系統治理林業有害生物災害的路徑

趙一臣 金嬌 盧修亮 時勇 溫玄燁

摘要：近年來，我國林業有害生物災害多發頻發，對我國森林資源安全、生物安全和生態安全構成嚴重威脅。林業有害生物防治作為一項系統工程，要真正從根本上提高治理成效，離不開系統謀劃和源頭治理。文中通過分析當前林業有害生物防治中存在的突出問題，分別從加強源頭防控、加強監測預警、加強檢疫監管、一體化推進災害治理與修復、提升防治能力和管理水平等方面探討系統治理林業有害生物災害的有效路徑，以期為新時代林草資源保護提供參考。

關鍵詞：林業有害生物；生物安全；源頭防控；系統治理

中圖分類號：S763.3?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0020-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.06.12.0001

趙一臣，金嬌，盧修亮，等.系統治理林業有害生物災害的路徑［J］.林草政策研究，2023，3（2）：20-26.

Pathways to Systematic Management of Forest Pest Disaster

Zhao Yichen 1 Jin Jiao2 Lu Xiuliang3 Shi Yong3 Wen Xuanye3

（1.Academy of Forest and Grassland Inventory and Planning， National Forestry and? Grassland Administration， Beijing 100714， China；

2.Academy of Industry Development Planning， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China;

3.Center for Biological Disaster Prevention and Control， National Forestry and Grassland Administration， Shenyang 110034， Liaoning， China）

Abstract： Forest pest disasters have happened increasingly frequently in recent years， posing serious threats to forest resource security， biological security and ecological security. Forest pests control， as a systematic program， cannot truly improve the effectiveness without systematic planning and source control. By analyzing the prominent problems existing in the prevention and control of forest pests， this paper discusses the effective pathways to the systematic management of forest pest disasters in terms of source control， monitoring and early-warning， quarantine supervision， integrated disaster management and restoration， and ability of forest pest control. The study is aimed at providing references for the protection of forest and grassland resources in the new era.

Keywords： forest pest; biological security; source control; systematic management

當前，中共中央、國務院高度重視生物安全工作，將生物安全納入國家安全體系。中共二十大報告也提出了“加強生物安全管理，防治外來物種侵害”的總體要求，生物安全工作備受關注。松材線蟲病、美國白蛾、紅火蟻等重大外來林業有害生物作為重大植物疫情，也多次受到中央關注并作出重要批示指示。為筑牢國家生物安全屏障、維護國家生態安全，國家林業和草原局采取了一系列戰略性舉措，取得了階段性進展。但長期以來，林業有害生物防治頂層設計不夠，全方位、全鏈條、全要素系統治理的防治格局尚未真正形成，防治政策措施常局限于控制致災因子，單要素治理模式問題突出，整體防治成效受到很大影響。本文通過梳理多年來林業有害生物防治存在的突出問題，以堅持問題導向、系統分析為原則，探討系統治理思路和實踐途徑，以期為新時代林草資源保護高質量發展提供參考。

1 林業有害生物防控形勢及存在的主要問題

1.1 林業有害生物防控形勢

我國是林業有害生物災害發生較為嚴重的國家之一［1］。據統計，全國范圍內能造成危害的林業有害生物有6 179種，其中危害面積超過6.67萬hm2（100萬畝）的有58種。近年來，全國林業有害生物災害年均發生面積約1 200萬hm2，對我國的森林、草原、濕地、荒漠生態系統構成嚴重威脅［2］。從危害種類上看，在我國造成重大危害的多為外來入侵物種。目前，入侵我國并造成嚴重危害的外來林業有害生物有45種，其中22種已納入國家重點管理外來入侵物種名錄［3］。在外來入侵物種中，松材線蟲病危害最重，是我國森林資源的“頭號殺手”。該病害1982年首次傳入我國，目前已擴展到19個?。▍^、市）的701個縣級行政區［4］，并繼續呈向西、向北擴散趨勢，且已擴散到吉林的東北部和四川的最西部，并在黃山、廬山、三峽庫區、秦巴山區等重點生態區域發生。2022年發生面積為151.15萬hm2，致死松樹數量1 040.48萬株。美國白蛾入侵我國40多年來，本土化趨勢尚不明顯，暴發成災時有發生，多數地區仍未出現危害趨穩減緩的跡象。2021年秋季，第三代美國白蛾反彈明顯，華北地區、黃淮下游流域多個省市多點暴發、偏重發生，不僅危害了森林資源和生態景觀，甚至還影響到人民群眾的正常生產生活［5］。此外，受全球氣候變化等自然因素和全球經濟一體化進程加快等經濟社會因素耦合影響，生物跨地域傳播風險日益加大，外來物種侵入、傳播機會增多［6］。2020年以來，黃脊竹蝗及白蛾蠟禪等遷飛性有害生物多次從老撾、緬甸隨氣流分批次遷飛傳入我國云南邊境地區［7］；此外，紅脂大小蠹在冀蒙遼、紅火蟻在長江以南［8］、加拿大一枝黃花在湘鄂蘇也有所擴散。

