淺析湖南水利行業自律問題與工作方向

劉 靜，唐世聞，朱 優，朱航宇

（湖南省水利工程協會， 湖南 長沙 410007）

黨的二十大提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，對治理現代化提出了新要求，國家對監管的要求在逐步提升。政府作為他律監督的主體，在國家機構改革的過程中也不斷精簡機構、簡政放權，因此行業自律作為一種與政府監管不同的市場治理手段，受到廣泛關注。但近幾年實踐效果表明行業自律工作開展與自律效果無法滿足普遍預期，原因是什么、發展方向又在哪里？作為政府與企業的紐帶和橋梁、行業自律牽頭組織機構的行業協會，需要不斷深入思考和研究。

1 政府監管的基本情況

1.1 監管主體與監管職責

湖南省水利廳是全省水利工程建設監管的主體，負責省內水利工程建設和運行管理制度制定與組織實施，指導監督水利工程建設與運行管理，指導水利建設市場的監督管理，組織實施水利工程建設的監督。各市州縣水利局負責對應行政區域內相應的職能職責。監管職責按照水利建設工程項目的大小劃分，省水利廳負責重大水利建設工程項目、市州水利局負責中型及以上水利建設工程項目，各縣市區負責小型水利建設工程項目。

當前湖南省水利廳建設處有正式在編工作人員6人，運行管理處有正式在編工作人員7 人，質量監督中心站有正式在編工作人員11 人，具體的監督巡查工作委托湖南省水利水電施工管理局開展。農民工實名制工作和關鍵崗位人員履約日常監管的具體工作委托湖南省水利工程協會開展。同時，《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實施辦法》《湖南省水利工程施工招標文件示范文本》《湖南省水利施工現場關鍵崗位人員管理辦法》等在制度層面保障了監管的實施。

1.2 監管的短板弱項

1）需要花費巨大的成本。一方面包含政府預算中的會計成本，是實際支出（顯性支出），另一方面是隱性成本，如企業或消費者為遵守監管政策所支付的“服從成本”（人員打卡費用，農民工工資保障帶來的開戶成本等）以及企業“競租活動”所產生的成本。

2）無法及時有效解決問題。作為監管者的政府和作為被監管者的企業之間的信息不對稱[1]，政府監管的人員是有限的行政監督管理人員，監督的手段主要是專項巡查和通過數字技術開展的日常監管，無論是人員還是手段上都存在固有限制，事前預防的手段不強，發現問題、解決問題程序鏈條長，無法及時有效地解決問題。

1.3 監管現狀

在2021 年湖南省水利發展統計公報中，省水利廳開展了重大水利建設工程項目建設質量監督專項行動，省水利廳排查在建重大水利建設工程項目9 個、參建單位52 個，發現問題60 個；各市州水利局排查中型及以上在建水利建設工程項目193 個，發現問題600余個；各縣市區水利局排查在建小型水利建設工程項目521 個，發現問題1 539 個。同時省水利廳還開展不定期稽查工作，派出5 批次9 個專項稽查組，對全省19 個在建水利建設工程項目開展了全過程稽查，發現問題599 個，印發整改通知15 份。

可以看出在強監管的大背景下，盡管政府投入大量的人力物力，水利建設領域仍存在很多問題?？紤]到行政機關監管工作任務重、成本高、風險大的現狀，運用社會力量可以大幅減輕監管負擔，給行業自律提供了一條解決問題的有效途徑。

2 行業自律工作開展現狀及存在的問題

2.1 工作開展現狀

2020 年在水利工程協會召開的第二屆理事會第四次會議中，全體理事現場簽署了行業自律公約，2022年協會正式成立了行業自律工作委員會，制定并在會議上通過了行業自律工作規定，工作規定的內容包含企業誠信經營承諾。截至目前，共有500 余家單位簽署了企業誠信經營承諾書，并在協會官網上進行了發布。

行業自律工作委員會現有委員17 名，主任委員由協會會長擔任，副主任委員由協會副會長擔任。協會秘書處當前有工作人員10 人，協會副秘書長和市場監管部部長具體負責對接省水利廳建設處委托的相關工作，并有1 名工作人員負責協會行業自律管理的相關工作。

2.2 存在的問題

1）自律委員會公信力較低。行政機關對行業自律組織的支持力度有限，業主單位未能與協會建立緊密聯系，自律成果及其應用機制缺失，導致行業自律工作開展不確定因素多，自律結果的應用難以保證，作為自律委員會的成員也很難在當前的市場競爭環境中做到完全的合法化經營。

2）行業自律的輿論監督氛圍沒有形成。企業遵循行業自律的主要原因是為了維系必要的行業信譽、行業道德和行業信任，因此行業自律對輿論監督氛圍存在依賴性，需要行業內外人員的廣泛參與，發揮每一個人的作用，形成有效的監督網絡。

3）自律監督缺少法律基礎作為支撐。法律基礎是行業自律工作開展的重要前提，明確政府監管職責和行業協會的自律監管職責，并在兩者之間建立銜接機制才能使行業協會的自律功能得到有效發揮。英國頒布《人用藥品法規》奠定了藥品業行業自律的法律基礎，《藍色指南：英國藥品廣告和推銷》闡述了政府監管職責和行業協會的行業自律職責，充分發揮了行業協會的行業自律功能[2]。湖南省土地評估師協會也在《中華人民共和國資產評估法》對行業自律提出的明確要求下順利開展行業自律監督。

