社區有機更新規劃策略研究

王鵬凱 江衍睿 劉剛

摘要：統籌城市整體發展利益和社區發展需求，注重有機特征的城市更新已經成為一種廣泛的學術共識和行動倡議。在實踐中，應對社區再發展需求的多任務目標、功能和空間的多類型結果、行動過程的多主體協作共同構成了相關再開發機制的核心，也體現其可操作性。選取前扈伊兵營歷史地塊的再開發作為當代巴黎城市更新的典型案例，通過還原其更新發展方式，識別主體構成并對模式化的運行機制加以建構，得出對中國城市實施有機更新的規劃策略思考。

關鍵詞：有機更新；社區發展；歷史保護；功能混合；多主體協作

文章編號 1673-8985（2023）06-0152-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20230620

0 引言

當代城市的再發展要求以可持續為目標進行城市管理，過度注重單一主體或單邊利益的再開發的做法遭到質疑。城市更新作為“一項廣泛牽涉社會各個層面和利益群體的綜合性事業”[1]，不能企望單由房地產主導的解決方案來回應都市地區正面臨的經濟、社會和環境危機[2]。

兼顧城市整體發展利益和社區發展需求，注重有機特征的城市更新已成為一種廣泛的學術共識和行動倡議。以“有機更新”介入我國舊城改造始于1980年代末，首先形成“采用適當規模、合適尺度，依據改造的內容與要求”來處理局部與整體、保護與發展、當下與未來的關系的闡述[3]。此后，結合城市空間結構調整、城市生態環境修復、歷史文化遺產保護、社區生活條件改善、社會正義與公共安全等多項議題，多要素協同和精細化管理的認識得到深化[4]；基于在地的更新實踐探索，從社區自身條件出發來促進社區再發展[5]。

曾因19世紀劇烈城市改造而聞名的巴黎，在后工業化時代釋放中心城資源、順應需求變化的轉型中產生了值得關注的發展經驗，實踐中表現為應對社區再發展需求的多任務目標、功能和空間的多類型結果，以及行動過程的多主體協作。本文選取前扈伊兵營（la Caserne de Reuilly）地塊的再開發實踐作為呈現當代巴黎城市更新的典型案例，通過還原其更新發展方式，識別主體構成并對模式化的運行機制加以建構，進而得出對中國城市實施有機更新的規劃策略思考。

1 多元目標在巴黎城市更新中的確立

基于連續的公共政策調整與規劃演進，當代巴黎的城市更新在不斷聚焦社區問題、干預社區發展的過程中實現了由單一目標向多元目標的轉變。

作為基本的歷史，有計劃、有組織的法國城市更新通常出現在人口、政治、經濟或技術危機之后的重大轉型期內，中央與地方政府利用可操作的法律工具，基于整體規劃的都市項目來管理危機和推動轉型[6]。20世紀上半葉，為緩解住房短缺及應對由不衛生街區帶來的健康風險，巴黎城市公共部門對內城重點街區進行介入改造[7]。相似的問題在戰后變得嚴重，于是1950年代末，遵循重建模式的“城市更新”（rénovation urbaine）采納“雅典憲章”中的現代化原則來改善居住和生活條件，“重塑因缺乏維護和無序建設而衰退的城市中心，使其具有與時代相稱的建筑和結構”[8]。出于對中心疏解的急切需要及建設成本考慮，內城重建與郊區擴張得到同步推進，在大批中低收入家庭移居城郊大型福利性住區后，成片的內城街坊完成改造。其間，古跡和環境保護部門及持有相同立場的社會公眾開始在市區的重建行動中凝聚為一股批判性力量，要求充分評估城市空間的形態設計和新的用途、調和不同階層之間的關系[9]。這些反思很快影響到中心城再發展方式的重塑。

20世紀下半葉，巴黎與其他歐洲大城市一樣，城市化活動重心從向外擴張到回歸歷史性中心城區且關注社區再發展。隨著多樣更新資源的釋放，豐富的空間基礎形態與新自由主義下再開發方式的靈活性相結合，為個性化的社區再發展提供了條件；再疊加社會平權意識以及社會騷亂事件的影響，均衡的社會空間結構之于可持續戰略的意義愈發得到強調[10]，中心城老舊建筑成為重要的更新對象。在通過財政補貼幫助業主改善住房舒適度和設施水平的措施后，更多的社會性目標被納入公共政策與城市項目，試圖綜合解決建成環境破敗、商業活力下降、貧困人口集中等一系列問題①。城市更新中逐漸形成基于包容、認同和穩定的社區化發展原則，也促使干預方法更具完整性。

