數字治理視域下公共服務創新：機遇、挑戰與變革*

劉學濤 劉力夫

2010年以來，以大數據、云計算、人工智能等為代表的新一代信息技術正推動全球新一輪科技革命和產業變革加速演進。2016年，G20杭州峰會提出數字經濟發展與合作的倡議；2017年，“數字經濟”被寫入黨的十九大報告；2018年，習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上指出：“要發展數字經濟，加快推動數字產業化，依靠信息技術創新驅動，不斷催生新產業新業態新模式，用新動能推動新發展”；2020年4月，習近平總書記在浙江考察時再次強調：“要抓住產業數字化、數字產業化賦予的機遇”“抓緊布局數字經濟”；黨的二十大報告明確提出：“加快建設網絡強國、數字中國，對促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群作出部署，為發展數字經濟帶來新的戰略機遇和廣闊前景”?！岸鄠€數字經濟相關重磅文件齊發，這直接將數字經濟提升到了極高的戰略位置?！保?］申嚴之，“數字經濟正以前所未有的速度在全球范圍內發展，成為世界各國重塑全球競爭力、搶占新一輪發展制高點的共同選擇?！保?］信息化技術的快速發展已經在全國引起了熱潮，為數字化轉型中社會實驗帶來了基礎，也帶來了挑戰。從政府治理角度而言，數字治理倒逼傳統政府組織再造和優化升級，實現治理模式和治理體系的蝶變，呼喚政府理念革新、行政體制重構、行政流程的簡捷優化和數據資源互聯互通。從國際發展態勢來看，各國都投入充足的人、物、財保障數字治理的建設，但數字治理實施者在建設過程中更多側重于信息基礎設施建設和政府管理，而未將法律規則的變化給予充分的關注，也就造成數字治理過程中引起組織管理、流程設計和政策法規之間聯動不暢。新一代信息技術自身的發展和對經濟社會各領域的滲透融合將衍生出全新的經濟社會組織運行模式，對經濟學、管理學、社會學、法學等的微觀基礎、研究方法及范式都會帶來新的課題和沖擊。因此，本文以數字治理視域下公共服務創新的研究為契機，希望有更多專家學者關注智能社會治理下的公共服務創新，結合我國經濟社會發展實際，不斷探索技術與社會發展、技術與人文發展相結合的路徑，為社會智能治理提供更多思路。

一、數字治理視域下公共服務創新典型模式

隨著數字化技術的大潮所趨，數字治理受到越來越多廣泛的關注，新的技術應用不斷深化。5G、云計算、人工智能、互聯網和政務服務、行政管理深度融合，為數字治理建設提供了有力的技術支撐和保障。我國對數字治理建設，已經達成了普遍共識，開展了積極探索，先行先試，取得一批成熟的可推廣、可復制的經驗。

（一）機構改革方面

1986年，德國社會學家貝克出版了《風險社會》一書，開門見山地指出：當今人類社會生活在“文明的火山上”。由此，他首次提出現代社會本質上是一個風險社會，如何管理風險、在眾多不確定性之下作出決策，這是城市治理的長久命題。黨的十六大報告將電子政務作為行政管理體制改革的一部分明確提出，表明了電子政務的重要性。黨的十九屆四中全會進一步指出，推進數字治理建設。當前，以網絡化、數字化、智能化等信息科技的快速發展和廣泛應用，改變了人類社會的政治、經濟、社會和文化的運作機制，孕育了新的社會結構和文明形態，也考驗著人類對新社會結構和文明形態的治理能力和治理水平。

以機構改革為突破口打造整體政府，廣東等地是典型代表。隨著廣東省機構改革，“管運分離、建管分離”格局初步形成，同時相關主管部門首創性、代表地的引入“1+2”數據治理模式，在原有數據建設運營方之外，引入數據管理方和數據審計方，形成三方共建、共享、共治的管理運營模式?！耙揽考夹g優勢和整體設計，采取多元供給主體合作的模式，建設線上線下一體化的協同平臺，使數據能夠在公共服務的參與者和政府各部門間流通，從而簡化了服務流程，豐富服務內容，拓寬了公眾參與渠道，使公共服務供給與需求相對應，從而驅動公共服務供給模式的創新和機制的優化?！保?］廣東省數字治理建設過程中，充分運用行政管理理論作架構指導，大膽地進行多元合作參與，力圖通過多方力量的凝聚與智慧優勢共同齊心協力打造數字治理建設，從而使得數字治理建設中行政體制改革的不斷完善，優化我國行政組織。正如學者所總結，“在數字治理改革建設中，廣東省運用整體政府理論，以系統性、整體性思維推進各級政府部門政務信息化的職能融合、技術融合、業務融合與數據融合，探索出一條構建信息時代整體政府的可行路徑?！保?］

