地方政策百花齊放，破解生育意愿難題

■文／張繼元 廖小倩

國家統計局數據顯示，2022 年我國總人口比2021 年年末減少85 萬人，總和生育率降至1.07，這標志著我國正式邁入人口負增長時代。積極應對中國少子化挑戰被列入政策議程，在中央層面，2022年8 月16 日，國家衛生健康委等多部門聯合發布《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，為加快完善生育支持政策體系指明方向。同時，黨的二十大報告再次提出要優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。在地方層面，政策百花齊放，針對影響生育意愿的沒錢、沒人、沒時間三大難點，從經濟支持、服務支持和時間支持3 個方面進行了探索。

經濟支持：生育補貼、育兒補貼齊上陣

生育與育兒的經濟壓力大是影響生育意愿的直接原因。各地利用經濟支持政策對生育與育兒進行補貼，減輕家庭的經濟壓力，促進生育與育兒意愿。

在生育補貼方面，各地一次性發放生育補貼的標準為1000 元至2 萬元不等。在二孩、三孩政策的背景下，多數地區主要針對生育二孩和三孩的家庭發放補貼，一般隨著孩次的增加，補貼力度增大。比如，陜西省漢中市出臺的《漢中市優化生育政策促進人口長期均衡發展工作方案》規定，對二孩、三孩家庭分別發放一次性生育補貼2000 元和1 萬元。也有部分地區將一孩納入生育補貼的范圍。比如，公開征求意見的《深圳市育兒補貼管理辦法》明確，擬按照差異化遞進式對生育一孩、二孩和三孩的家庭分別累計發放7500元、1.1萬元和1.9萬元的生育補貼；《溫州市戶籍人口一次性生育補貼發放辦法》規定，對生育一孩、二孩、三孩的家庭分別一次性發放1000元、2000 元、3000 元的生育補貼。

在育兒補貼方面，各地的補貼標準為月均300 元至1200 元不等，多數地區的標準設置為500 元/月。與生育補貼相同，很多地區主要針對二孩、三孩的家庭發放補貼。比如，湖北省武漢市東湖高新區明確，對2023 年1 月1 日后滿足相關條件生育三孩及以上子女的家庭，每年每孩可享受育兒補貼1 萬元，最長可享受至小孩6 周歲，為目前補貼力度最大的地區；黑龍江省大慶市出臺《大慶市育兒補貼政策規定》，對二孩、三孩及以上的家庭每月分別發放300 元、500元的補貼，最多可享受36 個月。也有針對所有生育家庭進行梯度補貼的地區。比如，河南省鄭州市印發的《鄭州市優化生育政策促進人口長期均衡發展實施辦法》規定，對一孩、二孩、三孩及以上家庭分別一次性發放2000 元、5000 元、1.5 萬元的育兒補貼。

各地應對少子化的經濟支持政策中，在覆蓋對象、待遇水平與制度穩定性等方面各不相同，但結合國際經驗以及二孩、三孩政策效果的弱化，覆蓋對象應逐步統一擴大至所有新生兒；各地生育補貼與育兒補貼的待遇水平有待進一步完善；部分地區的生育補貼與育兒補貼缺少制度化、穩定的籌資安排，在制度穩定性方面應進一步加強。

服務支持：托育補貼惠及機構和家庭

生育、育兒會牽扯家庭的大量精力，特別是在3 歲以下嬰幼兒照護服務缺位的情況下，家庭必須有人全天候進行照護，因此建立和完善嬰幼兒托育服務體系迫在眉睫?！蛾P于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》明確，從增加普惠托育服務供給、降低托育機構運營成本和提升托育服務質量等3 個方面健全普惠托育服務體系。各地積極響應，制定出配套政策推動普惠托育服務發展，主要內容為實行托育補貼（包括建設補貼、運營補貼和示范機構獎補）。建設補貼通常為一次性發放，如浙江省溫州市出臺的《加快推進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展實施方案》規定，為公辦嬰幼兒照護機構提供不高于30 萬元的一次性建設補貼；運營補貼通常按月度或年度分期發放，如湖北省荊門市印發的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的實施方案》規定，為普惠托育機構發放每個托位每年600 元的托位補貼；示范機構獎補則采取以獎代補的形式，通常也為一次性發放，經過評估后，質量越高的托育機構將獲得更高金額的補貼，如浙江省寧波市印發的《寧波市3 歲以下嬰幼兒照護服務專項資金管理辦法》規定，對獲評為國家級、省級、市級獎項的示范性嬰幼兒照護服務機構，每個機構分別給予20 萬元、15萬元、10 萬元的一次性獎補。

除此之外，部分地區也對家庭發放托育補貼以降低托育成本，尤其針對多孩家庭。比如，浙江省紹興市上虞區出臺的《紹興市上虞區優化生育政策（衛生健康篇）》規定，在嬰幼兒 2—3 歲期間，對二孩、三孩家庭每月分別發放500 元、800 元的托育服務補助。

