大神農架區域社區共建共管建設經驗及發展建議

胡文杰 潘磊 唐萬鵬 王曉榮 崔鴻俠 李歡歡

摘要：自然保護地是生態建設的核心載體，社區共建共管則是自然保護地管理中的重要內容，對自然資源保護和社會經濟發展具有重要意義。文中依據通過實地走訪、座談交流和資料收集分析獲得的結果，并結合有關典型案例總結歸納了該區域社區共建共管建設經驗，分析了當前存在的主要問題；在此基礎上，從整合優化保護地、建立完善發展機制、建立健全評估反饋機制等方面提出未來社區發展的實踐方向，以期促進區域保護地建設發展，并為我國自然保護地的社區管理和建設提供參考。

關鍵詞：自然保護地；社區共建共管；典型案例；大神農架區域

中圖分類號：X24?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0070-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.06.27.0001

胡文杰，潘磊，唐萬鵬，等.大神農架區域社區共建共管建設經驗及發展建議［J］.林草政策研究，2023，3（2）：70-76.

Co-construction and Co-management of Community in the Extensive Shennongjia Region：

Development Experience and Recommendations

Hu Wenjie1，2 Pan Lei1，2 Tang Wanpeng1，2 Wang Xiaorong1 Cui Hongxia1，2 Li Huanhuan1，2

（1.Hubei Academy of Forestry， Wuhan 430075， Hubei， China;

2.Shennongjia Forest Ecosystem Research Station， Shennongjia 442421， Hubei， China）

Abstract： The natural protected area is the core mission of the ecological improvement， while the co-construction and co-management of community is the integral part in the management of natural protected area， which is of great significance to the natural resources protection and socioeconomic development. After reviewing the governance models of natural protected area， the paper studies the natural protected areas in the Extensive Shennongjia Region， including Shennongjia National Park， through field visits， communications and data analysis， concludes their experience in the co-construction and co-management of community in the Region based on the typical cases， and analyzes the main problems found in the Region. In view of the problems， the paper proposes the practical direction for future community development in terms of integrated optimization of protected areas， and establishment and improvement of the mechanisms for supporting the development， evaluation & feedback of natural protected area， so as to promote the development of regional protected areas and provide references for management and construction of communities in natural protected areas of China.

Keywords： natural protected area; co-construction and co-engagement of community; typical case; the Extensive Shennongjia Region

社區共建共管已成為自然保護地建設與發展過程中的重要工作內容。盡管中國社區共建共管的實踐與探索經歷了近60年的歷程［1］，但其發展仍存在較多的障礙。因此，社區共建共管的創新實踐仍是影響自然保護地可持續發展的主要因素之一［2］。自2010年以來，自然保護地和保留地網絡已代表了世界越來越多的生態系統類型。世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）數據庫顯示，截至2021年9月，世界共有各類型保護地約26.55萬個。相關研究表明，截至2020年底，全球分別有20.2%的陸地生物多樣性和24.2%的海洋生物多樣性關鍵區域得到全面保護，但其中仍有不少是“零保護”的“紙上公園”［3-5］。這在一定程度上反映出自然保護地保護治理速度跟不上建設速度。

優良的治理模式對充分發揮自然保護地綜合效益具有積極意義。根據保護地的屬性特點選擇合理的治理模式對有效治理自然保護地具有關鍵作用，同時也是實現自然保護地生態效益、社會效益、經濟效益和文化效益最大化的主要途徑之一［6］。IUCN自然保護地治理模式共分為“政府治理”“共同治理”“公益治理”“社區治理”4大類，“政府治理”和“共同治理”的共同特點是均有政府參與，而“公益治理”和“社區治理”的共同特點是自發性的、非政府主導的保護模式。全球自然保護地治理模式主要呈現以“政府治理”為主、其他治理模式為輔的多樣化狀態［7］。從全球自然保護地治理現狀可以發現，即使自然保護地類型相同，所采取的治理模式也有可能不同，因此自然保護地在治理模式選擇上具有靈活性。

我國自然保護地治理模式以“政府治理”為主、“共同治理”為輔，社區共建共管是其中重要的治理內容之一。近年來，大神農架區域在社區共建共管工作方面進行了不少嘗試。為了解該區域社區共建共管情況，總結好的經驗做法，本文將對典型案例和存在的問題進行梳理和分析，并提出發展建議，以期為自然保護地社區共建共管工作提供參考。

