國家公園體制建設的國際經驗與借鑒

張立恒 劉寶軍

摘要：國家公園是保護自然資源的重要方式，已得到世界各國的普遍認可。全面推進國家公園體制建設已成為當前中國生態文明建設的一項重要任務。文中梳理和總結美國、澳大利亞、加拿大、日本和德國5個國家在國家公園管理模式、法律體系構建、資金保障機制方面的經驗，提出對中國國家公園體制建設的3個建議：1）采用“垂直型”的政府主導管理機制；2）建立以國家公園法為上位法，地方管理條例為補充的法律約束體系；3）加快構建和完善國家公園多元化資金保障機制。

關鍵詞：國家公園；管理體制；法律體系；資金保障機制；國際經驗

中圖分類號：S759.91?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0083-10

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.05.04.0007

張立恒，劉寶軍.國家公園體制建設的國際經驗與借鑒［J］.林草政策研究，2023，3（2）：83-92.

National Park Management System Development： International Experience and Chinas Practices

Zhang Liheng Liu Baojun

（Northwest Surveying and Planning institute of National Forestry and

Grassland Administration， Xian 710048， Shaanxi， China）

Abstract： National park has been widely recognized by countries around the world as an important way to protect natural resources. Comprehensively promoting the construction of national park systems has become an important task in current ecological civilization development. The paper reviews and summarizes the experience of 5 countries， i.e.， the United States， Australia， Canada， Japan， and Germany， in national park management mode， legal system development and financial guarantee mechanism， and proposes 3 suggestions on Chinas national park system development， including： 1） adopting a “vertical” government-led management mechanism; 2） establishing the legal system with national park law as the superior law and regional management regulations as the supplements; and 3） accelerating the establishment and improvement of a diversified funding guarantee mechanism for national parks.

Keywords： national park， management system， legal system， financial guarantee mechanism， international experience

自從1872年美國建立世界上第1個國家公園——黃石國家公園以來［1-2］，澳大利亞、加拿大、日本和德國等發達國家相繼效仿美國打造國家公園體系。鑒于國家公園在生態系統保護、自然資源利用和區域轉型發展等方面發揮的關鍵作用，國家公園體制已成為世界各國普遍推崇的自然保護地發展模式。目前，全球已有200多個國家和地區建立了國家公園。然而，中國從20世紀50年代開始才逐步引入國外國家公園的管理理念和模式，國家公園體制建設起步較晚。2017年9月，國家正式出臺《建立國家公園體制總體方案》，為國家公園體制建設明確了根本任務和總體目標。同年10月，中共十九大明確提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系。2018年國務院機構改革，國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子，對以國家公園為主體的自然保護地體系實施統一管理。直到2021年10月，中國第1批國家公園正式設立，標志著中國國家公園體制建設取得實質性進展并將邁向新的發展階段。

國內外國家公園體制建設相關研究主要聚焦于國家公園管理機制與規劃、法律體系與制度、資金投入與保障機制、社區治理與公眾參與模式等多個方面。隨著中國國家公園體制建設的有序推進，越來越多的學者針對國外國家公園體制建設歷程與發展模式開展研究并歸納總結相關經驗，以期為中國高質量推進國家公園體制建設提供有效借鑒。首先，在國家公園管理與規劃制度方面，吳亮等［3］探析了美國國家公園體系百年發展歷程中的關鍵法案沿革，結合中國自然保護地體系建構特征，建議完善國家公園立法以實現強制性保護和引導性發展，并提出由6個層級構建規劃體系及其規劃制度建設的設想。其次，關于國家公園法律體系建設，謝一鳴［4］從國家公園管理體制、規劃和分區管制、生態修復與生物多樣性保護、公眾參與和信息公開等方面探討了日本的國家公園法律制度對中國國家公園法律體系建設的啟示。此外，在國家公園資金保障機制方面，針對當前中國國家公園缺乏穩定資金投入機制、資金投入和使用結構不合理的問題，李俊生等［5］提出在國家公園體制建設試點探索階段，遵循“政府主導、社會參與、市場運作”原則，構建多元化資金投入機制；而在穩定發展階段，構建中央政府財政撥款為主，地方財政投入為輔，社會積極參與的多渠道資金籌措保障機制。相較于國外成熟的國家公園體系，中國國家公園在體制機制建設與配套制度供給方面仍有差距，在管理體制完善、法律體系構建、資金保障機制等方面仍有很大的完善空間。美國等發達國家歷時100多年的國家公園發展歷程，為中國國家公園體制建設提供了寶貴經驗。本文將對美國、澳大利亞、加拿大、日本和德國的國家公園管理體制建設歷程與模式進行歸納梳理，并提煉出各國在國家公園體制建設中關于管理機制、法律體系構建、資金保障機制等方面的有益經驗，以期為加快推進和完善中國國家公園體制建設提供參考。

