我國林草規劃體系探析

閆睿 姜子夏 賈毅立 李黛文

摘要：規劃是比較全面的長遠的發展計劃，完善的規劃體系可以更好地發揮戰略導向作用。文中在闡述我國現行規劃體系的基礎上，梳理目前林草規劃體系的基本構成和內容內涵，分析各級林草規劃間的關系，指出林草規劃對林草事業發展具有深遠影響，提出了需科學編制各級各類林草規劃并完善林草規劃實施評估體系和考核機制等建議，以期推進林草事業高質量發展。

關鍵詞：林草；規劃體系；編制；評估；考核

中圖分類號：F326.2?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0001-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.01.06.0002

閆睿，姜子夏，賈毅立，等.我國林草規劃體系探析［J］.林草政策研究，2023，3（2）：1-7.

Exploration on Planning System of Forest and Grassland in China

Yan Rui1 Jiang Zixia2 Jia Yili1 Li Daiwen1

（1.Northwest Surveying and Planning institute of National Forestry and

Grassland Administration， Xian 710048，? Shaanxi， China;

2.Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry， Beijing 100091， China）

Abstract： Planning is a comprehensive and long-term development plan， and a complete planning system can better play the role of strategic orientation. On the basis of elaborating the current planning system in China， this paper reviews the fundamental compositions， contents and connotations of the current forest and grassland planning system， and analyzes the relationships of the forest and grassland planning at all levels. It is pointed out that the forest and grassland planning has a profound impact on the development of the forest and grassland sector. Suggestions are put forward giving priority to the needs to formulate the science-based forest and grassland planning at all levels and upgrade the evaluation system and the appraisal mechanism for the implementation of the forest and grassland planning， with a view to facilitating the high-quality development of the forest and grassland sector.

Keywords： forest and grassland; planning system; formulaion; evaluation; appraisal

規劃具有促進國家戰略目標實現，有效配置公共資源，促進全面、協調、可持續發展等功能［1］。中共二十大報告提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。林草部門作為生態文明建設的重要力量，必須加強頂層設計，站在人與自然和諧共生的高度構建高質量發展戰略規劃體系，科學規劃、精準謀劃，在推動建設人與自然和諧共生的現代化實踐中擔當作為。本文將梳理林草規劃體系的基本構成及內容內涵，分析各級林草規劃的關系，提出需科學編制各級各類林草規劃、及時完善林草規劃實施評估體系和考核機制等建議。

1 我國規劃體系概況

規劃包括“規”和“劃”2個方面，“規”是戰略層面，指法則、章程、標準、謀劃，是起；“劃”是戰術層面，指合算、刻畫，是落。規劃是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，是制定未來整套行動的方案［2-3］。規劃體系是從不同領域謀劃、不同角度表述，內容相互銜接、相互補充、相互影響的各級各類規劃的有機結合體。在我國，規劃是中國特色社會主義國家治理體系的重要政策工具。隨著經濟體制的不斷改革和完善，自1955年編制第1個國民經濟和社會發展五年計劃以來，我國規劃已經過近70年的不斷發展。隨著規劃種類的增多、層級的清晰、關系的順暢，以五年規劃為核心的規劃體系逐步形成。

1.1 我國規劃體系的基本構成

國民經濟和社會發展規劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，也是政府履行市場監管、社會管理和公共服務職責等的重要依據。為推進國民經濟和社會發展規劃編制工作的規范化、制度化，提高規劃的科學性、民主性，更好地發揮規劃在宏觀調控、政府管理和資源配置中的作用，國務院于2005年10月出臺了《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》，其中首次提出建立“三級三類”規劃管理體系，即按行政級別分為國家級、?。▍^、市）級、市縣級，按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃（圖1）。