3 加強行業自律的工作方向

3.1 要解決行業自律監管涉及的主體問題

行業自律監管涉及的主體應當包含行政機關、協會、企業和業主單位，當前對于行業自律的普遍認識中，行業自律監管的主體僅包含協會與企業，忽略了行政機關和業主單位在其中的重要角色。

政府監管是對市場與社會施加的強制性行為，是市場治理的外在手段，行業自律則是企業的志愿組織對企業集體行為的控制，是市場治理的內在自覺，兩者遵循不同的邏輯理論，運用的手段與方法也不同。兩者可以彼此結合，互相補充，合作共贏。當前部分研究結果表明，造成自律工作開展虛化的原因之一是協會的公信力偏低、自律成果及其應用缺失，而行政機關恰好可以彌補這方面的不足，可以倡導行業采信行業自律的成果，可以為行業自律工作的開展提供有力保障。因此厘清兩者在行業監管中的職責邊界，這也是構建現代化治理格局的需求與方向。

業主單位是招標行為實施的主體，也是對企業信用評價的主體之一，信用評價工作與自律行為存在一定的邏輯相似性，行業自律公約是行業內企業對其市場行為簽署的社會契約，約定在市場活動過程中為維系必要的行業信譽、行業道德和行業信任，企業必須遵守的自律行為，而信用評價是對行業信譽的具體化呈現。因此，業主單位在自律監管過程中既可以是自律信息的提供者，也可以是自律結果的應用者。

3.2 要解決協會的自身定位問題

協會的管理核心依托于行政機關，核心業務的開展依賴于行政機關的支持，會員單位普遍將協會視為政府的行業協管部門，因此區別于一般的互益組織或共益組織，協會提供行業公共品和俱樂部產品或服務方面較為匱乏，在這種形式下一旦缺失行政機關的支持，協會的生存空間就極為狹小，協會迫切需要確立自身在行業當中所處的地位，將行業監管中行政機關的劣勢轉化為協會存在的優勢，如彌補信息不對稱、降低權力尋租空間、減低行政監管成本等。

3.3 要解決企業意愿與服從成本問題

在具體的市場行為中，受制于經濟大環境的影響、去杠桿帶來的資金短缺影響、省內水利企業經營者素質能力等，省內民營企業的經營發展受挫，一方面或主動或被迫采取了非合法化的經營手段，同時增加了自身為遵守監管政策所支付的“服從成本”；另一方面，企業面臨長期經營發展所需要的高投入與當前市場競爭的高成本低收益之間的矛盾，部分企業經營管理者不得不縮減技術與人員方面的投入，在管理水平的提升方面也力不從心。自律監管在市場絕大多數人愿意維護良好的市場秩序時才能發揮應有的作用，遵守自律規則所帶來的收益或降低的成本高于非合法化經營手段帶來的風險收益時，企業才會自覺遵守。

3.4 要解決行業自律體系不完善的問題

行業自律體系應當包含組織體系、標準體系、機制體系、支撐體系這四個大的方面[3]。組織體系是開展工作的基礎，行業自律工作委員會為行業自律工作開展的主體，協會秘書處在委員會的領導下開展具體工作和負責日常管理。標準體系是自律工作的標尺，行業自律的標準是絕大部分企業認可并堅定執行的規范，針對企業行為，要制定企業經營承諾機制，針對個人行為，要建立從業人員職業道德準則，針對技術標尺，要建立和完善技術標準的統計工作，開展團體標準工作彌補標準的空缺等。在機制體系中，建立委員會的工作規定、行業自律監督檢查辦法。在支撐體系中，需要爭取行政機關的支撐、與企業的支持、社會媒體的支持、法人單位的協助、數字信息化平臺的技術支持。

4 結論與建議

政府監管的劣勢就是自律監管的優勢，行業自律的合法性基礎是行業內部契約、習慣或共同利益的趨向，行業自律是行業整體為行業發展自發產生的規范行為，內在的原生性動力決定其自律的有效性，是作為他律的政府監管和其他非官方規范性行為所無法代替的，綜前所述建議水利工程協會從以下幾個方面推動行業自律工作：

1）積極爭取行政機關的支持。協會開展行業自律工作離不開行政機關的支持，在構建現代化省內水利工程建設市場監督管理格局中，將政府監管與行業自律相結合，厘清行政機關與協會的職責邊界，在具體監督機制中，逐步建立較為具體的省內水利工程建設市場監督管理指南，在其中明確行業協會自律監督職能職責，明確業主單位對自律結果的應用。

2）逐步完善協會自律監督體系。協會逐步建立包含組織體系、標準體系、機制體系、支撐體系這四個方面的自律監督體系，在標準體系中，開展技術標準的統計工作，形成較為清晰的技術標準清單，加深協會在技術層面的了解程度，在對從業人員的引導方面，制定較為規范、普遍認可的行業職業道德標準。不斷深入與行政機關、業主單位、社會媒體之間的溝通與合作，形成政府監督、自律監督與輿論監督的合力。

3）實行行業自律與行業服務相結合的柔性監管。行業自律的目的并不是通過嚴格的自律手段打壓企業，也不是以增加企業的“服從成本”為目標，而是引導企業規范從業。行業自律與行業服務在目的上具備一致性，都希望建立良好的市場競爭秩序，鼓勵企業合法經營，一方面協會可以組織項目稽查專家采用自律工作形式對會員單位具體施工管理進行規范化的指導；另一方面，可以根據行政機關監督檢查工作開展情況，結合在行業統計工作中發現的問題，組織專家進行監督檢查，對查處的問題根據情節嚴重程度采取自律手段。