簡而言之，在通過快速擴張獲取現代化的城市空間后，不平衡的社區發展現實和復雜的發展形勢促成了協調多主體發展利益的取向，多元的發展目標在當代巴黎的城市更新行動中得到認可，成為“一種旨在節約空間和能源，復興衰退城區，增加社會多樣性的新的城市發展和運作模式”[13]。

2 前扈伊兵營的再開發：從廢棄軍營到新興活力社區

2.1 再開發的實施條件

前扈伊兵營距巴士底廣場1.5 km，在持續的城市化進程中保持了極具辨識度的歷史空間形態（見圖1a）。前扈伊兵營的歷史可追溯至路易十四設立的皇家鏡面制造廠以及更早的工人聚居區。該地在19世紀上半葉轉讓給軍方，重建為步兵駐地，又在1848年后的大改造中被旁側新辟道路切分，形成獨立的三角形街坊。地塊北端的商住房屋和西南角的消防站于20世紀前陸續建成，西邊空地在1970年代由3F不動產公司（Immobilière 3F）進行高層住宅建設。土地切分與鄰地開發沒有對前扈伊兵營的建筑格局產生過多影響，除后期增建的臨時構筑物外（見圖1c），3棟主體建筑及其圍合而成的“武裝廣場”未再發生改變。

基于前扈伊兵營所在街區的建成環境分析，可以從城市區位、功能空間、權屬關系和規劃要求4個方面概括其實施再開發的基本條件：①地處城市核心地段，覆蓋有密集的公共交通網絡和服務設施，生活便捷，是嵌入既有社區的一塊潛在更新資源；②長期用作機構辦公場所，用地不大但在相對規整的邊界范圍內維持了較低的建筑高度和密度，特別是地塊中央的歷史性廣場，是社區公共空間重構的關鍵；③土地及其上房屋完全由國家機構持有，權屬關系簡單清晰；④地方規劃文件已對居住為主的功能和容量指標，以及其他常規管控要素給出明確的控制性規定，另因毗鄰歷史文化地標，須遵從來自歷史環境和景觀保護部門的意見。

2.2 再開發的事務階段與行為主體

前扈伊兵營地塊的再開發過程分為先期籌劃、臨時占用和參與式規劃、運營管理3個階段（見表1）。早前的巴黎軍事法庭與軍人征募中心（TAP & CIRFA）自2010年先后遷出，在巴黎市政府、國家領土團結部和財政部的協調下，國防部將這塊約2 hm?的土地及建筑廉價售予巴黎人居（Paris Habitat），后者經授權成為新業主，投入再開發工作。

此后，在為期約兩年的臨時性使用與參與式規劃階段內，巴黎人居通過組織廣泛的社會參與，與多個公共部門反復協商，確定了社區更新方案（見圖1b）。自項目啟動至2015年施工進場的空關期內，包括從事慈善性服務和救助事業的應急住宿機構（CASP & Emmaüs）、社區活動與藝術文化組織（Gare XP， Alice's garden & Hip-Hop citoyens）、戲劇協會和馬戲表演團體（Cirque Romanès & Thé?tre Astral）在內的多個社會組織得到駐場委托，將空置房屋用于應急住房援助、公益性和藝術活動場所，吸引了大量的社會關注；同時，以現行城市規劃與歷史保護要求為前提，巴黎人居在國家建筑師協會（ANABF）的建議和協助下，獲得了超過項目備忘錄所預設的開發指標，又參照與國家儲蓄銀行（CDC）和城市更新局（ANRU）的協議要求，確定了多類住房和設施供應的具體內容。

前扈伊兵營地塊的再開發已于2020年末完工。工程交付后，除一棟居住建筑被國家儲蓄銀行的下屬公司（CDCII）整體收購外，其余住房仍由巴黎人居自持出租；包括餐飲、零售、藝術工作室、社區活動和辦公在內的非居住物業，將交由一家專門從事街區商業與地方貿易振興的公司（Semaest）運作；以診所、幼托為主的社區服務設施，連同就業崗位轉交區政府，優先分配給社會與經濟團結計劃中的企業員工和當地居民。