1 研究區概況

本文所指的大神農架區域包括神農架國家公園試點區、竹山堵河源國家級自然保護區、竹溪十八里長峽國家級自然保護區、巴東金絲猴國家級自然保護區和興山萬朝山省級自然保護區。各自然保護區與神農架國家公園試點區毗鄰，基本情況見表1。

2 大神農架區域社區共建共管實踐經驗及典型案例

2.1 建立健全工作機制，形成“政府—社區—居民”良好互動模式

2.1.1 經驗分析

社區公共事務涵蓋的工作內容多、涉及的利益群體廣，關系到資源保護和生產發展2個重要方面。各保護區以建立“政府—社區—居民”立體化工作模式為目標，創新工作機制，實現了社區公共事務的共商、共管、共建，共同推進保護區發展。

一是通過科學合理制定發展規劃，實現“共商”。保護區在編制社區發展規劃過程中，一方面緊密結合本地資源特點以及居民生活習慣、生產生活方式科學編制發展規劃，深入社區，圍繞與居民利益密切相關的發展事項，廣泛征求意見。在這個過程中，掌握和了解群眾最關心的問題和最核心的訴求，從而對發展規劃進行修改完善。

二是通過構建政府、社區和居民互動模式，實現“共管”。保護區在鄉、鎮、村各級成立專門的公共事務管理機構，并與轄區所設鄉、鎮、村簽訂社區共建共管及生態資源管護合作協議，建立由政府、社區和居民聯合組成的管理隊伍，定期召開聯系會議的方式，形成社區發展合力。

三是通過提高居民保護發展意識，實現“共建”。保護區為轄區內的社區提供生態管護崗位，專門吸納社區居民為生態護林員，以賦予居民保護自然資源職責的方式提高本地居民環境保護意識；同時，通過搭建鄉村文藝表演平臺，為居民提供參與宣傳保護生態環境理念的機會，實現社區管理共建的良好局面。

2.1.2 典型案例

以神農架國家公園試點區為例，以社區共商、共管、共建為原則，神農架國家公園管理局針對自然災害和野生動物破壞莊稼等不可控因素導致居民種植、養殖活動受到經濟損失的情況，通過召開聯系會議廣泛征求居民意見尋求解決辦法，建立了由管理局出資投保、第三方商業保險公司承保的自然災害和獸災商業保險機制，不僅保障了本土居民利益，也增強了居民進一步參與社區共建的意愿。

自2018年開始，神農架國家公園管理局對試點區的木魚鎮、大九湖鎮、下谷鄉和紅坪鎮4個鄉鎮實行野生動物損害及自然災害商業保險，涵蓋農作物種植、中藥材種植、蜜蜂養殖等。2018年，農作物種植承保3 383戶，覆蓋面積1 210.01 hm2，保額9 000元/hm2，費率4.60%，投入保費50.09萬元，提供農作物種植風險保障約1 089萬元；305戶農戶種植的32.46 hm2農作物受害，獲理賠26.30萬元。2019年，農作物承保3 042戶，覆蓋面積1 063.32 hm2，費率5%，保額9 000元/hm2，投入保費47.85萬元，提供農作物種植風險保障956.99萬元；907戶農戶種植的51.20 hm2農作物受害，獲理賠約38.50萬元。2019年，中藥材（主要包括獨活、蒼術、天麻、白芨、川烏、七葉一枝花等）種植承保865戶，覆蓋面積197.78 hm2，費率6%，保額2.70萬元/hm2，投入保費32.04萬元，提供風險保障約534萬元；271戶農戶種植的7.53 hm2中藥材受害，獲理賠18.27萬元。2019年，蜜蜂養殖承保659戶，8 962箱，費率8%，保額800元/箱，投入保費57.35萬元，提供風險保障716.96萬元；124戶農戶的313桶蜂蜜受害，獲理賠18.46萬元。