落實稅收優惠和水電氣費減免等措施也是推動普惠托育服務發展的重要手段。上海市印發的《上海市促進養老托育服務高質量發展實施方案》規定，對于符合一定條件的托育機構免除增值稅，所得稅減按90%計入收入總額；契稅、房產稅、城鎮土地使用稅按照規定享受優惠政策；用水、用電、用氣實行居民價格。

構建完善的托育服務體系是應對少子化政策中最為關鍵、也是最艱巨的工作。目前，各地探索主要停留在托位的建設補貼與運營補貼，未來需要進一步借鑒國內社區養老服務體系發展經驗，與社區養老、黨群服務等社區服務體系建設統籌布局，加大支持力度，健全公共托育服務體系。

時間支持：產假、陪產假、育兒假全到位

時間支持政策主要包括產假、陪產假、育兒假3 項政策工具。

我國產假遵循“基本產假 + 獎勵產假”的模式?！杜毠趧颖Ｗo特別規定》規定了98 天的基本產假。在此基礎上，各地修改人口與計劃生育條例，獎勵的產假天數在60 天至120 天不等，大多數地區獎勵產假為60 天，合計產假158天。產假較長的地區包括山西省澤州縣和西藏自治區?！稘芍菘h促進人口均衡發展九項措施》規定，澤州縣行政和企事業單位工作的女職工生育三孩，在全省158 天產假的基礎上再延長60 天，共計218 天?！段鞑刈灾螀^貫徹落實〈中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定〉的實施方案》規定：干部職工生育三孩，可享受帶薪產假一年；在海拔4000 米以上地區或邊境縣工作的干部職工生育三孩可享受帶薪產假一年半。大多數地區對每個孩次所設置的產假長度是一致的，通常為158天；部分地區則延長生育二、三孩母親的獎勵產假，如 《浙江省人口與計劃生育條例》規定，女方在享受國家規定產假的基礎上，一孩延長產假60 天，二孩、三孩延長產假90 天。除此之外，為提高出生人口素質，增強孕前風險防范意識，延長產假也成為鼓勵孕前檢查的措施之一，如《陜西省人口與計劃生育條例》規定，女職工參加孕前檢查的，在國家規定產假的基礎上增加產假10 天。

對于陪產假，我國并未在法律層面予以明確，相關規定分散于各?。ㄖ陛犑?、自治區）的人口與計劃生育條例及相關政策中，各地分別設置了10 日至30 日不等的陪產假，大多數地區陪產假為15天?！渡虾Ｊ腥丝谂c計劃生育條例》規定，男方享受配偶陪產假10 天，是目前陪產假最短的地區。部分地區針對不同孩次所設置的陪產假也有所差異，尤其針對三孩進行了“時間”獎勵，如《陜西省人口與計劃生育條例》規定，符合條件生育子女的給予男方護理假15 天，生育三孩的增加護理假10 天。此外，陜西省在陪產假的設計上還考慮到了異地夫妻的情況，給予這部分群體更多的便利，規定夫妻異地居住的，在15 天的基礎上增加5 天陪產假。

育兒假的具體時長也未在全國性的法律法規中予以明確，各地的育兒假標準各異，每年5 天至20 天不等，持續至子女3 周歲或6 周歲。大多數地區的標準為：孩子3 周歲前，父母雙方每年享受10 天的育兒假。目前，育兒假標準最低為：子女滿3 周歲之前，父母雙方每年可享受育兒假各5 天，如上海市和北京市。每年育兒假最長的地區為吉林省。吉林市人民政府印發的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展實施方案》中規定，符合條件的夫妻，在子女3 周歲前，每人每年休20 天育兒假。育兒假享受時間最長的地區為重慶市和安徽省?！栋不帐∪丝谂c計劃生育條例》規定，在子女6 周歲以前，每年給予夫妻各10 天育兒假。重慶市則在育兒假的設置上進行了創新，提供了兩種可選方案：《重慶市人口與計劃生育條例》規定，符合條件的職工，在產假或者護理假期滿后，經單位批準，夫妻一方可以休育兒假至子女1 周歲止，或者夫妻雙方可以在子女6 周歲前每年各累計休5 至10 天育兒假。

在時間支持方面，立足原有產假的基礎上增加陪產假、育兒假是重要的政策探索，也嵌入了性別公平視角，但與國際經驗比較，目前還存在假期時長較短、政策執行率低等問題。

綜上所述，我國應對少子化政策已經出現了由消極社會政策向積極社會政策的轉變，即從二孩政策、三孩政策等放松生育限制的人口政策向為生育、育兒家庭提供經濟支持、服務支持與時間支持的生育支持政策轉變。隨著地方試點的普及與經驗總結，相信在“十四五”期間將初步形成較為完善的中國積極應對少子化的政策與服務體系，促進生育友好型社會的建立與完善?！?/p>