對其進行正反兩方面評價。對其進行正面評價的學者認為，村級治理行政化是鄉村治理體系和治理能力現代化的重要保障[11]。一方面，這有利于鄉鎮政府對村級組織和非正式官僚的管理和控制[12]，減少村級治理不規范和村干部貪污腐敗等行為的發生；另一方面專業分工、權力明確的鄉土科層化規范被納入鄉鎮政府行政體系中，在分配密集繁雜的行政任務同時，分解了行政的自身壓力[13]。對其進行負面評價的學者認為，鄉鎮行政控制權的下沉削弱了村民深度參與村莊治理、表達政治利益訴求的積極性[14]，同時，使得村干部淪為被動遵循科層規則的官僚，進而使其從“代理人”“當家人”的雙重角色轉變成充當鄉鎮“一條腿”的行政代理人[15]。這導致村級治理陷入形式治理而非實質治理困境的同時[16]，增加了村莊治理成本，削弱了鄉村社會治理活力和動力[17]。

基于既有研究成果，本文以皖南K村村級治理行政化的現實為切入點，深描自上而下的國家力量嵌入該村呈現出治理行政化的實踐樣態。同時探究鄉村治理轉型中村級治理行政化的發生機理，在對村級治理行政化的內在困境進行學理分析基礎上，探尋破解村級治理行政化困境的有效路徑。

二、村級治理行政化的實踐樣態

本文的經驗材料和學術思考均來自筆者及所在研究團隊于2022年7月對皖南K村的田野調查。在駐村調研期間，筆者采用了參與式觀察、無結構或半結構式訪談等研究方法，從村干部、村民代表、鄉鎮干部等對象中獲得了訪談記錄和相關文本材料，對村級治理特征、村域社會結構、村莊項目建設等問題進行詳細了解。K村是安徽省H市X縣X鎮下轄的一個行政村，距鎮政府3公里，城鎮化率達52%，村域面積有62平方公里，有4個自然村、12個村民小組、215家農戶，總人口為923人。該村是典型的農業型村莊，由于發展資源有限，村民收入主要來自務工。近幾年，K村在基層治理現代化轉型過程中，村級治理行政化趨勢明顯。

1.村級治理主體的職業化

一是駐村干部制度。作為常規化的治理工具，駐村干部作為國家進入村域生產生活世界的實踐方式，是國家政權建設邏輯下基層政府行政控制權下沉的產物。在資源下鄉和治理轉型的背景下，鄉土村干部無法有效應對碎片化的村莊治理內容和嚴格的村級治理要求。駐村干部依托國家權力的權威性在場和情感化表達，按照科層理性執行政府指令、推動行政任務在村莊執行。L書記憑借駐村干部制度優勢暢達入場渠道，又將K村的熟人底蘊和關系倫理納入考量范疇，利用串門閑談、聚會吃飯的契機與村莊主體形成緊密的私人情誼。二是村干部職業化。村干部職業化過程的實質是國家代理人角色日益濃厚，村莊保護人角色日益淡化。從皖南K村的實踐來看，村干部職業化主要從工作報酬、工作方式和選拔方式等方面體現，村干部遵循科層制規范，日益成為政府政策的執行者和準公務員性質的村治主體。從工作報酬來看，K村出現村兩委成員“領工資”現象，X鎮成為村干部發放工資的主體。X鎮政府通過建立嚴格的考核制度對K村干部進行考核，且考核結果與績效工資掛鉤。從工作方式來看，X鎮政府除了對K村村級組織實施較為嚴格的坐班制和考勤制外，還使村兩委辦公文牘化。從選拔方式來看，X鎮黨委政府對K村主職村干部（村主任、副主任等）選拔的影響力明顯高于村民民主選舉的影響力，即只有通過鄉鎮認可的村干部才能成為選舉候選人。