1.2 防控工作現存主要問題

1） 法律法規體系不健全。林業有害生物防治雖然有《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國突發事件應對法》等多部法律予以規范，但有關規定多是指導性綱領，缺乏可操作性細則，且常散見于多項法律，沒有形成完整系統的法律體系，亟需出臺專項法律予以支撐。此外，《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》修訂工作嚴重滯后，現行條例已不能完全適應防治工作新形勢、新任務。

2） 政策措施缺乏系統性、連續性和協同性。多年來，我國在林業有害生物防治方面先后出臺了多項制度，治理體系和治理能力建設取得一定進展。但在實踐中，由于防治形勢復雜多變，政策措施出臺時，常常是“簡單加和式”“補丁式”制定模式，制度碎片化問題明顯，很多關聯性、指引性制度規定過于分散，難以相互銜接、有效貫通，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”問題突出，未能做到統籌兼顧“一盤棋”。

3） 部門之間難以形成有效合力。林業有害生物常發生于林地、公路綠化、河道綠化、四旁綠化、鄉村道路綠化、農田林網、經濟果林、居民小區綠化帶、森林公園、城市綠地等多種區域，但由于各個涉林區域林權管理錯綜復雜，條塊分割、多頭管理問題突出，防治責任落實難度大，全覆蓋、無死角防治局面難以真正形成。此外，一些檢疫性有害生物發生環境類型多、范圍廣，應施檢疫植物及植物產品種類多、數量大，檢疫監管工作環節多、銜接難，部分地區因檢疫監管能力較弱，部門協調聯動機制不健全，檢疫監管常有漏洞。

4） 有害生物防治常限于單要素治理。長期以來，我國林業有害生物防治頂層設計不夠，大保護大治理戰略意識匱乏，未將有害生物治理納入林業生產全過程、融入重點區域生態保護和修復工程建設，忽視了致災因子、受災體、環境因子間的耦合關系，沒有從根本上考慮促進森林健康、提高森林自身抵抗災害能力的對策措施，全要素、全過程開展防治工作存在明顯不足。

5） 防治能力和水平亟待提高。目前，防治資金投入與防治工作任務的實際需要還有很大差距，投入明顯不足。很多市、縣不再單獨設立林草有害生物防治檢疫機構，專業技術人員編制數量也有所削弱，基層防治體系“線斷、網破、人散”問題較為突出。重大林業有害生物關鍵防治技術匱乏，災害立體監測、快捷檢測檢驗、綜合防治和疫木安全利用等關鍵技術仍存在短板。

2 系統治理林業有害生物災害的有效路徑

2.1 加強源頭防控

1） 強化造林綠化質量管理。將林業有害生物防治納入造林綠化相關規劃、造林設計方案和森林經營方案，實行嚴格管理，降低造林綠化傳播林業有害生物風險。開展國土綠化應堅持先設計后施工原則，作業設計或綠化方案應明確林業有害生物預防和治理的對策措施，征求同級林業有害生物防治檢疫機構意見，并作為檢查驗收、考核評價的重要內容。積極采用鄉土樹種進行綠化，審慎使用外來樹種，不使用來源不清、長距離調運、未經檢疫、未經引種試驗的種子與苗木及其他繁殖材料，確需引進外來樹種的，經引種實驗驗證成功后方可使用。