1 國外國家公園管理模式

國家公園管理模式是各國基于國情在國家公園建設實踐中不斷探索進而形成的一套系統性管理方案，是國家公園體制建設中不可忽視的重要環節。按管理主體劃分，世界范圍的國家公園管理模式大致可以分為3類，即以美國為代表的垂直管理、以澳大利亞和德國為代表的地方自治管理、以加拿大和日本為代表的垂直管理和地方自治管理并存的綜合管理［6］。

1.1 垂直管理模式

垂直管理是國際上較早采用的一種國家公園管理方式，以美國最為典型。美國早期設立的國家公園分別歸屬于陸軍部、內政部、農業部等部門管理，由于缺少專門的管理機構，導致國家公園管理方式混亂、管理水平參差不齊。聯邦政府和州政府未及時出臺配套的規章制度，造成國家公園邊界采礦及國家公園內放牧、狩獵和亂砍濫伐現象頻頻出現。直至1916年《國家公園管理局組織法》頒布后，美國正式成立國家公園管理局（National Park Service，NPS），確立了由聯邦政府直接管理國家公園的垂直管理模式［7］。隨著國家公園數量和規模的擴大，美國聯邦政府于1995年施行國家公園管理體制改革，在國家公園管理局下設立7個地區局，并在每個地區局下又設立16個支持系統［8］，形成以“內務部—國家公園管理局—地方辦公室—基層管理機構”為主線的自上而下垂直管理模式，扭轉了過去多頭管理的混亂局面。作為最早探索建立國家公園制度的國家，美國構建了以垂直管理為主、民間機構輔助、鼓勵地方政府代管的國家公園管理體系。

1.2 地方自治管理模式

地方自治管理是國際上廣泛采用的一種國家公園管理模式，澳大利亞和德國是采用該模式的2個代表性國家。澳大利亞是世界上較早建立國家公園的國家之一，目前已經建成國家公園數量超過600個，主要采用聯邦政府管理和屬地自治管理2種管理模式［9］。其中，有6個國家公園因自然資源獨特、生態地位重要，由聯邦政府成立的國家公園局管理；其余的則由州政府和屬地共同成立相關機構自行管理。國家公園局隸屬于環境和能源部，自上而下由局長或局長助理、司局和處3級構成［10］。澳大利亞政府在國家公園管理過程中很重視當地社區民眾的參與，用法律的形式維護原住居民的利益，國家公園大多實行聯合管理［11］。國家公園管理部門的主要任務是制定詳細的日常工作計劃、動植物保護計劃、與社區居民的項目合作計劃、公園內的森林防火計劃等，保護好公園內的環境資源和動植物資源，落實聯邦政府的發展計劃。

德國是歐盟國家中人口最多、密度最大的國家，長期的自然資源過度開發嚴重破壞了生態環境。為保護大規模的自然演替生態系統和生物多樣性，德國于1970年建立了第1個國家公園——巴伐利亞國家森林公園。德國國家公園為屬地管理，由聯邦政府構建國家公園法律制度框架，并由州政府實行地方自治管理。聯邦政府層面，由德國環保部及其下屬聯邦自然保護局負責國家公園有關事務，主要圍繞國家公園制度框架制定、服務、引導等方面開展工作，而不直接參與國家公園日常管理。依據德國憲法規定，國家公園及自然保護相關的法律由聯邦政府制定，構成各州立法的框架條款；各州政府基于聯邦法律框架條款，結合本州實際情況，決定是否建立國家公園并制定州級層面的國家公園法律法規［12］。另外，德國在處理國家公園各參與部門之間的關系時，始終遵循“一個部門主導、多方參與協調”的原則，由各州專門設立國家公園顧問委員會和地方政府委員會來協調相關部門之間的關系。雖然德國國家公園建立時間較晚，但其管理制度及社會背景與中國有較多相似之處：1）人口密度大，地方群眾生活與國家公園建設沖突較多，其在這方面的管理經驗可供參考；2）德國在國家公園管理中堅守“讓自然歸于自然”的原則，并注重大尺度荒野保護，其政策背景與中國國情相似；3）德國在處理國家公園各參與部門之間的關系時，始終遵循“一個部門主導、多方參與協調”的原則，與中國的管理模式相吻合。