（二）信息化建設方面

“作為一個為地方政府提供治理支持以提升治理能力現代化的大數據平臺，政務數據資源不僅要包含本部門的數據，還要包含橫向和縱向的部門數據?！保?］浙江省是全國比較早推進數字治理建設的一個省份，浙江的歷屆省委省政府一張藍圖繪到底，一以貫之推進數字治理建設，取得一些成就。2018年，浙江省政府提出全面推進政府數字化轉型，應該說這個階段數字治理建設正式進入全面系統重塑性的階段，按照全省一盤棋、一張網的要求，從省域層面對數字治理建設進行整體化的謀劃。具體來看，第一，確立了整體自治理念。整體是整體政府，提出來數字治理建設的關鍵就是跨部門的數據共享、推動政府業務流程的整體性重塑，讓群眾和企業辦事從找部門到找政府，讓政務服務的方式從碎片化到一體化，讓政府各部門的監管和治理行為從原來的單打獨斗到高效協同。自治，基于制約化的治理，以數據資源的高效配置為關鍵，運用新興的數字技術，及時感知、科學決策、主動服務。第二，提出要把數字治理建設的關鍵，通過跨部門的數據共享來推動政府業務流程的整體性重塑，也就是改革是數字治理建設的本質。體制機制重塑是數字治理建設的根本要求，一個總支撐是構建全省一體架構的公共數據平臺。第三，建立了四重兩端的架構，包括業務應用、應用支持（中臺），包括數據資源、基礎設施等體系。四重系統架構是保證體系，包括政策標準、安全、組織保障等，兩端是為群體和企業提供服務的統一入口，叫做治理辦。體系架構概括起來就是平臺+應用，全省的政府建設基于一個平臺、一套話語體系，為業務互通和數據共享打下了基礎，也為全省各地數字治理建設的最佳實踐，能夠比較快速地基于平臺在全省復制推廣打下了基礎。這個階段的數字治理，也就是現在國辦在全國要全面推廣的數字治理建設，最大的特征是數字賦能多塊協同。要推進的不是單一部門的業務數字化，而是站在整體政府視角，放在更大的視野、場景推動跨部門、跨業務、跨層級、跨系統的應用。浙江省以“最多跑一次”改革作為切入點來構筑政府數字化大平臺，創新點在于以群眾和企業的“辦事事項”為入手點，建設標準化、規范化對外辦事窗口，打破數據孤島壁壘，打破傳統上以部門為單位的權力中心模式，讓政務的行政權力運行在高效化、透明化、規范化的平臺監管之下。

“數字化改革是我國在新發展階段全面深化改革的總抓手，數字法治是數字化改革的重要組成部分?！保?］21世紀是信息技術飛速發展的時代，我國政府應該緊隨時代的腳步，利用互聯網等信息技術，轉變政務的運作方式，整合政務信息資源，推進政府業務電子化，建立電子化、信息化的政府信息系統。數字治理建設不但能夠優化各級政府和部門工作流程，降低行政成本，而且有利于加強政府與公眾、社會組織的互動，提高公共服務質量。［7］當前，我國各地積極順應數字化轉型大勢，形成了多元嘗試、多樣創新、百花齊放的數字治理建設轉型新格局。由于數字治理建設是一項系統巨大的工程，涉及的面非常廣泛。上述選取比較有代表性的地方實踐成果，對其進行分析與提煉，總結數字治理地方發展有益經驗，以期為我國未來行政管理學的發展提供實踐基礎支撐，為我國數字治理建設中行政管理發展與變革的美好藍圖提供智慧支撐。

二、數字治理視域下公共服務創新的機遇

“近年來，數字治理在許多國家迅速推進，實踐者和學術界對于數字技術賦能治理的前景充滿了期待?！保?］人工智能、云計算、區塊鏈和5G等數字技術的快速發展已經對國家、社會都產生了深遠影響，越來越多的城市將新技術應用于各個領域，以期推動經濟社會發展，提高政府運行效率，提高公共服務水平，推動城市治理體系和治理能力現代化。目前，全球各地城市治理的數字化轉型已經形成了大量實踐案例，推動了數字治理的時代潮流。這些實踐正在重塑政府與市民的關系、政府與市場和社會的關系以及政府內部的條塊關系與運行模式，生動詮釋了數字時代城市治理的新形態。