國民經濟和社會發展規劃要落地就必須與空間問題結合起來；為了解決這一問題，“十一五”規劃把劃定“優化開發區”“重點開發區”“限制開發區”和“禁止開發區”納入其中，并專門編制了《全國主體功能區規劃》，賦予其國家戰略性、約束性、基礎性規劃的地位和功能?！度珖黧w功能區規劃》對規范空間開發保護秩序發揮了重要作用，但其中沒有包含我國的海洋空間，也存在著剛性管控不強、功能區劃分技術方案不足、配套政策協同性不夠等問題。

為加快統一我國的規劃體系建設，構建發展規劃與財政、金融等政策協調機制，更好發揮國家發展規劃戰略導向作用，2018年12月《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》出臺，在原有“三類”規劃的基礎上增加了空間規劃，明確了我國的規劃體系為“三級四類”，即按行政層級分為國家級、?。▍^、市）級、市縣級，按對象和功能類別分為總體規劃、空間規劃、專項規劃和區域規劃［4］。

1.2 各類規劃的內涵及關系

1） 國民經濟和社會發展規劃。國民經濟和社會發展規劃是按照中央要求安排編制的統領規劃期內經濟社會發展的宏偉藍圖和行動綱領，主要闡明國家發展戰略、明確政府工作重點、統籌協調經濟等，是政府履行經濟、社會、生態文明建設等職能的重要依據。經過70余年的發展，我國已經編制了14個五年發展規劃（計劃），規劃的名稱、定位、理念、目標、性質、內容、編制程序、體系都隨著發展在不斷演變和完善。

2） 空間規劃?？臻g規劃是以國土空間為對象編制的戰略性、基礎性、約束性規劃，是保障國家總體規劃確立的重大戰略任務落地實施的基礎，是國家空間發展的指南和各類開發保護活動的基本依據［5］。2010年，國務院印發我國第1個具有國土空間規劃性質的規劃——《全國主體功能區規劃》。2019年1月，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》；同年5月9日，中共中央、國務院正式印發該意見，從國家層面要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城市建設規劃、城鄉發展規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。2022年9月，自然資源部有關負責人在中共中央宣傳部“中國這十年”系列主題新聞發布會上表示，我國已完成《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》的編制工作［6］，這表明我國“多規合一”的國土空間規劃體系已總體形成。

3） 專項規劃。專項規劃以國民經濟和社會發展規劃為基礎，是在特定領域進行延伸和細化而編制的規劃，發揮著補充完善總體規劃的作用。專項規劃作為一種特定規劃類型最早于“十五”時期提出，在“十一五”時期逐步規范化、制度化。2007年國家發展改革委印發的《國家級專項規劃管理暫行辦法》對編制實施專項規劃的總體要求、立項、起草、論證、報批、公布、實施等提出了具體規范，此后基本遵照該辦法編制專項規劃?！笆濉逼陂g，共編制國家級專項規劃61個，《林業發展“十三五”規劃》位列其中［7］。

4） 區域規劃。區域規劃是以國民經濟和社會發展為對象、以跨行政區的特定區域為邊界編制的規劃，是指導特定區域發展和制定相關政策的重要依據，是總體規劃在特定區域的細化和落實。區域規劃具有很強的實踐性，其內涵和表現形式隨著實踐的發展不斷變化。1949年以來，我國設置有以流域治理為目的的江河流域規劃、以工業生產力具體布局為中心的區域規劃、以綜合開發整治為特征的國土規劃、以服務于城市發展要求的城鎮體系規劃等［4］。

“三級四類”規劃相互銜接、功能互補，下位服從上位、下級服務上級、等位相互協調，既體現全國“一盤棋”，又因地制宜、突出特色。隨著我國經濟社會不斷發展，目前規劃表現出分類更加精準、功能更加優化、協調更加有效、范圍更加合理等特征。

2 我國林草規劃體系

2.1 我國林草規劃體系基本構成

中共十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的高度關注下，我國林草事業取得了歷史性成就，發生了歷史性變革。中共二十大進一步指出，要推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。當前，我國正意氣風發地向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。以“林草興則生態興”為標志的林草事業面臨更加重大的戰略機遇，推動林草工作融入黨和國家工作大局，主動將林草規劃體系對接到國家規劃體系是促進林草事業全面發展、踐行習近平生態文明思想的應有之義。