2.村級組織體系的科層化

國家制度和現代性觀念的輸入改變了原來高度同質、結構性強的鄉村社會。這使得內蘊鄉土性和自治性的村級組織積極尋求轉型，以適應治理體系現代化的時代語境。村級組織總體上從自治組織向科層組織發展是村莊治理現代化的必然?；诖?，行政化的村級組織同鄉鎮政府等行政組織一樣，呈現出諸如職務運作部門化、業務執行規則化等典型的科層制特性。其不僅具備完善的組織架構和常規運轉能力，而且能滿足鄉鎮下沉的條線化行政任務要求。K村村級組織體系的科層化主要體現為職位層級分化和權責配置制度化。一是職位層級分化。K村村兩委依據組織內部分工、職位分類等科層原則，將成員分為村書記、村主任、會計和婦女主任等準科層干部。其中，每個成員職責明確，權責明晰，如村書記具有村域最高權威，全面負責村莊工作，并負責與X鎮各部門的對接與協調；村主任具有調動和組織村級組織人財物的權力，監督和推動各類治理事務的落實與執行。二是權責配置制度化。當前基層治理本質上是國家權力延伸到鄉村社會并為其訂立規則和設置制度的過程。在鄉土性的科層治理結構中，K村村干部認真貫徹鄉鎮政權的“執行意圖”。他們不愿運用熟人社會中人情、面子等私人治理資源，更加注重運用規章制度、政策文件等“非人格化”治理方式。

3.村級治理事務的行政化

在村級治理實踐過程中，隨著行政類工作和服務類事項的下沉，越來越多自上而下具有行政屬性的治理事務進入村莊治理場域。自治性的村級組織成為任務執行的最終主體，承接了大量的行政工作和專項工作，日益成為地方政府下派至村莊的行政服務機構。皖南K村近幾年最繁忙的工作主要分為兩類。一類是常規性的日常服務工作。首先，為方便群眾辦事情，X鎮政府各部門將社保、新農合等行政服務工作下沉至K村村兩委，且在村委會配備標準化的服務大廳和服務窗口，空間物化的行政標志凸顯。其次，K村村干部對接地方政府多個部門，村級組織日益成為X鎮政府的行政延伸部門，如一個辦公室掛多個牌子，用大部分時間和精力配合上級政府下達的行政任務。另一類是運動式治理工作和階段性政策落實。治理資源稀缺的K村，無法有效完成村莊環境整治、美麗鄉村建設等階段性“硬”任務。因此，X鎮政府憑借科層體制優勢，充分調動和整合黨政部門的資源進行超常規運動式治理。K村村級組織和村干部通過授權默許具有自主發揮和自主調配的空間，積極配合政策、項目、資本等各類資源下鄉。2021年5月，K村憑借優美的自然環境和厚重的文化底蘊，成功申請到“打造旅游示范村”項目。為了推動村莊旅游和工程建設，村委會和村干部則遵循科層邏輯，按照相關規定和程序完成任務，村級事務的行政化趨勢日益明顯。

三、村級治理行政化的發生機理

村級治理行政化不僅是構建現代鄉村治理體系的階段性產物，而且是基層治理現代化背景下村莊治理邏輯的實踐表達。社會變遷受多重因素影響，當前村級治理行政化的生成有其內在機理。

1.資源下鄉催生村治的行政依賴性

利益是觀察基層治理結構變遷的主要因素。稅費改革前，村干部能夠理解農民基本生產生活的利益訴求，他們和農民共同“制定”村莊公共規則，形成村莊利益共同體。在資源從農村流向國家的過程中，雖然作為國家代理人的村干部協助鄉鎮政府進行“收糧派款、計劃生育”等工作，但是他們與農民能夠“打成一片”。因此，在與鄉鎮政權的博弈中，村干部和村級組織的行政依賴性較弱，都擁有一定的自主性、獨立性。稅費改革后，國家由原來從基層汲取資源到現在向基層輸入資源。資源流向改變了基層治理模式，形塑了鄉村治理的基本結構。國家資源下鄉所產生的利益增量，必然帶來國家權力下鄉、規則下鄉。這意味著代表國家力量的鄉鎮政權對村莊事務的積極介入。國家資源以項目為依托進入農村社會，借助規制、分配等強大的國家能力推進村莊行政化。掌握資源分配話語權的鄉鎮政府直接影響村莊發展。同時，項目資源的有限性和競爭性使得村干部與鄉鎮政府的聯系更加緊密，村干部大部分精力集中于“跑資要項”。目前，村干部主要扮演了鄉鎮代理人角色，而淡化了農民代理人角色。由此可知，資源流向的轉變改變了既有的“鄉—村”關系，導致了“資源消解自治”的局面，強化了村干部和村級組織對鄉鎮的依賴性。