2.2 注重社區產業發展，尋求保護與發展的利益結合點

2.2.1 經驗分析

尋求自然資源保護與民生發展的利益結合點是緩解自然資源利用與保護發展矛盾的有效方式，堅持“綠色發展”、開創可持續的社區發展模式對社區共建共管長效運行具有積極意義。

一是強化資源管護，落實環境保護要求。保護區立足本土優勢自然資源的保護和發展需求，不斷加強資源管護。例如，結合居民對茶葉、中藥材的需求，加強了野生茶樹資源保護和野生中藥材資源收集保存；結合居民開展生態旅游的意愿，發動群眾加入到保護自然資源的隊伍。通過將居民需求和保護要求相結合，各保護區的自然資源管護工作得到全面加強。

二是發展特色產業，解決居民利益訴求。保護區從社區居民最直接的利益著手，一方面鞏固發展原有特色產業，通過政策支持、資金支持、技術支持等方式促進茶葉、中藥材、小水果種植和蜜蜂養殖等產業發展；一方面加快產業轉型升級，通過清潔農業、清潔生產補貼的方式，引導社區居民發展生態旅游、生態林業、綠色農業，增加林產品的生態附加值，提高了綠色產業發展在整個產業中所占比例，保護區內居民的直接利益得到充分保障。

三是加強基礎設施建設，保障居民生活需求。保護區通過合理利用項目資金，加大對產業發展硬件條件建設力度，確保產業發展基礎牢靠。在此基礎上，建立村集體幫扶長效機制，實施庭院美化、亮化和綠化工程；同時，允許當地居民優先參與自然保護地特許經營活動，增強居民在自然資源保護中的獲得感，滿足了居民生活需求。

2.2.2 典型案例

神農架國家公園試點后，園內不允許進行工業活動，有藥不能采，有獵不能狩，有樹不能砍，有礦不能挖。為了讓社區居民分享到保護好生態資源后的福祉與紅利，神農架國家公園管理局探索自然保護和利用新模式，發展以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體系，加大產業結構調整力度，采用“合作社+基地+農戶”的中藥材、農作物、苗木種植、蜜蜂養殖等發展模式，推進社區農業農村經濟結構戰略性調整。主要做法是神農架國家公園管理局與社區管理處簽訂合作協議，成立合作社，通過政府投資，加強“農字型”龍頭產業基地基礎條件建設，采用扭轉土地和采購農林產品等方式帶動居民參與發展。一是通過幫扶責任人入戶動員等措施，讓社區農戶充分了解獎補政策、實施范圍、補貼對象和補貼標準，為政策落實營造良好氛圍；二是提前制定產業發展計劃，提升種植戶參與產業發展動力，通過以獎代補方式，平均給予7 500元/hm2的資金扶持，讓社區所有種植戶都成為產業發展項目的參與者、受益者。以下谷鄉中藥材種植“以獎代補”為例，經組建專班對各種植戶進行入戶丈量核算，該鄉6個行政村共種植道地中藥材137.48 hm2，年度獎補資金達949 863元，種植戶直接受益，同時極大提高了種植戶熱情，道地藥材收獲后種植戶二次受益。

2.3 加強生態保護補償機制研究與實踐

2.3.1 經驗分析

開展生態補償有關工作對提升社區居民福祉、促進鄉村振興等具有重要意義。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，明確提出“健全生態保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態保護補償機制”。同年11月，湖北省人民代表大會常務委員會通過《神農架國家公園保護條例》，明確提出省政府建立神農架國家公園生態保護補償機制，將神農架林區、神農架國家公園試點區及其毗鄰保護區的生態保護補償資金納入省級財政預算，對森林、濕地、水流、耕地等重點領域以及有關事項進行生態保護補償。長期以來，大神農架區域圍繞生態保護補償開展了大量實踐，梳理出當前生態補償存在“缺乏系統規劃”“補償方式單一”“缺乏穩定的常態化資金渠道”“補償標準偏低”“生態補償評估監督機制欠缺”等問題，并以問題為導向，開展生態補償機制研究，結合保護區實際情況，制定出適宜的生態補償規劃方案，取得了較好成效。

