邊疆民族地區農村土地承包經營權流轉糾紛的審判思路
——以新疆維吾爾自治區為例

朱 輝 高 峰

(石河子大學，新疆 石河子 832003)

農村土地承包經營權流轉是指農戶在保留農地承包權的前提下，將農地經營權流轉給他人的行為。 《中華人民共和國農村土地承包法》規定承包方可以自主決定依法采取出租、轉包、互換、轉讓、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權。 邊疆民族地區農地面積較大，工業基礎相對薄弱，因此經濟發展歷來以農牧業為主導，但受制于資金、技術、勞動力等因素，農地資源有效利用率及收益率都比較低。 為有效利用土地，增加農地收入，近年來新疆的土地流轉面積逐年增加。 “截至2014 年底，新疆土地流轉面積為555.5 萬畝，占全區家庭承包經營耕地面積的17.8%。 ”[1]“截至2018 年底，新疆家庭承包經營流轉耕地面積已達769.7 萬畝，占家庭承包耕地面積的24.4%。 ”[2]“截至2020 年9 月底，新疆家庭承包耕地流轉面積達1065.77 萬畝，較去年增加151 萬畝，占家庭承包耕地總面積的36.5%。 ”[3]2021 年，新疆全區家庭承包耕地流轉率達38.58%。[4]農地流轉提高了新疆農村經濟的效率與活力，但受經營能力、文化適應等因素的影響，自發無序的流轉也使得農地流轉合同雙方利益嚴重失衡，甚至加深了部分農村弱勢群體的邊緣化程度。由此引發的農地流轉問題不僅是一個法律問題，也是一個具有民族地區特殊性的社會問題。本文選取了新疆維吾爾自治區近百份農村土地承包經營權流轉糾紛的判決書作為樣本進行分析并深入天山南北進行實地調研， 以明確相應糾紛的審判思路，進而提出促進邊疆民族地區農村土地承包經營權流轉的對策建議。

一、糾紛引出的法律、民族地區和社會問題

當前邊疆民族地區農村土地承包經營權流轉糾紛日益增多，此類糾紛因合同流轉主體民族多元、流轉期限過長、流轉價格過低、惠農政策利益歸屬等因素在履行中引發一系列社會問題，流出方通常訴請法院解除或變更合同。 如葉某某、阿某某、巴某某等58 戶哈薩克族村民訴本村村委會和王某某、張某某農村土地承包合同糾紛一案①就極具代表性。 2010 年10 月20 日，葉某某、阿某某、巴某某等58 戶哈薩克族村民（甲方）在本村村委會的協調下將他們的口糧地2200 畝承包給王某某、張某某（乙方）耕種，承包期限為15 年，每畝每年承包費單價為50 元，總承包價格為165 萬元，乙方所架電、打井、安裝滴灌的產權屬于乙方終身所有，如果有國家補貼歸乙方所有。 2014 年秋，58 戶村民得知其承包給乙方的2200 畝口糧地在2012 年獲得新疆財政扶貧資金100 萬元用于安裝節水滴灌。 58 戶村民認為財政扶貧資金是投資給村民口糧地安裝節水滴灌的，王某某、張某某享受了村民應當享受的優惠政策，故要求王某某、張某某增加土地承包費，新疆額敏縣人民法院審理認為，原被告雙方簽訂的《土地承包合同》系雙方在公平、平等、自愿協商的基礎上訂立，合法有效，合同各方均應依約履行。 本案雙方之間的土地承包合同已經履行多年，被告王某某、張某某對該承包土地進行了大量的投資，原告等人也領取了各自所得的承包費，期間原告等58 戶村民并未對其承包給被告王某某、張某某的土地及合同提出異議。 即便涉案2200 畝土地在2012 年獲得了自治區100 萬元財政節水滴灌投資，但該變化系合同履行兩年后發生的事情，并非合同在訂立之初就已經確定的事實，既不存在重大誤解或顯示公平，也不存在欺詐、脅迫或者乘人之危，合同訂立系雙方真實意思表示，經該院審判委員會討論后，駁回了58 名村民的訴訟請求。 這個案例由于原告一方人數眾多，構成代表人訴訟，在當地影響較大，集中反映了新疆農村土地承包經營權流轉合同流轉期限長、流轉價格低、惠農補貼利益歸屬流入方等特點。

（一）法律問題：流轉行為產生合同之債

當前邊疆民族地區農村土地承包經營權流轉面積在農民家庭承包經營總面積中的比重逐年增加，在經營權流轉中凸顯出諸如流轉方式單一致使土地效益較低、流轉期限過長加重合同風險、流轉價格過低導致利益失衡等特點。