2.3 新興“花園廣場”社區的功能與空間形態

基于舊廣場為中心的歷史格局，規劃選取花園廣場（Garden Plaza）的空間模式，通過局部拆除、改造、修復和新增建設相結合的方式打造了一處開放、融合且可持續的都市生活社區。更新后的變化集中在3個方面。

一是開發強度的適度提高。以填充式增建（圖1e中的A2-4、B1、C1、C3、F1-2）和保留建筑內部重建（圖1e中的A、B、C）為主，以局部改擴建（圖1e中的A1、C2、D和E）為輔，在既定建筑高度管控要求下，地塊內的總建筑面積增加了約40%。

二是多種功能要素的混合配置（見圖1d）。更新后總計增加3類租賃住房共582套，其中有半數屬于“社會住房”（logement social），依據政府部門設定的準入要求分配給低收入家庭和學生；另有兩成將參照新頒布的“中價租賃住房”（logement locative intermédiaire）標準執行②，向大都市范圍內的中等收入家庭或“關鍵職員”（keyworkers）開放申請；其余按市場租金水平及相應管控辦法用于社會化租賃。按照居住混合策略，面向不同家庭的租賃住房分別對應有差異化的房型、面積和裝修標準，且被分置于不同樓棟和樓層。

除住房以外，結合社區配套現狀，有針對性地增加了生活服務設施。其中新增?？圃\所補齊了本地醫療服務的短板；66個床位的托兒所是巴黎市12區的嬰幼兒托管示范項目之一；商業、辦公和社區農園的配置則參考了臨時占用期內的社會活動經驗，以及對街區未來經濟前景的評估。

三是高度開放的空間形態。位于地塊中央的武裝廣場被完整保留并改建為一幅近5 000 m?的公共綠地。以其為中心，實現了各類開敞空間和內部通道的有機組織，在打開封閉地塊、提高開放性與可達性的同時，優化了邊角用地的再開發條件和空間效率，提升了街區空間品質。

3 基于多主體協作的更新實施機制

在前扈伊兵營地塊的再開發實踐中，再開發主體、社會主體、社區主體和政府公共部門基于各自的發展目標與利益訴求，建立起良性的互惠合作關系，實現了社區有機更新（見圖2），“將以非常具體的方式回應各代巴黎人的需求和期望”③。

3.1 巴黎人居：作為功能性平臺的再開發主體

巴黎人居是全法最大的社會住房機構，在巴黎大都市地區參與和開展各類居住、商業和公共設施的開發建設與運營維護④。其前身是1914年創設的“巴黎市廉價住房公共辦事處”（OPHBMVP），在歷經多次重組后，其職能范圍已從傳統的社會住房供給擴展為提供多元的生活服務配套和廣泛的社會支持，擁有自主經營和管理權，但仍是政府及其授權機構監管下的公共法人。

作為再開發的實施主體，巴黎人居將社會團結與可持續的價值觀念代入社區更新事務中，積極協調社區內外的不同利益相關群體，促進多類行為主體共同參與，推動更新實施；同時充分利用既有政策支持，拓展業務范圍和產品策略，妥善應對市場波動并維持自身財務平衡?？傊?，“通過構思持續、創新和團結的住房模式來超越自己的使命”⑤。

在前扈伊兵營地塊的更新實踐中，巴黎人居在社區層面搭建工作平臺，實現了多類型主體間的協同與公共資源的高效配置。經公開協商談判獲得土地和再開發授權后，該機構和多個非營利組織與藝術家團體建立合作關系，舉辦公益活動；同步匯總城市規劃、歷史風貌保護、社會住房聯盟等部門的意見，招標設計團隊，會同區政府、商業運營商、鄰里委員會及本地居民一起謀劃功能組合，深化編制實施方案。

巴黎人居的存續和多元化發展轉型取決于特定的制度安排。一方面，它有資格被授予大量公共援助項目，覆蓋了包括項目融資、土地獲取、臨時占用、規劃建設、物業運營在內的所有緊要環節，有利于節約業務成本和擴充增值空間⑥；另一方面，它須遵守既定程序和管理規章，克服龐大機構運轉的公平與效率問題，確保實踐中社會責任和公共利益的落實。這些措施以當地的城市更新和住房發展計劃為依托，結合空間規劃具化為可執行的再開發要求，采取項目備忘的形式，預先對土地交接、投資數額、租賃經營限制、超額收入部分的分配方式加以說明，形成必要的再開發指引。