（一）數字化減少公共服務主體間的信息不對稱

習近平總書記指出：“數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響?！秉h的二十大報告中也提到，要加快建設數字中國。在科技迅速發展的今天，以數字技術作為基礎支撐和重要手段來加強公共服務治理體系和治理能力現代化建設，全方位推動數字技術與公共服務治理深度融合，必將為社會治理精細化智能化注入強大動能，數字治理已經成為現代化社會的必備要素?！耙院侠碇贫却钶d技術之翼可能更易于提高制度的社會效果?！保?］但是，目前傳統社會發展和政府治理模式將迎來新的沖擊。行政管理作為現代化政府治理的重要方式和手段，行政管理主體權力行使的基礎來源，也要面對數字時代的沖擊。在學界，數據權屬未定的狀態下各種學說、理論重疊無法為實踐提供有效指導，在一定程度上給數字治理等大數據產業的發展和數據要素市場的培育帶來困擾。

縱觀人類社會發展進程，如果說大航海時代，機械生產和資本是近代化發展的關鍵推動力的話，那么數據和算法必將成為推動當代世界變革的核心動力。在數字經濟時代，當我們遇到早晚上下班高峰期交通擁堵時，可以拿出手機掃碼騎上共享單車到達地鐵站，不想做飯時可以用手機APP下單一份美味的外賣，閑暇時還可以通過各種互聯網平臺瀏覽新聞、拼單購物、繳納各種生活雜費。由此可見，大數據、人工智能等數字技術逐步應用到金融、電子商務、交通出行、醫療健康、智能家居等各個領域并推動了新興業態如雨后春筍般大量涌現。各種智能便民服務APP日益融入到我們日常生活當中，成為現階段重塑人類社會生活的重要力量。

（二）智能化降低公共服務供需匹配的交易成本

工業革命以來，城市逐漸成為人類賴以生存和發展的最為重要的空間載體。經濟生產、社會生活不斷在城市中集聚，并得以演化革新?！霸诳焖龠M入數字社會的時代背景下，推進數字治理體系和治理能力已經成為國家治理體系和治理能力現代化建設的題中之義?！保?0］隨著我國政府數字化水平的不斷提高，政府憑借其職能優勢會獲取和掌控海量數據，而擁有這些數據會使政府作出的決策更加科學民主，有利于提高政府治理效能，創新政府治理的手段，提供更加精準的服務。以大數據、物聯網、云計算、人工智能為代表的數字技術，不僅推動了城市經濟與生活的轉型升級，也為城市治理提供了新的解決路徑。

進入數字時代，隨著智能化數字技術的飛速發展，數據所蘊藏的巨大經濟價值被不斷挖掘釋放，成為人類社會變革和經濟迅速發展的新動能、新引擎。同時，數據在改善政府公共服務質量和提高政府治理能力上也具有巨大的優勢。在經濟領域，基于數據推動社會生產力發展和商業模式創新的作用日益凸顯，數據已經成為新興的生產要素，并被國家寫入政策文件之中。其中政府掌握著海量的與社會、經濟發展密切相關的數據。這些數據蘊含巨大的經濟價值，是實現技術創新和數字經濟持續高質發展的動力和資源?！俺浞终J識到數字化與權利保護的協同性，推動綜合社會保護體系的構建探索是當前科技、司法都在不斷思考的實踐性問題，”［11］將智能化與公共服務結合實現創新應用，釋放數據紅利，促進經濟發展已成世界各國的共同選擇。未來應繼續在公共服務體制中引入大數據的支持，利用信息化技術提升公共服務的精細化程度，以公共服務管理信息化建設打破部門信息壁壘，居民足不出戶就能輕松辦成事。

三、數字治理視域下公共服務創新面臨的挑戰

在危機中育新機，于變局中開新局。在經歷了政府信息化、電子政府、“互聯網+政務服務”的不斷演進后，服務人本化、參與多元化、運行平臺化、效能精益化、狀態智能化的數字治理應運而生?！白疃嗯芤淮巍薄耙痪W通辦”“一網統管”“一網協同”等實踐創新亮點紛呈，一時間數字治理的實踐熱潮在各地興起。但是，伴隨數字治理的發展，“數治”邏輯下的公共權力與公民權利越發不對等。一方面是數字技術加持下行政權力的急速擴張與公民權利的大幅萎縮，另一方面是掌握數字技術與數字資源的大型企業作為“準公權”享有者而迅速崛起。實踐中產生了技術壓制人的尊嚴而形成的目的工具化和工具目的化的技術治理悖論，迫使人們開始重新反思數字治理的合法性邊界。筆者認為，數字治理視域下公共服務創新面臨突出挑戰如下。