2） 積極開展健康森林建設。開展國土綠化應堅持數量和質量并重，因地制宜，適地適綠，營造健康穩定的森林生態系統，提高抵御生物災害能力。提倡使用鄉土樹種、珍貴樹種、抗性強樹種營造混交林，避免大面積集中連片營造純林。積極開展健康森林建設，通過森林撫育、退化林分修復改造、森林質量精準提升［9-10］等措施，調整優化林分結構，消除林業有害生物發生源頭及滋生環境。強化森林經營管理，加強中幼林撫育力度，對林業有害生物發生較重、人工純林、林木過密的林分，優先安排撫育補貼資金，加大撫育支持力度。加強受生物災害危害嚴重的退化林分修復改造，加大馬尾松、楊樹等人工純林改造力度，實施林業有害生物防治與森林質量提升協同增效行動，推動林業有害生物防治與退化林分修復改造統籌謀劃，一體推進。

3） 加強抗性品種選育推廣。針對林業有害生物發生危害形勢，結合林木中長期育種計劃和生態抗逆樹種、速生用材樹種等育種工程，提出易感、常發林業有害生物重點管理樹種目錄，明確抗性品種選育主攻方向，實施緊缺抗性品種選育科技攻關。重點培育楊樹、松樹、桉樹等速生用材樹種的優良抗性品種，加大鄉土樹種采種生產、種苗繁育基地建設力度，引導以需定產、訂單育苗、就近育苗，避免長距離調運綠化種苗，降低林業有害生物傳播風險。配合實施好重點地區人工針葉林改造工程，加快推進現有良種基地樹種結構調整，結合實際情況適時調減針葉樹種比例，新增鄉土喬灌木良種比例。

2.2 加強監測預警

1） 強化監測預警體系。充分發揮行業和市場作用，建立以監測站點、生態護林員、林業工作站、鄉（鎮）及林場管護人員為主體，以社會化防治服務組織為補充的基層監測組織模式。構建以監測站點監測為基礎、常態化動態監測為主、定期調查普查為補充的林業有害生物監測預警體系。統籌林業有害生物監測站點和外來入侵物種監測站點等布局，按照事權劃分，明確中央和地方支出責任，健全運行機制。強化外來入侵物種監測預警，依托現有監測網絡，優化監測站點布局，加強重點物種發生區域和入侵高風險區域監測預警。

2） 提高監測預警能力。積極推進遙感、物聯網、大數據、云計算等現代信息技術應用，構建“天空地”一體化、大數據可視化監測預報技術體系，提高測報管理信息化、數字化、網絡化、智能化水平。強化多源信息數據服務共享，建立林業有害生物監測預警感知平臺，提高災害風險因素監測預警與早期識別感知能力，做到早發現、早預警、早處置。強化網格化監測，及時發布生產性預報，指導開展防治作業。

2.3 加強檢疫監管

1） 加強檢疫監督管理。加快理順檢疫執法工作機制，完善檢疫執法制度體系，暢通檢疫審批、檢疫檢查、行政處罰工作流程，提升檢疫執法工作效能。建立應施檢疫的森林植物及其產品生產經營者的檢疫備案制度，制定重點管控對象臺賬，加強檢疫檢查。加強引進林草種子、苗木檢疫審批與監管，強化調運跟蹤管理，防范外來物種侵入危害。加強境內跨區域調運森林植物及其產品檢疫監管，防止林業有害生物傳播擴散。加強產地檢疫、調運檢疫及落地復檢全過程監管，重點加強來自疫情發生區帶土綠化苗木的調運檢疫和復檢。持續開展檢疫執法專項行動，嚴厲打擊檢疫違法犯罪行為。

2） 強化部門協同監管。強化部門間協同監管和聯動執法，建立完善監管信息共享、違法線索互聯、案件通報移送等制度。做好林業有害生物行政執法與刑事司法的銜接，對符合林業有害生物檢疫監管領域刑事案件立案追訴標準的案件，依照案件移送有關規定及時辦理移送相關手續，積極做好案件調查、證據收集、法律適用等工作，不得以行政處罰代替刑事處罰［11］。