在多年實踐和探索的基礎上，“十三五”期間，林草部門形成了以林草發展規劃為龍頭、林草專項規劃為配套、地方規劃為補充的林草規劃體系。2021年9月，《“十四五”林業草原保護發展規劃綱要》進一步指出，建立以《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035）》（以下簡稱“雙重”規劃）為基礎，以林草保護發展規劃綱要為統領，以林草專項規劃為支撐，由國家與地方規劃共同組成的林業草原國家公園融合發展規劃體系；建立規劃銜接協調機制，確保林草各級各類規劃在主要目標、發展方向、總體布局、重大政策、重大工程等方面協調一致（圖2）。

2.2 林草規劃體系中各類規劃的基本內涵

2.2.1 “雙重”規劃

“雙重”規劃作為中共十九大以來我國在生態保護和修復領域的首個國家級綜合性規劃，由國家發展改革委、自然資源部會同科技部、財政部、國家林業和草原局等8個有關部門共同編制，實施期限為2021—2035年，屬中長期規劃［8］?！半p重”規劃明確了全面提升國家生態安全屏障質量、促進生態系統良性循環和永續利用的總目標，為新時代國家層面推進生態保護和修復工作提供了基本綱領，為推進全國重要生態系統保護和修復重大工程建設提供了總體設計。其規劃內容涵蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋5個重要生態系統，以國家生態安全戰略格局為基礎，突出對國家重大戰略的生態支撐，統籌考慮生態系統的完整性、地理單元的連續性和經濟社會發展的可持續性，提出了以青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區（含黃土高原生態屏障）、長江重點生態區（含川滇生態屏障）、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區四帶”為核心的全國重要生態系統保護和修復重大工程總體布局，并根據各區域的自然生態狀況、主要生態問題，統籌山水林田湖草各生態要素，部署了青藏高原生態屏障區生態保護和修復重大工程等9大工程。其中國家林業和草原局牽頭完成4項重大工程專項規劃編制工作、參與配合完成5項重大工程專項規劃編制工作?！半p重”規劃為林草部門履行新時代生態保護修復職責使命提出了工作要求，為進一步加強和改進林草生態保護修復工作指明了方向。

2.2.2 林草保護發展規劃

林草保護發展規劃是全國林草領域指導性規劃，是一個時期林草發展的總體布局，具有戰略性、宏觀性和政策性。其明確規劃期內林草發展的指導思想、總體思路及遵循原則，確定林草保護發展的目標要求和重點任務，是編制林草專項規劃和下級林草發展規劃、設定具體林草項目的依據，如《林業發展“十二五”規劃》《林業發展“十三五”規劃》《“十四五”林業草原保護發展規劃綱要》等。通常規劃期限為5年，個別情況也會編制10年甚至更長時間的林草發展規劃，提出林草行業發展的遠景目標。如《“十四五”林業草原保護發展規劃綱要》以15年為規劃期，指明了“十四五”我國林草保護發展的總體思路、12個主要目標和12項重點任務，提出了2035年全國森林、草原、濕地、荒漠生態系統質量和穩定性等遠景目標［9-10］。

2.2.3 林草專項規劃

林草專項規劃是以林草保護發展規劃中的某個特定內容為重點，以林草行業某個特定發展方向或某個特定工程為對象編制的規劃。林草專項規劃屬于戰術性規劃，是林草保護發展規劃的具體承接，是落實林草保護發展規劃的重要途徑，對實現一個時期林草業發展目標和任務起支撐、協同和傳導作用，是林草規劃體系的重要組成部分?！笆奈濉逼陂g，國家林業和草原局將編制自然保護地體系、國土綠化、防沙治沙、“三北”防護林工程、天然林保護修復等13項林草專項規劃。