（一）創新流于表面形式、缺乏深層次職能轉變

當今社會已然成為一個“技治”社會，新科技被廣泛運用在公共治理領域。在我國，長期以來的計劃經濟體制使政府過于強調自身的管制職能而忽了服務職能，各級行政機關及其公務人員的行政管制觀念根深蒂固，片面強調公民一方的服從，導致了在我國的社會管理中行政主體高高在上，缺乏提供公共服務的思想觀念與精神動力?！皵底謩撔氯绾钨x能推進公共服務創新，是影響國家治理體系和治理能力現代化的重要內容?！保?2］政府職能是政府社會管理的職責與功能的總稱，它揭示了政府活動的基本方向與主要內容，被稱為政府所有活動的“靈魂”。政府職能并非是一成不變的，它會隨著國家形勢與社會經濟、政治狀況的發展而改變在傳統的行政行為方式中，因技術條件所限，時空不統一、信息不對稱等問題的存在，使政府難以向社會提供大規模、定型化、高質量的公共服務，而是更多地運用命令式、強制性的手段進行行政管理，更多地強調政府的管理職能。

從政府治理角度而言，數字治理倒逼傳統政府組織再造和優化升級，實現治理模式和治理體系的蝶變，呼喚政府理念革新、行政體制重構、行政流程的簡捷優化和數據資源互聯互通。從國際發展態勢來看，數字治理和數字政府建設是世界各國政府提升政府行政效能，建設政府治理能力和治理體系現代化的重要舉措，都投入充足的人、物、財保障數字治理的建設，但數字治理實施者在建設過程中更多側重于信息基礎設施建設和政府管理，而未將法律規則的變化給予充分的關注，也就造成數字治理過程中引起組織管理、流程設計和政策法規之間聯動不暢。

（二）創新過程比較封閉、缺乏開放式主體互動

當今世界呈現出一幅大數據、人工智能等高新技術飛速發展的時代圖卷，我們已經迎來了智能化、數字化的時代，新興行業與新興商業模式的不斷涌現，在優化我們生態環境和提高生活品質的同時，使人們共享發展成果。政府通過數字治理向社會公眾開放高價值、高質量的數據，社會公眾通過平臺自由獲取利用數據從而滿足自身發展和創新的需要。由此可見，數字治理從本質上不僅是政府提供的公共服務，是將技術與數據結合后產生巨大的社會效應和價值，從而實現全體社會成員共享發展成果。因此數字治理的制度基礎是滿足公眾需求，充分保障其參與社會治理。

伴隨智能時代的到來，人類的有限理性開始逐步讓步于機器和算法，算法在信息掌握、運行速度、處理復雜問題的能力上，都表現出遠超于人類的優勢，也因此可以長驅直入，甚至深度介入公共決策。但是，當我們將傳統治理和行政決策交由算法來完成時，其引發的問題同樣不少。算法權力化所帶來的，不僅僅是公共管理效能的提高，其同樣隱藏了權力異化、甚至不斷侵蝕個人權利的可能。而在技術理性的光環加持下，這些危險被悄然掩蓋。

四、數字治理視域下公共服務創新的新革向

“黨的十八大以來，我國法治政府建設能夠取得歷史性成就，關鍵原因是堅持走中國特色社會主義法治道路，遵循習近平法治思想的科學引領”［13］，公共服務發展水平是衡量社會文明程度的一個重要標志。下一步，應進一步推動智能技術和智能社會的健康發展，探索智能社會治理的中國道路。

（一）公共服務由“單向主導”向“多元互動”轉變

在規制國家（r egul at or yst at e）興起的背景下，規制早已從狹義的經濟型規制，邁向保健衛生、交通安全、消費者保護、防止公害和保護環境、確保教育文化福利等社會性規制。另一方面，互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等信息技術作為一種通用目的型“使能科技”（enabl ing t echnol ogy），可以突破技術設計之初的目的限制，廣泛應用到迥然有異的場景，并為截然不同的主體賦能?！袄裰?，絲發必興；厲民之事，毫末必去?！惫卜贞P乎民生，連接民心。不少地方服務部門打造線上平臺傾聽民聲，以群眾的實際需求作為服務的出發點和落腳點，靶向滿足群眾的服務期待。服務創新不是“拍腦門”式決策，只有充分調研、科學決策才能交上滿意的“答卷”。