2.3.2 典型案例

為切實保護神農架大九湖濕地生態環境，神農架國家公園管理局開展了生態移民搬遷工作。截至2021年6月底，完成大九湖濕地472戶1 626人的生態移民搬遷任務。為進一步促進當地居民加強生態環境保護，結合實際情況，神農架國家公園管理局通過生態補償方式，出臺了“以電代柴”補貼機制，加快搬遷區域電氣化建設，目前已基本實現搬遷區域電氣化全覆蓋。管理局從2017年開始給予大九湖生態移民搬遷戶3 000元的“以電代柴”補貼，5年累計補貼673.20萬元。其中，2017年兌現補貼資金129萬元，2018年兌現129萬元，2019年129萬元，2020年286.20萬元。通過電氣化建設，改變了當地居民上山砍柴獲取生活用能的生活習慣，在很大程度上減輕了居民對山林木材資源的依賴，從而更好地保護了生態資源。

從以上經驗及典型案例分析可以看出，神農架國家公園試點區的社區共建共管工作主要有以下特點：一是有政策保障和資金支持。通過建章立制，讓社區共建共管工作中的各類政府行為有據可依、有理可循，為推進社區各項工作提供了可靠保證。通過爭取資金支持，更好地保障了各類政策的落地落實。二是有創新發展和可持續發展的具體措施。能夠充分結合社區居民需求和當地資源環境特點，調動有關社會資源，創新性地提出以保護環境為前提的可持續發展模式，做到因地制宜、因類施策。三是有社區居民的支持和配合。在推進社區共建共管過程中，采用聯系會議、村委會宣傳以及走訪入戶等方式，花費大量時間和精力在各社區進行廣泛和深入地宣傳動員，得到了大部分居民的理解和支持，從而形成了發展合力。四是建立并培養了有力的專業工作隊伍，在推進社區發展方面起到了重要作用。

3 存在的主要問題

3.1 各保護區發展不均衡不協調

大神農架區域的竹山堵河源國家級自然保護區、竹溪十八里長峽國家級自然保護區、巴東金絲猴國家級自然保護區和興山萬朝山省級自然保護區均緊鄰神農架國家公園，各保護地的自然資源類型、社區居民生活習慣等均具有較高的相似性；但由于管理單位不同，管理方式和管理成效存在較大差別，使得該區域的保護發展不協調。同時，大神農架區域包括了國家公園試點區、國家級自然保護區和省級自然保護區，不同級別保護區獲得的資金、政策支持等存在較大差異，且各自保護發展目標也不盡相同，使得各保護區在社區共建共管工作方面的發展成效不均衡，不同保護區的社區共建共管機構在社區公共事務管理上發揮的作用也不盡相同。

3.2 生態保護與經濟發展的矛盾復雜

據統計，在我國國家級自然保護區中（未統計港澳臺地區），開展旅游相關活動的約占58%，且開發強度和范圍在持續擴大，年游客接待量逐漸增加［8］。當地群眾生產生活所依賴的自然資源傳統利用方式、生活訴求等與自然保護區各類事業建設之間的矛盾沖突日益明顯。自然保護地管理早已不再是對自然資源的單一管理，更是要引導當地居民建立與保護地保護目標相一致的綠色發展方式和生活方式，從根本上解決矛盾，從而推進自然資源的科學保護與合理利用，實現人與自然的和諧共生。盡管當前通過扶持產業發展、設置生態護林員公益崗位等方式在很大程度上減輕了保護與發展的矛盾，但因保護強度過大而影響部分原住民生活生產方式的問題仍然不容忽視。

3.3 缺乏社區共建共管成效評估反饋機制

社區共建共管需要政府部門和社區居民的共同努力。當前，我國的自然保護地治理模式主要為“政府治理”或“共同治理”，政府在自然保護地治理過程中扮演了非常重要且必要的角色，在整體推進自然保護地建設和保護中發揮了關鍵作用。隨著保護管理的深入推進，“共同治理”模式在自然保護地治理實踐中的作用越來越突顯。通過政府收集統計性數據是了解社區共建共管成效的主要途徑，但存在一定的片面性，難以從管理制度、工作機制、資金安排、基層實際情況等方面系統地對社區管理工作作出科學評價，不利于共建共管方式方法的改進。

4 發展建議

4.1 開展大神農架區域保護地整合優化

1） 整合優化保護區范圍。以神農架國家公園試點區為主體，將周邊各保護區整合優化到國家公園之中，從范圍上形成一個完整的保護區域，整合優化后的保護區域統一由國家公園管理局進行管理，使各地區的發展在同一個框架體系內進行，增強保護管理的協調性和一致性。