2.農村社會變遷催生村治的行政依附性

在傳統熟人社會的治理場域中，內生于村莊的公序良俗和道德倫理為村莊治理提供了合法性資源。改革開放后，鄉村治理邁入“鄉政村治”時代，相互依存、相對均衡的國家政權與村莊自治權使得村級治理保持相對自主性。在“鄉土中國”向“城市中國”邁進的過程中，由工業化、城市化帶來的城鄉人口快速流動，不僅促使原有穩定封閉的村莊社會走向開放，而且使得村莊治理結構、治理形態和治理資源發生巨大變化。首先，農村大量人口外流導致農村社會演化為原子化個體和碎片化結構，使得原本整合的農村社會不斷裂化為彼此分立的“孤島”，這強烈沖擊著村莊熟人社會共同體。同時，社會階層分化、價值觀念多元、利益訴求多樣等因素導致村級治理格局日益復雜。面對村莊治理困局、人際疏離、社會失范等危機，迫切需要以鄉鎮政府為代表的行政力量對鄉村治理秩序進行重構，這是村級治理行政化快速推進的社會基礎。其次，村莊精英的不在場和次級精英的經營使得治村主體缺位和社會權威式微。擁有聲譽名望和資本權力的村莊精英紛紛涌向城市，改變了村莊治理的主體結構。這使得村域權威不足的次級精英擔任村干部，他們在半熟人社會的村莊進行傳統的村莊權力運作變得日益困難。在內生性權威難以有效治村的背景下，迫切需要自上而下的國家行政力量參與村級治理。為了重塑村干部權威，鄉鎮政權將其吸納進行政科層體系中，賦予正式國家權力并提供職業薪酬和待遇保障。

3.制度下鄉束縛村治的自主靈活性

在現代國家建構中，為形成“國家—社會”的制度共同體，代表國家權威的行政力量通過法律、規則、現代禮俗等對鄉村社會進行滲透。首先，現代國家的“行政下鄉”必然帶來“法律下鄉”?！靶姓锣l”的使命不僅要改變鄉土社會既有的經濟基礎，而且要改變遵循傳統規則的“土法子”?！靶姓锣l”試圖把內蘊人民主權和公民權利的現代法律深嵌至鄉土社會，建構一套既理性又理想化的制度體系，從而把民眾的生活“拉入”國家建設的整體進程中。其次，資源下鄉必然帶動“規則下鄉”。為防止資源被部分村干部獨占，鄉鎮政府通過設定細化的正式規則對其進行約束。下鄉資源越多，外部規則越細化。鄉鎮政府日益介入到村級治理的各個環節，對村級組織各項工作進行督查和考核，如完成任務后的“辦事留痕”、各項工作要求程序合理。最后，傳統鄉土社會結構逐漸解體使傳統禮俗的規范性和約束力逐漸式微。在以黨政力量推進的國家現代化進程中，傳統禮俗的現代轉型依賴自上而下的行政力量。因此，在科層體制的形塑下，村莊社會現代禮俗的規范性和引導性不斷凸顯。

四、村級治理行政化的內在困境

村級治理行政化體現了國家治理需求和村莊社會發展的互嵌，反映了國家對鄉村社會的規劃性越來越強。然而，行政控制權向鄉村社會的下沉在一定程度上消解了村莊治理的自主性，使得“村民—村干部—鄉鎮政府”的關系失衡，弱化了村莊公共性和回應性，致使村級治理行政化存在內在困境。

1.行政深嵌擠占村莊自治空間

村級治理行政化有可能促使一個相對獨立、帶有自治性的社會不復存在[18]。行政力量對鄉村社會的單向度深嵌，使得村民自治的制度設計在實踐中沒有充分體現。行政“綁架”自治可能導致治理層級、治理載體等治理形態的空間擠壓。

一是治理層級的延伸與控制。作為國家治理結構的空間載體，治理層級聯結縱向治理單元，反映國家與地方、行政與自治的權力配置和利益關聯。K村的“合村并組”實踐即是科層治理層級延伸、行政力量深嵌的具體體現。作為行政村的K村在2007年由周圍四個自然村合并而成，并作為X鎮政府管轄和治理的基本單元，于是K村身份性質的轉變成為科層制鏈條在村莊延伸的依據。一方面治理層級在村莊的存在增強了行政權力傳導力；另一方面村級治理單元上移強化了鄉鎮政府對村莊社會的約束。因此，政府權力依靠治理層級向村莊滲透，“行政建構單元”取代“原生治村單元”，使得村級治理的自治空間受到擠壓。

二是“向上看齊”的期許與愿景。如前所述，K村村干部的身份層級和工資標準使其真正成為自上而下行政體系的一員。村干部在村級治理中“圍繞上級指揮棒轉”，工資福利的經濟激勵和職務晉升的政治前途進一步激發了“向上流動”的職業預期?！澳昧斯べY就要給政府辦事”的“職業”心態在K村村干部中普遍存在。同時，行政化的村級治理衍生的形式主義消解了村莊自治效力。職業化村干部以“造”材料、建亮點等形式吸引鄉鎮政府的注意力。他們熱衷于將自上而下“高大上”、高標準的村莊項目，打造成具有景觀性的政績工程。這樣，他們成為政府體系的組成部分后，其自治主體意識削弱與創造性行為減少。