1.3 中央和地方共同管理模式

加拿大和日本針對國家公園采用垂直管理和地方自治相結合的綜合管理模式。雖然設立國家公園的時間比美國晚十幾年，但加拿大是世界上第1個建立國家公園管理機構的國家，早于美國5年［13］。1911年5月19日，加拿大《自治領森林保護區和公園法案》正式頒布，聯邦政府隨即在內政部成立了世界上第1個國家公園管理機構——領土公園局，后改名為國家公園管理局。該機構先后隸屬于加拿大內政部、資源開發部、遺產部等7個國家部門，直到2004年再次調整隸屬于國家環境部［14］。相較于美國而言，加拿大國家公園管理局擁有更大的自主權利，可以自行設定人力資源機制，全權支配國家公園體系的所有收入。由于省或地區掌握著大部分土地的管理權，加拿大實行聯邦政府與地方政府共同管理國家公園的模式。一般情況下，聯邦政府設立的國家公園和省立國家公園實行不同的管理體制。由聯邦政府設立的國家公園實行自上而下的垂直管理體制，而省立國家公園由各省政府自行管理，不接受聯邦國家公園管理局的垂直管理和業務指導［15］。加拿大國家級和部分省立國家公園還實行分區管理，將國家公園功能區劃分為絕對保護區域（擁有原始自然景觀和瀕危生物資源，禁止游客進入）、荒野地區（杜絕人類干擾）、自然風景區（允許開展一定的旅游活動）、戶外娛樂區（可供民眾休閑娛樂）和旅游城鎮區（國家公園管理中心）［16］，理順了各功能區的權責關系，極大地提升了國家公園管理質量和功效。

日本是亞洲最早建立國家公園的國家。日本國家公園包括國家所有的土地、地方所有的土地和私人所有的土地，因土地權屬的特殊性和復雜性使得國家公園統一管理存在困難，多年來逐漸形成了中央和地方共同管理的模式［17］。日本國家公園由環境省負責管轄，在國家公園數量較多的地區，還增設二級管理機構（自然環境事務所）來管理本區域內國家公園相關事務。日本還創新性地引入公眾參與管理的理事會機制，拓寬了公眾參與國家公園建設和運營的渠道，為提升國家公園管理質量、優化周邊社區治理、協調參與主體利益提供了可行路徑。

2 國外國家公園法律體系

國家公園法律體系建設是建立和規范國家公園體制最關鍵、最根本的任務。美國、澳大利亞、加拿大、日本和德國都通過頒布國家公園管理相關法規條例（表1）來規范國家公園管理體制機制。這些國家以立法的形式確立了國家公園的合法性地位，樹立了國家公園管理局及相關管理機構的核心地位與權威，讓國家公園管理和自然資源保護建立在堅實的法律基礎之上，實現了國家公園體制建設全過程“有法可依、有法必依”的目標。以上5國依據各自頒布的國家公園法規制定了國家公園發展規劃、管理條例和配套法規，形成了完善的國家公園法律制度體系，為各國國家公園的長期建設發展提供了堅實的法律制度保障。