2.2.4 地方林草規劃

地方林草規劃是指以地方所轄行政區域為規劃對象編制的各類、各級林草規劃，包括省級林草發展規劃、省級林草專項規劃，市縣林草業發展規劃、市縣林草專項規劃等，如《青海省林業和草原保護發展“十四五”規劃》《呼和浩特市“十四五”林業和草原發展規劃》等。

2.2.5 林草具體項目規劃

林草具體項目規劃指根據當地國民經濟和社會發展規劃、林草發展規劃或林草專項規劃等，結合當地實際情況提出的具體建設項目規劃，包括總體規劃和詳細規劃，如《三江源國家公園總體規劃（2023—2030年）》《江津區“兩岸青山·千里林帶”總體規劃（2021—2030年）》等。

3 各級林草規劃間的關系

林草規劃體系具有系統性、綜合性、整體性等特征，其中各級林草規劃考慮范圍、所處環境、站位高度等均不同，既要抓住關鍵、把握重點，又要上下貫通、左右銜接、統籌推進。為進一步明確各級林草規劃功能定位，加強規劃的銜接協調和實施剛性，理清其間的重要關系具有重要意義。

3.1 國家林草規劃與其他規劃的重要關系

1） 全國林草保護發展規劃與國民經濟和社會發展規劃的關系。國民經濟和社會發展規劃起統領作用，為各類規劃落實國家發展戰略提供遵循，因此全國林草保護發展規劃必須遵循國民經濟和社會發展規劃?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃綱要）提出，強化國土空間規劃和用途管控，以國家重點生態功能區、生態保護紅線、國家級自然保護地等為重點，實施重要生態系統保護和修復重大工程，加快推進 “三區四帶”等生態屏障建設。加強長江、黃河等大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理，加強重要生態廊道建設和保護，構建自然保護地體系。全面加強天然林和濕地保護，濕地保護率提高到55%?？茖W推進水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理?！丁笆奈濉绷謽I草原保護發展規劃綱要》提出的林草保護發展格局完全遵循了上述內容，與“十四五”規劃綱要一致，分別設置了2035年遠景目標和“十四五”主要目標，提出到2025年森林覆蓋率提高到24.1%；同時，對“十四五”主要目標進行細化，增加了森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然保護地面積占比、沙化土地治理面積、林草產業總產值、森林生態系統服務價值等指標。

2） 全國林草保護發展規劃與“雙重”規劃的關系?！半p重”規劃對全國林草保護發展規劃具有指引作用?！半p重”規劃的主要布局為“三區四帶”和9大工程47項具體任務，布局的內容超出了林草領域管轄范圍，如海岸帶、退田還湖、礦區修復等，涉及多部門，需協同推進?！丁笆奈濉绷謽I草原保護發展規劃綱要》遵循了“雙重”規劃中有關林草領域的空間布局和建設內容，也涵蓋林草領域建設的方方面面，如科學開展大規模國土綠化行動、做優做強林草產業、共建森林草原防滅火一體化體系、加強有害生物防治、深化林草改革開放、完善林草支撐體系等。同時，《“十四五”林業草原保護發展規劃綱要》對標“雙重”規劃中的47項具體任務，選擇了28項布局了66個示范項目，設置專章闡述，并將示范項目的實施地點落實到市（州）。

3） 全國林草專項規劃與全國林草保護發展規劃的關系。全國林草保護發展規劃對全國林草專項規劃具有指導作用，如《“十四五”林業草原保護發展規劃綱要》中已經明確列出了13項林草專項規劃清單。林草專項規劃對項目布局、要求、目標、重點建設、專項行動等進行細化落實，使建設內容更具體，操作性更強，是規劃落實落地的重要抓手。