3.2 非營利組織：連接公眾與地方的社會主體

非營利組織在近年興起的“過渡與參與式都市主義”[17]中扮演了重要角色，也是活躍在社區更新實踐中的重要社會力量。借助他們在專項業務方面的多樣積累，靈活利用項目空窗期，促使閑置消極的城市空間以較低成本先行運轉起來，同時也將更廣泛的社會公眾吸納進來，這樣的做法在大巴黎都市區已從倡議和試點走向模式化的推廣應用。

參與前扈伊兵營再開發的非營利組織或團體由不同領域的社會活動家、專業人士和志愿者組成，擁有組織豐富商業、社會和文化活動的經驗和能力。他們通過簽訂協議建立與業主或開發主體的合作關系，獲取臨時的房屋使用權并承擔物業管理責任，策劃和籌辦包括社會慈善救助、技能培訓工坊、都市農園種植、音樂劇和戲劇表演、文化藝術展覽、社區體育和親子游戲在內的諸項活動，吸引和接待了大量的到訪游客。

這樣一個前置于傳統再開發的環節產生了多方面的積極作用：①避免物質環境的進一步衰敗，穩定物業價值，為各方利益相關者創造收益；②為多類人群，尤其是低收入家庭和弱勢群體，在城市中心的聚集創造條件，減少非正規住宿與其他邊緣行為對于社會和環境產生的影響[18]；③收攏活力要素，推進有序的公眾參與，穩步提升當地的知名度和吸引力，改變外部的城市印象和接納度。隨著封閉街塊的打開及其社會影響力的日漸擴大，本地社區所面臨的迫切問題得到深入揭示，同時其未來發展潛力得到重新評估，這進一步推動了項目地塊從城市飛地向都市活力節點的轉變。

3.3 鄰里居民：參與規劃編制與實施的社區主體

本地居民是社區更新中不可或缺的利益相關方和行動主體，他們的參與和認同是落實既定發展目標并保障再開發順利實施的關鍵。

以完善的社區參與機制為基礎，鄰里居民在一系列工作營和公開研討會中的積極活動將社區訴求和敏感問題呈現出來，有助于規避和解決行動方案中的具體分歧。本案例中，再開發主體、當地鄰里委員會、基層社區組織和規劃設計團隊在立項初期便聯合辟設了名為“項目之家”（maison du projet）的固定場所，由項目規劃師主持召開聽證會、公共展覽和聯合設計工坊，收集當地居民的反饋意見，對包括如何保留和利用開放的公共花園、增辟步行通道的動線組織、?？圃\所類別和托兒所規模在內的規劃設計內容做出調整。此外，借助社區論壇、社交媒體、電子郵件和24小時熱線等多種方式向外界提供及時、透明的政策動態與項目進展情況。

這些舉措有助于緩解鄰里居民關于過度商業化和租金上漲、公共設施不足、歷史風貌破壞、鄰里情感難以維系等方面的焦慮。相對于同類再開發項目中“決策和管理不透明”“不重視社區建議”之類的常見批評，該地的社區更新實踐從頭至尾沒有遭遇過集會游行和示威抵制，甚至沒有收到任何來自周邊居民的法律起訴，“這在巴黎聞所未聞”[19]。

3.4 政府公共部門：落實多主體協同的行政管理職責

中央和地方政府在開展城市更新行動、加強住房與公共設施供給等相關事務中發揮主導性作用：立足多元目標和體系化發展，不僅出臺政策法規，設立專門的職能部門統籌更新事務；也通過多種口徑培育和引導不同行為主體的自主發展，鼓勵其相互間的競爭與合作。

法律層面關于社會團結與建成環境高質量發展的要求和指導是最上位的。以區域總體規劃和住房計劃為先，從頂層對限定時段內地方市鎮須達成的總體目標予以明確，進而結合全面的土地調查與土地動員，融入更具操作性的地方住房計劃與用地規劃中⑦，轉化為對接實施的數圖要件（見圖3）[20]。與此同時，成立城市更新局（ANRU）和公共土地局（如EPFIF）等專職機構，負責制定和執行城市更新計劃，投放預算資金，介入建設用地（特別是處于低效使用狀態的機構土地）的收儲和轉讓，協調各級政府、多個部門的資源與利益關系，推動更新實施。