3） 創新完善監管方式。完善全國林草植物檢疫信息化管理與服務平臺，加強檢疫證書管理，提升檢疫管理服務信息化水平。建立完善檢疫案件監督管理機制，建立林草植物檢疫案件閉環管理制度和案件線索常態化報告制度，強化重大案件跟蹤督辦和信息通報，嚴厲打擊妨害動植物防疫、檢疫罪相關刑事案件。推進誠信體系建設，建立健全信用信息評價機制，建立涉木企業、社會化防治服務組織黑名單管理制度。

2.4 一體推進災害治理與修復

1） 實施“三區四帶”生態屏障分區治理。統籌全國重要生態系統保護和修復重大工程總體布局，針對重點生態區域的突出生物災害發生問題，因地制宜實施分區治理［12］。青藏高原生態屏障區應加強鼠（兔）害防治，大力推廣應用物理隔離、生物防治及高效低毒環保型藥劑等無公害防治措施，減少環境污染，守護“中華水塔”生態安全。黃河重點生態區應以黃河源頭鼠（兔）害、秦嶺松材線蟲病、沿黃防護林蛀干害蟲、黃淮海平原地區防護林美國白蛾防治為重點，統籌實施綜合治理。長江重點生態區和南方丘陵山地帶應立足松材線蟲病疫情易集中暴發、馬尾松人工純林占比大且受害嚴重的實際，按照重點拔除、逐步壓縮、全面控制的目標要求，因地制宜開展疫情防治，重點加強大巴山區、武陵山區、三峽庫區及大別山—黃山地區、武夷山區疫情除治。東北森林帶應以保護紅松、落葉松、樟子松等針葉林為重點，加強松材線蟲病和松毛蟲防治。北方防沙帶應結合好退化防護林改造修復、天然林保護等工程項目，開展荒漠灌木林有害生物、“三北”防護林蛀干害蟲及鼠（兔）害重點治理。海岸帶應加強沿海防護林特別是以紅樹林、檉柳等為主的防浪消浪林帶，及以木麻黃、刺槐、黑松和楊樹等為主的基干林帶有害生物防治，提高林分質量，提升海岸防護功能。

2） 推動重點地區生物災害精準治理。以國家公園、國家級自然保護區、國家重點生態功能區、天然林保護重點區域、國家級公益林等為重點，統籌推進重點地區林業有害生物災害治理與修復。國家公園、國家級自然保護區等自然保護地應充分發揮生態系統自我修復能力，必要時輔以人工干預措施，促進森林生態系統正向演替。加大古松、古柏、古銀杏、古槐等古樹名木重點保護力度，采取注射、噴施保護劑等措施進行復壯，增加生長勢，提高樹木自身抗性［13］；受林業有害生物嚴重危害的樹木及枯死、瀕死木應及時清除；能進行封山育林的應采取封育措施。國家重點生態功能區、天然林保護重點區域、國家級公益林等應采取以自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的綜合防治措施，實現對有害生物的持續有效控制。

3） 推進城鄉綠化區生物災害綜合防控。堅持人民至上，以嚴防成災擾民、提供良好人居環境為目標，以打破責任區域條塊分割、形成防控合力為重點，全面開展城鄉綠化區有害生物綜合防控。對居民小區綠化帶、森林公園、城市綠地、農村“四旁”等毗鄰人民生產生活、公共休閑的區域，應加大美國白蛾、紅火蟻、蚜蟲等易暴發、易擾民等林業有害生物精準防治力度，降低種群密度，嚴防擾民輿情。交通沿線綠化帶、河湖綠化帶及其他生態廊道綠化帶應以易暴發或易對生態景觀造成顯著危害的林業有害生物防治為重點，通過人工物理防治、生物防治、無公害化學藥劑防治等綜合防治措施，實現有害生物可持續控制。對農田防護林特別是西北、東北、華北和黃淮海平原等防護林主要分布區，應結合退化防護林改造修復工作，加大楊樹、柳樹、榆樹、槐樹、油松、樟子松等主要造林綠化樹種有害生物綜合治理，提高林分質量，提升防護效能。

4） 強化邊境地區外來入侵物種防控。加強邊境地區及經濟貿易發達地區特別是新疆、云南、廣西等地外來入侵物種防控。推進重點管理外來入侵物種“一種一策”精準治理，編制重點種類防治技術方案。加強應急處置能力建設，加快制定外來入侵物種防控應急預案，加強應急物資儲備和應急演練。抓住防治重點區域和關鍵時期，集成綠色防治技術，建立綜合治理示范區，開展阻截防控。推動建立部門間、區域間外來入侵物種聯防聯控機制，加強邊境地區跨境協作，與周邊國家建立外來入侵生物信息共享和聯防聯控機制。