2.“村民—村干部—鄉鎮政府”關系失衡

隨著村級治理行政化化的推進，鄉村治理場域中各主體相互博弈。大量資源和利益聚集在村莊，為部分村干部的微腐敗提供了生存土壤。這不僅促使村民對村干部的信任程度降低，而且導致鄉鎮政府與村干部的關聯弱化。因此，鄉村社會在一定程度上呈現治理真空狀態，使得“村民—村干部—鄉鎮政府”間的關系失衡。

一是“村民—村干部”關系失衡。村干部在項目俘獲、權力尋租等行為中可能異化為與民爭利式的營利型經紀。具體來看，鄉鎮政權深度嵌入村莊社會，使得村干部在資源使用和項目經營中有較大的自由裁量權。具有機會主義傾向的村干部利用工作職位能夠獲得灰色利益。同時，村干部如果在利益分配過程中缺乏公平性，容易偏袒和照顧“自己人”，形成了資源配置的“差序格局”。這導致村民對村干部的信任程度降低，進而在一定程度上引發村民的“非暴力不合作”行為。

二是“村干部—鄉鎮政府”關系失衡。在一些地方，項目資源向農村的輸入沒有發揮相應效用的原因在于營利型村干部謀求在相關項目和政策推進中謀取私利。他們被下鄉資源產生的利益空間吸引，將鄉鎮政權的延伸視為獲取個人利益的機會。對他們來說，配合上級政府完成行政性任務只是為了爭取項目資源。同時，為了完成項目驗收和避免意外風險發生，基層政府會放松對作為項目執行主體的村干部的行政控制，“睜一眼閉一只眼”地配合村干部以解決項目執行中的實際困難。因此，在自利性行政和避責邏輯的驅使下，鄉鎮政府與村干部“共謀俘獲”了項目資源，在利益輸送的鏈條中形成了排斥普通民眾的“精英聯盟”?？傊?，村干部與鄉鎮政府角色功能的異化，使得“鄉—村”關系失衡。

3.村民回應性和公共性弱化

回應性具有民主價值取向，公共性具有社會基礎取向，二者均是鄉村治理的價值坐標。然而村級治理行政化使得治理回應性和公共性不足，導致了治村主體缺位。

一是回應性弱化導致村民被客體化。村莊治理不僅強調鄉土中頻繁互動的參與式民主，而且更加注重村民認可。村級治理行政化在一定程度上使得“行政權”消解了“自治權”，導致村兩委脫離村民，形成懸浮治理。村干部對上級負責，以完成行政任務為導向，卻失去對接民意的動力，同時也沒有及時回應村民的精神文化訴求。此外，村民作為公共物品供給的客體，只能被動接受鄉鎮政府的服務，其真實需求被忽視。

二是公共性弱化導致村民參與性不足。K村公共性不足是因為行政塑造的公共性與村莊生產的公共性存在沖突。X鎮政府無法將其主導的項目資源轉化為“群眾自己的事”，以致出現“干部在干、群眾在看”現象。在晉升錦標賽驅動下，基層政府為了追求短期利益，用指標考核壓縮動員空間，行政公共性邏輯消解了村莊內部自發生成的地方公共性邏輯。這沒有給予村莊足夠自我調適空間，也沒有讓新的村莊公共性內化于村民日常行為。