憑借因時制宜的政策調整，政府公共部門將多類主體編織在一起并為其相互間的協作賦能，不僅明確指定再開發主體可享有的公共政策支持，還借機扶持社會和社區主體的自我發展，體現為：一方面，重視社會力量在城市更新和社區治理中的正向效用，在專項計劃和其他政策口徑（如都市農業）設有補貼外，進一步增加政策傾斜，開放更多的參與機會來支持社會主體的多元發展⑧； 另一方面，為了更好地賦權社區，強化本地居民在城市更新中的主體地位，設定法律專條、在程序和組織上嚴格保障社區參與，落實由鄰里代表組成的工作委員會，確保居民意見能夠向外傳達并對決策產生影響。

4 對我國城市實施有機更新的規劃策略啟示

巴黎廢棄軍營轉型為花園廣場社區的過程為城市有機更新提供了人、事、物齊備的分析框架。從可實施的角度看，隸屬于中央或地方政府的公共部門、作為更新實施平臺的巴黎人居、高度社會化的非營利組織以及積極參與規劃的本地居民，他們既活躍在不同的實踐環節、承擔各自責任，也團結在社區工作層面上。新的發展理念和政策意圖貫徹到社區有機更新實踐，最終促成更多發展資源的整合及高質量的社區再發展。

當代中國城市正處于發展模式轉型的關鍵階段，雖然在社會經濟狀況、土地制度、建成環境特征、更新決策機制等方面與法國城市存在較大差異，但在可持續發展探索中，同樣需面對城市快速擴張后的一系列問題，因此其在有機更新本土化實踐中的規劃策略值得我們學習借鑒。

4.1 統籌多元更新需求，促進多目標規劃任務達成

作為實現廣泛與長期利益的發展方式，城市更新中的3種需求得到更多重視：發揮生產服務業和文化經濟的動力作用、維持社區再發展過程中內部與外部主張的平衡、落實多尺度的空間功能混合與精細化的空間資源利用。這些需求在全球范圍的各大城市中以不同方式存在且日益增長。

城市規劃向來被視為公共干預的有力工具，面對復雜的建成環境，人們要求它能充分保證城市再開發的確定性，同時兼顧靈活的使用和容量管理，以適應多變的更新場景。就此而言，當代巴黎的城市更新經驗——依托于健全的法規體系，中央政府下屬專職機構和管理部門的權責不局限于方針把握和資金供給，還在行動上深度介入土地資產流轉、功能要素管控、開發指標調整、資產回購和運營等具體開發事務，提供了一種協調不同層級和不同部門、促進多目標規劃任務達成的方法。

4.2 立足社區發展，適配多主體協作的規劃機制

社區層面的多主體協作為多元更新目標的實現提供了保障。始于大刀闊斧的舊改，為了處理后工業時代迭出的再發展矛盾，城市有機更新不僅聚焦階段性重點區域，進一步以社區發展單元作為直接的行動載體，將利益相關者的多主體協作視為最重要的工作機制。

相應的更新實踐中，應注重引導多類行為主體積極參與社區規劃決策，包括功能性國有企業、社會化服務機構和活動團體，以及基層鄰里居民組織，通過增加參與形式和參與內容方面的明確要求，如定期召開項目公開聽證會、舉辦聯合設計工作營和公益展覽等，鼓勵他們在開放的交流與合作中各行所長，實現自身成長和均衡發展。由此衍生出的城市綜合收益是多方面的，而如何拓展社會和社區賦能的途徑，適配多主體協作的規劃機制并完善制度保障，將是一項長期的實驗工作。

4.3 尊重歷史環境，鼓勵混合開放的空間形態設計

在結合城市歷史文化保護的社區更新發展中，有歷史意義和開放條件的街區中心是非常重要的。以凝聚在地文化認同、匯集社區內部通行路徑的共享空間為中心，采用混合功能集群和較高密度的有機形態是被普遍接受的微觀空間模式。而強調可識別性、多樣性、可滲透性、慢行優先的空間規劃設計原則被證明是提高建成環境品質、精細化利用存量空間資源的關鍵。