5） 突出抓好生物災害發生區治理后修復。根據發生區林分組成和受害情況，結合當地產業發展需要，科學確定生態保護修復模式。應重點加強闊葉樹蛀干害蟲、松鉆蛀類害蟲、松材線蟲病，及其他外來入侵物種發生區治理后修復工作。對受到林業有害生物嚴重危害的林分，可采取小面積皆伐更新、塊狀擇伐、帶狀擇伐、單株擇伐等方式，伐除受害木、瀕死木及枯死木，并補植補造，營造混交林，優化林分結構，恢復森林生態。進行松材線蟲病治理后修復時，應統籌森林質量精準提升、退化林修復、低質低效林改造等工程項目，因地制宜開展不同條件下的疫情防控生態保護修復。長江重點生態區和南方丘陵山地應充分利用松材線蟲病疫區與油茶主產區高度重疊特點，用好用活油茶產業發展3年行動政策措施，因地制宜將疫木采伐跡地更新為油茶林［14］。

2.5 提升防治能力和管理水平

1） 健全防治法規制度。貫徹落實《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國生物安全法》，加快推進《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》《植物檢疫條例實施細則（林業部分）》《突發林業有害生物事件處置辦法》修訂。加快制修訂生產急需的林業有害生物防治標準，完善行業防治技術政策和防控成效評價指標體系。

2） 健全責任履行機制。壓實屬地防治責任，落實地方政府重大林業有害生物防治主體責任，建立責任清單，明確責任范圍，完善履責程序。實行防治目標管理責任制，將林業有害生物防治工作納入林長制考核體系和地方政府考核評價指標體系，完善林長制督查考核有害生物防治指標及評價標準［15］，強化目標考核和防治督導。建立完善區域協同、部門聯動的協調指揮機制，形成防控合力［16］。

3） 加強防控體系建設。加強防控基礎設施建設，強化能力提升工程建設項目頂層設計和運行成效評價，推動資源要素更好地向重點地區聚集。強化應急防控能力建設，建立健全應急物資儲備體系和采購供應體系，完善使用調配、定期輪換、動態儲備制度，加強應急演練和技術培訓。深入推進社會化防治，指導地方完善社會化防治企業管理制度，規范社會化防治市場。完善林業有害生物災害損失評估機制，加快制定出臺更加系統、更具可操作性的災害損失評估規范。

4） 加強資金項目管理。建立重大林業有害生物防治任務管理和評價機制，推動防治任務與補助資金“落地上圖”，實現重大林業有害生物精準防治。建立以獎代補投入機制，完善防治補助資金分配與考核結果掛鉤制度，提高資金使用效率。完善林業有害生物防治補助項目儲備制度，推進資金項目化管理。加強防治項目申報、建設、實施等全過程監管，確保資金使用進度，保障資金使用效益。

5） 加大防治科技創新。聚焦行業急需，解決關鍵防治技術匱乏問題，設立國家科技計劃、專項、基金等，吸引國內外專家參與攻關。加強林業有害生物立體監測、快速檢測檢驗、綜合防控和松材線蟲病疫木安全利用等關鍵技術研究，提高防控科學化水平。支持開展防治急需的小微課題研究，遴選、推廣一批好用管用的防治技術和產品。整合現有成熟防治技術和手段，推動先進防治技術成果轉化和行業推廣（圖1）。

3 結語

繼2021年“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”被寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》后，中共二十大報告中再次進行強調。系統治理已成為習近平生態文明思想的重要觀點，新時期開展林業有害生物防治工作應以此為根本遵循［17］。森林生態系統中各生命要素是相互依存、相互影響的，是不可分割的有機整體。做好林業有害生物防治工作必須堅持系統思維，做到各要素統籌、多主體聯動、全過程耦合［18］，全方位加強風險防控和治理體系建設，努力實現由災害治理向綜合減災轉變，減輕災害損失，提高治理成效，切實筑牢林草生物安全屏障，牢牢守住國家生物安全底線。

參考文獻

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