3.2 地方林草規劃與其他規劃的重要關系

1） 地方林草規劃與全國林草規劃的關系。地方林草保護發展規劃是全國林草保護發展規劃的落實，必須貫徹全國林草保護發展規劃目標和戰略，在形勢研判、主要任務、重大項目、重要改革等內容上與國家保持一致；同時，提出下位規劃控制與引導，科學合理確定應包括哪些指標及指標數值、發展重點、布局分配等問題。如《青海省“十四五”林業和草原保護發展規劃》聚焦《“十四五”林業草原保護發展規劃綱要》中大規模開展國土綠化、構建國家公園為主體的自然保護地體系、加強草原保護修復等重點任務，規劃了10項重點工作和4方面保障措施，并從保護發展目標設定、總體布局和重大工程項目設計入手，規劃了11項目標指標、5大生態板塊發展格局和9項重點工程。地方林草專項規劃的目標指標、安排內容、標準規范等應與全國林草專項規劃做好銜接，既要體現全國林草專項規劃的指導約束作用，又要分析細化。如《陜西省林草產業發展“十四五”規劃》立足《林草產業發展規劃（2021—2025年）》10項主要目標和12方面重點領域，提出10項發展指標、“四區、五帶、八基地”的發展布局、11項重點任務，并將所有任務細化到縣（區塊）。

2） 地方林草規劃與地方其他規劃的關系。地方國民經濟和社會發展規劃是區域內社會、經濟、生態系統治理的戰略性、協調性、制度性政策工具，承載著解決區域層面生態和經濟發展矛盾，及資源潛力挖掘不充分、生態環境發展不可持續等重要問題的責任［11］。地方林草保護發展規劃要找到與地方國民經濟和社會發展規劃中的銜接點、發力點，結合地方出臺的林草重大戰略政策，推進生態文明建設。如《甘肅省“十四五”林業草原保護發展規劃》圍繞《甘肅省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標綱要》中關于堅持生態立省，筑牢國家西部生態安全屏障的要求，提出構建加快建設甘南高原生態屏障、祁連山內陸河生態屏障、隴東隴中黃土高原生態屏障、南部秦巴山地生態屏障、中部沿黃河生態走廊和“多點”自然保護地體系的發展格局。此外，地方林草專項規劃應與地方交通、水利、規劃、農業等職能部門專項規劃的空間需求相互協調、不相違背，要結合區域特點與林草空間發展布局形成協調一致的全盤規劃，系統考慮、實事求是、因地制宜；也要將自然、地理、人文因素及群眾利益等因素相結合，在科學評估基礎上，依據不同類型及不同特點形成有用、好用、管用的規劃。

4 啟示

各級各類林草規劃都是針對不同歷史時期林草部門面對政治經濟社會發展的新形勢、新任務、新情況、新問題而系統布局的，既包含處置須解決或改善問題的辦法，又有促進林草事業持續向前的舉措，其對推進林草事業高質量發展影響深遠、意義重大。鑒于此，立足實際提出以下建議：

1） 科學編制各級各類林草規劃。在編制各級各類林草規劃時，林草部門必須按照林草規劃體系的要求，科學謀劃林草規劃的目標任務、重大工程、重點項目，同時立足各地區自然生態系統本底和社會經濟發展實際，結合各級林草規劃的重要關系，進一步完善林草各級各類規劃編制的理論與技術方法，不斷拓展對建立健全高質量發展規劃體系的認識，更好地促進規劃落地實施。

2） 完善林草規劃實施評估體系和考核機制。國家林業和草原局和地方林草部門已相繼編制和公布了“十四五”時期各類林草規劃。當前，對各類規劃管理和實施作出系統部署和安排、開展規劃實施評估等工作的重要性逐漸凸顯。下一步，各級林草部門應以建立健全完善的林草規劃實施評估體系和考核機制為重點，動態監測規劃實施狀態，為規劃的有序落地和規劃調整及后期推進等提供重要的客觀依據和決策信息，以不斷提高規劃實施的質量和效益，確保各項任務順利完成。

參考文獻

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