1） 明確國家層面國家公園法的核心地位。美國國家公園由作為國家最高權力機構的國會提供立法保障，國家公園的邊界確立及變更需要參議院與眾議院的共同表決，在制度層面上保障了國家公園的權威。為了有針對性地進行指導規劃，美國制定的國家公園法律法規幾乎囊括了從宏觀到微觀的各個層面［18］，與國家公園相關的法律、法規和工作指南共同構成了系統完善的國家公園法律保障體系［19］。日本于1931年頒布《國家公園法》， 1957年被《自然公園法》取代。根據《自然公園法》，日本的自然公園分為國立公園（國家公園）、國定公園（準國家公園）和都道府縣自然公園3種形式［17］。其中，國立公園和國定公園通常被認為是廣義上的“國家公園”，而前者被視為自然公園體系中的核心主體［20-21］。在幾十年的發展完善中，日本國家公園法律體系形成了以《自然公園法》為核心法律，涵蓋“規劃引領、分區管制、生態修復、公眾參與”等方面內容的國家公園法律體系［22］。日本的《自然公園法》在國家層面的重要性主要體現在2方面：一是保護自然環境。日本政府在國家公園范圍內設立了生態保護區、動植物保護區等多個區域，對自然資源進行劃分和保護。該法律的實施對于日本的環境保護和生態平衡起到了重要的作用，也奠定了其在日本國內生態環境管理中的核心地位。二是促進生態旅游?！蹲匀还珗@法》的實施促進了日本生態旅游業的發展。國家公園的建立和保護，為游客提供了一個近距離接觸自然的機會，同時也為當地的旅游業帶來了巨大的經濟效益。此外，日本的《自然公園法》在國際上產生了廣泛的影響，為其他國家的自然公園管理提供了參考，同時也為國際上的環境保護事業作出了貢獻。

2） 形成系統完善的國家公園法律制度體系。系統完善的國家公園法律體系，涉及國家公園規劃與管理、資金保障、特許經營、公眾參與、資源保護與利用等方面。1999年，澳大利亞聯邦通過了《環境保護和生物多樣性保護條例》（Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999，EPBC），其法律體系重點涵蓋了監督管理體制、公眾參與制度、分區管控制度以及資金保障制度等方面。EPBC法案作為澳大利亞環境領域的核心法典，規定了保護地設立、執法、信息公開、組織架構的一般規范。德國作為國家公園地方自治管理的典型國家，在國家公園法律體系建設中賦予各州更多自主權。根據德國聯邦憲法規定，自然保護方面的工作由聯邦政府與州政府共同組織開展，聯邦政府負責制定自然保護相關法律的框架條款，各州政府根據其框架條款制定州政府層面的法律法規［23］。

3 國外國家公園資金保障機制

完善的資金保障機制是國家公園體制有序建設和有效運營的關鍵環節。經過長期探索和不斷完善，各國的國家公園資金保障機制日趨成熟。資金保障機制在一定程度上反映了各國對于國家公園的價值定位和建設理念?？傮w來看，各國將財政投入作為國家公園建設資金的最主要來源，很大程度上凸顯和保障了國家公園的公益性特質和生態保護優先的價值理念；而考慮到國家公園建設需要龐大的資金投入，僅以財政撥款支持國家公園建設面臨較大壓力。從國際經驗來看，國家公園資金來源通常由財政投入、經營性收入、捐贈幾個部分構成［24］，而實行多元化資金保障機制是世界各國建設國家公園的通行辦法。當前絕大多數國家所采取的是以財政投入為主、市場與社會投融資渠道為輔的國家公園資金保障機制，僅有少數國家建立了以市場投入為主、財政與社會資金投入為補充的資金保障機制［25］。世界范圍內以美國、澳大利亞等為代表的較早開展國家公園體制建設工作的一些國家在國家公園資金保障機制方面已經積累了較為豐富的經驗。

1） 明確國家公園資金來源，豐富投融資渠道。當前，世界主要國家普遍通過立法的形式，確立了以財政投入為主導，以市場和社會多元化資金投入為補充的國家公園資金保障機制，有效保障了國家公園資金來源的長期穩定性［18］。國家公園的公益性特征決定了幾乎所有國家公園的運營管理都是依賴于政府撥款。美國、加拿大等國家公園運營和管理所需的資金絕大部分來源于國會或聯邦政府的財政撥款［26］，其中美國國家公園資金近90%來自聯邦政府的財政投入［27］。日本國家公園管理經費的主要來源包括中央政府的財政撥款和地方政府的籌款。另外，澳大利亞和德國等國家公園資金管理上實行收支兩條線方式。其中，澳大利亞國家公園資金約50%來源于聯邦政府撥款，其余部分來自各地動植物保護組織的募捐、基金捐款和門票收入等［10］；德國國家公園資金主要由州政府財政撥款承擔，還有少部分來自于社會捐贈。此外，為豐富國家公園的資金來源，世界各國通過激勵社會多元主體深度參與經營活動，采用創新方式形成國家公園主體與社會資本的多元合作機制（表2），如德國通過國家公園協會、合作伙伴關系、企業贊助等渠道獲取融資資金。