2） 體制機制趨同化建設。神農架國家公園自試點建設以來，在健全社區共建共管體制機制、建立標準化流程化制度、開展動植物資源保護保育、探索制定各項發展規劃等方面做了大量工作，并取得了顯著實效，已經在各方面充分表現出示范性和引領性。建議通過開展整合優化工作，讓先進的經驗做法在各保護區內得到推廣應用。

3） 統籌資金調度使用。自然保護地的全面保護與發展離不開穩定的資金支持，而神農架國家公園試點區在這方面具有明顯優勢。自試點以來，其在社區文化發展、產業發展、生態移民、生態補償等社區共建共管有關方面的投入已超過億元，而周邊保護地在這方面的實力遠遠不及，這就在很大程度上限制了大神農架區域的整體協同一體化發展。通過開展整合優化工作，構建以國家公園為主體的自然保護地體系［9-10］，可統籌資金使用，讓具有同等保護價值的區域得到有效保護與發展。

4.2 進一步構建與自然資源特點和民風民俗相適應的發展機制

自然資源是保護地保護和發展的基礎，應通過建立與當地自然資源特點和民風民俗相適應的發展機制，進一步打通利益相關方的矛盾點，聯結利益點，實現人與自然和諧共處。

1） 加強自然資源保護，提升保護能力和水平。開展社區共建共管的根本目的是使自然資源得到更高效的管護，使社區居民生活福祉得到明顯提升。要實現這一目標，保護區的首要任務就是要保護好自然生態系統。這不僅需要提高居民生態保護意識，讓居民自愿參與到自然資源保護工作中，還需要建立適宜的生態系統監測網絡，加強現代化信息化建設，提高資源保護管護效率，通過優化保護功能區劃、提升保護管理能力、完善科研監測體系和強化科普教育等提升保護能力和水平。

2） 建設利益聯結項目，用項目建設聯結自然資源保護與社區居民福祉的共同利益點。保護區應通過發展特色農業、培育生態文化旅游、打造美麗宜居環境等方式緊密聯結各方利益，化解資源利用沖突。大神農架區域面積分布廣泛，有些特殊植物資源在某個較小的區域可能存在集中分布的情況。保護區可針對有發展潛力的植物資源制定專項發展規劃，通過招商引資、定向定點收購等方式，合理發展這些植物資源，避免居民直接上山亂采濫挖從而對自然資源造成破壞。

3） 深入發動社區居民，進一步促進實現社區的“共建共管”。保護區可以“全面掌握保護地自然資源特點—調研發現矛盾—建立共同利益聯結點解決矛盾—形成傾斜式利益共享機制—逐步多方面開展共建共管合作”為總體路線，嘗試吸收更多的社區居民以不同形式參與到社區建設和管理中。尤其是在自然教育方面，培養土生土長的自然教育員、宣傳員，系統梳理現有與生態環境保護有關的法律法規及保護條例等，理順保護區保護管理依據，加強規則的應用和宣傳，讓“規則”深入社區。

4.3 創新工作方式，形成管理評估反饋機制

1） 加強科技合作，形成穩定可靠的技術支撐保障。長期以來，從國家級到省級甚至到地方，各級林業有關科研單位在生態系統保護修復、生物多樣性監測保育、資源承載負荷與可持續發展等方面積累了大量的科研成果和實踐經驗，這為加強自然保護地生態資源保護、促進社區共建共管提供了潛在的科技支撐力量。保護區應在管理上創新工作方式，積極引進高校院所科技力量，改變當前生態資源保護碎片化現狀，形成科學合理的長期生態保護體系，提升生態系統保護恢復能力，從而為社區共建共管提供有力支撐。

2） 建立社區共建共管評估反饋機制，適時調整共建共管方案。社區共建共管模式不是單一的，也不是制定實施計劃后就不再修正的一錘子工作。保護區應在實際發展過程中找到存在的問題，從制度上實現可持續和諧發展?；诼摵蠂l布的《千年生態系統評估》，保護區可從安全、基本物質需求、健康、良好的社會關系、選擇與行動的自由等方面，結合區域發展實際，建立社區共建共管成效評估指標體系和方法，定期對共建共管成效進行評估，適時修正、調整、創新工作方式方法，形成良性發展模式。

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