五、村級治理行政化的優化路徑

在總體性村級治理行政化不斷強化的背景下，亟需破解自治空間擠壓、結構關系失衡以及村治主體缺失等困境。

1.建構簡約治理方式以紓解行政與自治間的張力

雖然強國家時代下的行政力量不斷滲透至鄉村社會是基層治理現代轉型的應然之義，但在一個兼具變遷流動和人倫情理的鄉村社會中，具有科層屬性的完全正式治理無法靈活、自主地應對基層諸多突發、復雜的問題。因此，基層治理現代化既需要行政力量主動介入基層公共事務，也需要個體的情感交往和社會的自治互助。鄉村社會中正式規范和非正式規范，是行政與自治優勢互補的體現。簡約治理也因此成為基層政府最主要的治理方式。它能適應復雜的社會結構和治理任務，是集權力、制度和目標于一體的理念創新。首先，簡約治理是對正式權力的簡約運用。鄉鎮政權適度用權，擺脫“保姆型”“父愛式”權力行使思維，同時不“以權壓人”而依托鄉村兩級組織協同完成治理任務。其次，簡約治理呼吁制度的簡約性。倡導取消對村干部和村級組織復雜的制度設置，強調其從嚴格的官僚規則和程序中“解放”出來。鄉鎮政府對村莊社會進行關鍵性制度約束，即在重點環節設置制度，給予村干部和村級組織恰當的自治空間。最后，簡約治理強調目標的簡約性。鄉鎮政府為有序推動村莊社會發展，需要以村民和村莊自身建設需求為導向，如在行政村設置簡約的科層組織、項目制建設村莊。簡約治理的核心在于做好情理社會中有思想和情感“人”的工作。這要求鄉村兩級干部需要善于運用情、理和法等各種力量做好“群眾工作”。不僅需要充分使用鄉土社會中人情、面子和關系等“非正式規范”，而且需要合理運用制度、權力和規定等“正式規范”。

2.形塑關鍵少數以重構村治主體的均衡關系

作為關鍵少數的村干部在村莊事務管理和政府政策執行中發揮重要作用，其身份在村域空間內具有公共性、標桿性和權威性。他們是否德以配位、行為作風正派和處事公平，直接關系到村民生產生活的滿意度和鄉鎮政府政策的落實度。村干部角色功能的異化是“村民—村干部—鄉鎮政府”關系失衡的關鍵因素。因此，需要重塑村干部與鎮村關系。首先，對于村民來說，利益邏輯、合法性邏輯和道義性邏輯是村民參與治村意愿的主要因素。為此，不僅要建立利益聯結機制增強村民監督村務的參與動力，而且要增強正式法律規定和村務處事規則的宣傳力度，以提高村民對制度規定的認可度。同時，要尊重村民“人情”“底線”“最起碼應該如何”的鄉土道義要求。除此之外，要暢通并拓寬村民民主監督渠道，增加村務公開的范圍和頻率以保障村民的知情權。其次，對村干部來說，需要充分發揮“主心骨”的角色功能，做到廉潔自律，時時緊繃“自我約束之弦”，在行為上要率先垂范，處事“一碗水端平”。在規劃村莊發展、組織村域主體干事等方面，要切實從村民的真實需求出發，保障村民相關利益，以強化村民對其信任度和認同度，進而重構其角色威望。最后，對于鄉鎮政府來說，對村干部的高效管理，要通過建立以目標考核責任制、打卡坐班制、績效工資制和職務任免制等制度體系，實現對村干部隊伍規范化和精準性管理。同時，應摒棄基層動員模式中單純結果導向邏輯、策略選擇邏輯等工具主義傾向。

3.再造主體以重構村治主體的公共性和回應性

村級治理行政化的突出困境是鄉村兩級沒有形成共時性價值觀念和思想認知，使得村民回應性和公共性不足，進而導致內生性村治主體無法生成。農民是生產生活在村的當然主體，自下而上的需求表達是村級治理的基本環節。因此，需要重構村莊公共性和回應性以實現治村主體再造。首先，挖掘情感治理價值。在長期的生產生活中，村民依靠血緣、親緣和地緣等本土資源形成了穩定的情感關系網絡。他們依托情感聯結形成深厚互信的“朋友圈”，并以“集體行動”的方式解決基層治理出現的各類難題。這對提升治村效能和強化鄉村治理集體認同感具有重要作用。為此，鄉鎮政府應該更多采用有溫度的柔性的情感治理。在村級治理行政化演進中，應充分利用村莊社會情感和公共資源，借助村莊情感網絡向村民傳達治理思路，通過創造村民參與機會以喚醒治村內生主體。其次，構建利益聯結機制。建立穩固的利益聯結機制能夠再造村莊主體和推進有效治理，從而激發村民長期參與動力。資源下鄉在村莊營造出的利益空間，是村民參與村莊治理重要的利益激勵。為此，鄉鎮政府在強化資源整合與分配能力的同時，應充分尊重村民的利益訴求，發展村集體經濟，促使村民形成緊密的利益共同體。最后，搭建協商民主平臺。鄉村社會協商民主內蘊公正、民主的價值理念和共識、公共的基本特征。為此，鄉鎮政府應擺脫行政本位偏好，在制度設計、議程設置等協商民主環節上體現村莊本位邏輯，搭建以村民需求和村莊公共事務為導向的協商民主平臺。既要拓寬暢通民意表達渠道，回應村民合理訴求，又要增強群體溝通與集體行動的參與度，提升村莊社會公共性。