2） 嚴格限制國家公園經營性活動。美國、澳大利亞、日本等國家都禁止國家公園管理部門下達創收任務，避免因謀求營利性開發而對國家公園生態環境造成破壞。德國所有州的國家公園對游客實行免費開放，而美國、日本等國家的大多數國家公園也實行免收門票制度。日本政府嚴格規范國家公園內的旅游活動，對各種戶外活動也制定了詳細統一的規劃，要求國家公園除部分歷史文化古跡和世界性文化遺產等景點實行收費制以外，其余的全部免收門票。特許經營活動是美國、澳大利亞、加拿大等國家公園實現管理權和經營權分離，以拓展補充性收入的一項重要途徑。以美國為例，一方面，美國國家公園管理局于2006年制定的管理政策明確提出，必須保證國家公園資源和價值不受減損，并通過頒布相關資源保護性的法規，嚴格限制國家公園內的破壞性生產經營活動；另一方面，美國《聯邦土地娛樂加強法案》明確了國家公園合理獲取門票、游憩費用等市場化收入的權利范圍，通過《改善國家公園管理局特許經營管理法》等法律，國家公園管理局可通過特許經營合同對商業用途授權，但需要符合保存國家公園資源和價值的要求。美國國會通過出臺法律的方式來保障特許經營的正常實施，法律明確規定了經營人的義務與權利，使企業的經營活動不會影響和破壞對國家公園的保護［5］。1965年起，美國國家公園管理局要求國家公園內的經營活動全面實施特許經營制度；到20世紀末，美國將國家公園特許經營權授予方式變為公開競標，進一步提高了特許經營的有效性和競爭性［28］。澳大利亞同樣將開展生態旅游所得的資金視同于國家財政撥款，由專門機構負責并最終用于國家公園管理。

3） 規范國家公園資金的具體用途。美國特別重視國家公園的公益性科研投入，依托政府和非政府成立的科研基金，支持大量科學家對國家公園的規劃、保護、利用及管理等問題開展研究，長期聚焦于生物多樣性保護、生態系統保護修復、自然資源利用開發及歷史文化資源保護發展等具體問題，研究成果的應用推廣極大地提高了國家公園運營管理的科技含量［29］。同時，為增強規劃決策的科學性，美國國家公園管理局于1971年成立了丹佛規劃設計研究中心，全權負責國家公園規劃設計的專業研究與編制工作［30］，為國家公園體系內所有單位提供公園及社區規劃、設計與施工項目管理、承包服務，及負責相關技術資源管理等工作，并根據地區分局的要求編寫國家公園總體規劃方案，協助華盛頓特區總部編寫規劃指南［31］。澳大利亞國家公園管理部門還積極組織科學研究工作，各州的國家公園管理機構每年會投入大量資金用于園內動植物研究，對珍稀瀕危動植物進行人工繁育，確保瀕危動植物的生存與發展［32］。德國也十分重視自然體驗、森林旅游、科普教育、科學監測和研究等工作的資金投入，從2005年開始對國家公園管理的質量和有效性等方面進行周期性評估，通過評估及時改進工作中的薄弱環節，動態完善國家公園管理體制機制［33］。

4 中國國家公園體制建設的建議

國家公園是中國自然保護地最重要的類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍并實行最嚴格保護。目前，中國已開啟自然保護地體系建設新篇章［34］，但國家公園體制機制仍存在問題，造成國家公園職能界定不清晰、職能履行不到位［35］。具體而言，國家公園管理體制與統一規范高效目標尚有差距、頂層法律與標準體系建設不足、多元化資金保障機制尚不成熟［36］。因此，借鑒國際經驗，未來中國國家公園體制建設和優化過程需要著重把握國家公園管理模式、法律體系、資金機制等幾個關鍵著力點。

4.1 建立健全符合中國國情的管理模式

目前，中國國家公園存在中央垂直管理、省政府垂直管理等多種管理模式［37］。經過前期試點和探索，已在國家層面完成了國家公園制度頂層設計，國家公園體制改革方向和目標也得到明確。堅持“生態保護第一”的管理理念，穩步推進國家公園各項保護管理工作，為國家公園生態系統保護夯實了基礎［36］。當前，中國已實現了各類自然保護地統一由一個部門管理，這很大程度上解決了自然保護地多頭管理問題，但是統一規范高效的國家公園管理體制還未成熟建立。而在相關國際經驗借鑒中不能完全照抄，必須探索和構建符合國情、具有中國特色的管理模式。因此，中國國家公園管理體制建設應注意以下3方面：