在數字時代，政府與社會之間不再是臺上與臺下、表演與觀眾的簡單二元關系。政府需要走到臺下與社會主體互動，更需要共邀社會主體上臺演出。由于智能化數字技術的發展，傳統的政府組織構造和治理模式已無法適應新時代的發展需求，迫使政府需要轉變執政理念和行政職能，從簡單發布行政命令轉向提供滿足公眾需求的優質公共服務。不僅如此，政府的治理模式也需發生變革，從行政管理轉為公眾參與的多方主體合作共治的模式。最終實現向服務型政府、整體型政府的轉變。事實證明，智能化的數字技術在推動政府治理模式變革和創新過程中起到了至關重要的作用。政府數據與智能化的數字技術是現代化數字政府治理的核心要素和支撐。利用數字技術提高政府數據治理的效率，將更加有效地整合匯聚數據，提高行政效能，優化公共服務內容，創造更多社會財富，增進社會福祉。

（二）公共服務由“路徑依賴”向“數據驅動”轉變

技術進步為數字政府建設與發展提供了新的工具，也在不斷重塑著數字政府的結構、運行方式、文化與環境，帶來治理范式的轉變，并在組織資源、技術能力、管理運行、組織協同等方面提出更高的要求。工欲善其事必先利其器，大數據的應用不僅能夠提高服務創新的科學化、精細化和智能化水平，更對推進服務現代化意義重大?；ヂ摼W+醫療讓掛號看病更加便捷；大數據+政務服務讓群眾辦事更加高效；信息化+社會治理讓服務更加精準……“云服務”成為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的新場域和新載體。我國目前正處在大數據、物聯網、云計算、人工智能等技術日新月異的偉大變革時代，數據積累已達到從量變到質變的奇點，成為推動經濟發展與重塑社會秩序的重要推手。數字時代、智能時代已經全面到來。我們黨和國家為積極應對數字時代這一百年未遇的社會變革，不斷制定激勵性政策法規全面深化改革，推動技術與理論的發展與創新。

在促進國家治理體系和治理能力現代化方面，數字技術和數字資源發揮著越來越重要的作用，數字治理能力成為政府治理能力的重要組成部分。數字治理背景下的政府，既要作出民主科學的決策，提高治理效能，又要為公眾提供更加精準的便民服務，這就需要政府在社會治理過程中采集和生成大量數據。那么政府作為數據的最大保有者，有義務也有責任將這些政府數據開放給公眾使用。社會公眾通過對這些數據進行分析應用，繼而開發出各種各樣的應用軟件，為人們創造高效便捷的生產生活環境。同時，數據分析結果還可以幫助人們作出更加合理更有依據的精準決定。公共服務由“路徑依賴”向“數據驅動”轉變是數字時代背景下政府自我革新與自我完善的必經階段，也是法治政府、為民服務型政府以及更加透明更加開放型政府建設的必要環節。

五、未竟的課題

從自然科學的發展歷程來看，人類對數據資源的發現和認識為推動當代科學技術發展提供了基礎要素。進入新世紀以來，機器運算和信息傳輸能力的快速發展，智能技術所需的數據基礎已呈爆炸發展趨勢。面對海量數據資源，有關數據價值挖掘和數據應用技術的積累也已達到可以質變的奇點。尤其近年來，大數據、物聯網、人工智能等智能化的數字技術已經成為變革社會生產生活的中堅力量，毫不夸張地說人類社會的進步與發展已離不開智能技術的輔助。同時，傳統社會發展和政府治理模式將迎來新的沖擊。行政管理作為現代化政府治理的重要方式和手段，行政管理主體權力行使的基礎來源，也要面對數字時代智能技術的沖擊。技術與管理之間存在良好的互動關系，技術不僅為管理尤其是行政管理的發展帶來挑戰，更為行政管理的發展帶來機遇，拓展了行政管理的研究范圍與內容。反之，行政管理的調整與變化也影響著技術的不斷更迭，兩者互相促進。筆者堅信我們將會看到數字技術對現有公共服務模式的顛覆性創新?！皩τ跀底只療岢标P注的腳步應永不停息，”［14］未來，處于整體性變革之中，如何實現更有溫度的智能社會服務體系還值得深挖？其一，可以探索實踐適用的理念，為前沿技術落地搭建合適的應用場景；其二，可以探索共創眾包理念，形成多元主體參與智能社會治理的強大合力；其三，可以探索形成普惠共享理念，促進智能社會的發展和治理成果共享；其四，可以探索梳理系統觀念，綜合研判新興智能社會議題的內在機理。申言之，有溫度的智能社會公共服務體系，不僅需要有著更加高效的生產力，更需要有更加豐富多彩的精神空間、更加公平公正的制度保障、更加包容和諧的人文關懷。