1） 深化自上而下的管理機制。根據全民所有自然資源所有權分級行使原則，所有權行使方式分為直接行使和代理行使，即國家公園區域內的全民所有自然資源所有權可由中央委托相關部門、地方政府代理行使。要樹立國家公園管理局對國家公園集中統一管理的核心地位，避免美國、加拿大等國家早期對國家公園多頭管理而造成的混亂局面。自然資源保護和利用須在國家公園管理局的統一領導和監督之下，經審批許可之后進行。中央層面致力于國家公園體制基本原則的制定和規范，而具體管理模式由地方因地制宜制定差異化、適應性方案。同時，為實現自然資源保護的完整性，必要時可突破行政區劃的限制，從自然保護區域的完整性出發，從國家整體的自然保護規劃考慮，商定跨區國家公園管理職能與權責。

2） 強化多元主體共同參與。國家公園屬于國家所有，全民共享。破除保護地資源管理體制障礙，理順中央與地方政府之間、不同管理部門之間，及管理部門與經營主體、民間組織、社區民眾之間的利益關系［38］；明確各參與主體的職能與權責，強化多元主體參與國家公園建設和治理的協同合作機制?？紤]到中國廣闊地域下各個國家公園的內外部環境復雜且差異較大，中國的國家公園管理制度適宜以中央垂直管理為核心，并以澳大利亞和日本為鑒，引入公眾參與機制，聽取多方意見，鼓勵企業、社區民眾、社會團體、科研機構、相關專家和個人等共同參與管理。

3） 細化國家公園管理策略。借鑒加拿大和日本的管理經驗，結合中國幅員遼闊、生態系統多樣的現實條件，建立“一園一策”的管理模式，即針對某一國家公園特定的資源條件，采用現代化的生態監測、評估方法，建立其特定的管理策略，這對于維持自然資源遺產的原真性和完整性具有重要意義。同時，在充分保障生態系統不受破壞的前提下，在限定功能區探索開展科學研究、自然教育、文旅觀光等公益性活動［39］。

4.2 加快推進符合中國國情的國家公園法律體系建設

中國國家公園法律體系建設尚處于探索階段，以國家公園法為核心的國家公園法律體系仍未建成?？傮w來說，中國國家公園體制建設的政策方案是由中央牽頭自上而下的模式，而目前國家公園的地方立法模式呈現出由地方主導“一區一法”的特點［40］，在頂層制度層面仍缺少統一規范高效的法律體系支撐。雖然目前已經制定了《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《森林公園管理辦法》等相關法律法規，初步構建了自然保護地法律體系，但其立法目的和要求與國家公園的科學管理實踐不太相符，存在適用性不強、權威性不夠等問題，給日常管理增加了執法難度［41］。鑒于此，必須以現有的自然保護地相關法律為基礎，大力推進國家公園法律制度體系建設，為中國建立以國家公園為主體的自然保護地體系保駕護航。

國家公園法律體系建設的當務之急是盡快出臺和落實以國家公園法為核心的國家公園法律法規，以法律的形式樹立國家公園管理局及相關機構的權威，進一步完善國家公園及自然保護地法律體系，讓自然資源保護與利用做到有法可依、有法必依。國家公園體制建設作為保護自然生態環境和文化遺產的公益性事業，可謂“利在當代、功在千秋”，而法律體系建設關系到國家公園體制長遠發展，其重要性不言而喻。因此，國家公園立法必須立足長遠、審慎分析，積極開展廣泛深入的立法調研工作，鼓勵更多利益相關群體有序有效參與國家公園立法進程，全面掌握社情民意，充分聽取社會各界的意見建議，準確把握國家公園立法的切入點，充分貫徹生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，制定科學合理、民意性和適用性強的法律法規。

在以國家公園為主體的自然保護地體系中，國家公園法是自然保護地法律體系的關鍵組成部分，立法要突出其在自然保護地法律體系中的特殊性和適用性，關鍵是厘清國家公園法與自然保護地有關法律法規的內在關系。國家公園法是依法行政的重要依據，應通過立法明確行政管理人員、社會公益組織、社區民眾、參與企業、個人等相關利益群體的職責和責任，以法律的形式明確各方的權利和義務。與此同時，要加快建立國家公園標準體系。標準體系作為法律制度體系的關鍵補充，對于落實有關法律法規、提高國家公園建設與管理水平具有重要意義。應按照國家公園分類指導、國家公園規劃、用地分類與管控、國家公園監管與容量檢測的要求，制定較為完善和詳細的國家公園標準體系。針對不同屬性的標準明確區分職能并規定不同的法律效力；同時，依靠配套法律法規來保障相關標準在實施過程中的可行性和有效性。未來出臺的國家公園法應作為國家公園相關管理條例的上位法，各地可在國家公園法的框架內，針對區域特點，制定與地方實際相銜接的管理條例，即國家公園法是管理條例的總體指南，管理條例是國家公園法的地方性補充。

4.3 構建和完善國家公園多元化資金保障機制

建設國家公園的初衷是“保護具有國家代表性的自然生態系統”，是一項公益性事業，而建立以財政投入為主體的資金保障機制是實現國家公園建設初衷與愿景的必然要求和關鍵保障。當前，中國國家公園中央財政投入有限，社會資本投入有意向但是沒有相應的資本引入機制，且缺少法律保障。中國國家公園資金保障機制主要包括財政方式、市場方式和社會方式。在國家公園發展初期，地方財政撥款和上級政府專項資金是主要的資金來源［42-43］。同時，國家公園特許經營還處于起步階段并存在一系列挑戰。例如，國家公園經營主體不明晰，保護地政府參與經營之中，使得政府的管理職能與企業的經營活動混淆，影響政府機關對于保護地的監督；此外，缺乏規范與公開的管理與經營流程，存在開發不規范的情況［19］。鑒于此，未來中國國家公園應當根據不同發展階段，建立合理的資金預算制度、適時調整資金保障機制、提高資金利用效率和效能。

1） 建立合理的資金預算制度。目前國家公園資金的預算制度是實行年度預算申請制度，即以財政部、國家林業和草原局為代表的上級部門通過評審國家公園經費收支情況、往年預算、未來支出3方面決定經費的發放。除以上3方面外，上級部門可進一步細化國家公園績效考核標準，即對上一年度國家公園的生態保護修復、生態補償、生態服務價值增長等方面的工作成果進行檢驗，并將考核結果作為預算資金發放的研判標準之一。該模式一方面可以督促國家公園基層管理部門對資金更加精細化、指向化地使用，提高資金利用效率；另一方面有利于上級部門精準把握資金的使用方向及途徑，進一步完善資金發放、監督、使用制度。

2） 動態調整優化國家公園資金保障機制。借鑒其他國家的國家公園資金保障機制經驗，中國應根據國家公園建設階段的現實情況差異采取不同的資金保障機制，適時調整國家公園資金結構。一方面，在財政主導型國家公園融資機制下，合理安排中央與地方財政投入比例，兼顧不同地區經濟發展水平和財政實力，動態調整中央與地方財政投入比重。另一方面，在國家公園建設初期，加大中央財政資金投入力度，支持和完善國家公園基礎設施和制度建設；在國家公園建設中期和成熟期，在遵循國家公園法律法規和生態保護優先的原則下，建立以財政投入為主體、社會多元主體參與的資金保障機制，鼓勵和引導金融資本、社會資本參與國家公園建設。

3） 提高國家公園資金利用效率和效能。要研究細化國家公園財政事權和支出責任，既要保障資金運用效率，也要兼顧中央與地方財政平衡。因此，需要通過綜合研判，建立與國家公園分級管理體制相匹配的事權模式，并且通過立法形式形成系統完備的資金支出制度，嚴格規范資金來源與用途。與此同時，在不損害生態系統保護目標的前提下，積極探索國家公園特許經營模式，實行所有權、管理權和經營權適度分離，完善經營管理機制，有效避免管理體制混亂，如事企不分、重經濟效益、輕資源保護等弊端，推動國家公園生態系統保護與利用和諧發展。通過提供生態觀光、自然旅游等多元化服務，拓寬經營性資金來源并吸納部分經營性收入用于國家公園運營維護，提升國家公園資金利用效能。

參考文獻

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