1.流轉方式較為單一

法律規定農村土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股或者其他方式流轉。 轉包和出租就是按照轉包或租賃合同的約定，收取轉包費用或租金，均構成合同之債，流轉期限可長可短，可以約定轉包費用或租金的收取方式，可分期也可一次性獲得。 而轉讓期限等同于原承包期的剩余期限，流出方僅保留所有權利益，對于流入方而言，獲得的是用益物權性質的權利。入股是一種比較新的農地流轉方式，主要是以土地承包經營權作為出資，將農地經營權歸于公司，農戶以相對應的出資額或持有的股份享受股權，承擔責任。 這種公司化運作模式有利于農地的規?；洜I，對于邊疆民族地區而言非常適合，但由于大多數農戶對入股經營較為陌生，加之缺乏足夠的引導和扶持，所以新疆絕大多數農地流轉還是采用相對比較簡單的轉包方式。

2.流轉期限過長

為了保證土地承包經營權的穩定和農業的發展，我國法律規定耕地的承包期為三十年。因此農戶在取得承包經營權后，其流轉期限雙方協商，可長可短。 但總體上應當等于或小于三十年。 如果采取出租方式流轉的，租賃合同期限不得超過20 年。 轉讓經營權的，轉讓期限相當于原承包期的剩余期限。 流轉期限的長短在某種程度上決定了土地利用的方式以及農地收益風險的大小。 實踐中不少農戶為追求眼前利益設置了過長的流轉期限，導致合同履行利益失衡。如依某某與顏某某土地承包經營糾紛一案，2○雙方甚至約定承包使用年限從2011 年1 月1 日至2048 年12 月31 日，共38 年。 實地調研中我們發現絕大多數合同流轉期限過長，大部分合同的流轉期限均在10 年以上，而且并沒有根據種植類型合理確定流轉期限，絕大多數用于普通農作物種植的土地卻約定了過長的流轉期限，甚至有部分農戶采用了轉讓方式流轉，也就意味著流出方將自己承包期內的剩余期限全部流轉給了對方，這無疑加重了合同的風險。

3.流轉價格過低

土地是農民賴以生存的根本，是農村改革發展的基礎。 流轉價格是農村土地承包經營權價值的集中體現，決定著農民的收入和基本保障，在提高生產效率的同時兼顧農民利益不受損失，一直是邊疆民族地區農村土地制度和農業經營制度改革的關鍵。 受制于生產技術、民族習俗、議價能力、配套設施缺乏等因素，新疆農村土地承包經營權流轉的價格一直比較低，甚至在流轉初期嚴重偏離農地應有的市場價值，而農村土地承包經營權的流轉雙方卻因極低的流轉價格導致利益失衡。 實地調研中，我們發現在二輪土地承包初期，絕大多數合同一畝地每年的流轉價格不足100 元，甚至存在一畝地8 元的極端個案。近年來伴隨著農業的發展和中央惠農政策的紅利，農地流轉價格日益提升，北疆條件較好的農地目前每年的轉包費用已升至五六百元以上。 但由于流轉期限過長，早期簽訂的流轉合同在履行中還要繼續執行原有約定的流轉價格，而且有的流轉合同還將繼續履行十年以上。 如新疆塔城的卡某與鐵某簽訂了《土地流轉合同》，約定將其11.3 畝土地流轉給鐵某，每年每畝轉包費65.21 元，期限為2010 年3 月20 日至2028 年12 月31 日，轉包費共計1.4 萬元，鐵某一次性支付完畢。 多年后土地承包價格上漲，卡某認為當初雙方合同約定的承包費過低，遂向法院起訴。

4.流轉糾紛訴求集中

農地的不斷增值導致流轉雙方利益嚴重失衡，早年將農村土地承包經營權流轉的農戶紛紛通過訴訟的方式主張返還土地。從訴訟請求來看，絕大多數農戶希望流入方返還土地，然后再以當前的市場價重新流轉，以追求利益的最大化。因此大多數流出方以顯失公平等理由直接訴求解除合同。甚至在法官釋明可以提出變更流轉價格的請求后依然堅持解除合同的訴訟請求。樣本中只有上訴人李某某與被上訴人卡某某、艾某某等7 人這一起案件3○是訴請法院確認流轉合同無效。 一審法院以農地轉讓合同未經三分之二以上村民代表同意為由確認合同無效，二審認為一審適用法律錯誤改判駁回卡某某等人的訴訟請求。這說明有些當事人甚至個別法官對農村土地承包經營權流轉的法律規定理解不到位。

5.流轉判決結果較為一致

農村土地承包經營權流轉合同是平等主體之間締結的財產性契約， 因此流轉雙方都要遵守全面履行的合同原則。 實踐中，新疆的一些法院還制定了此類案件的審判指導意見：“流入方已經支付全部流轉費用的，流出方主張解除或變更合同的訴訟請求不予支持”。 因此研究樣本中除調解結案的以外，大多數判決均駁回了農地流出方的訴訟請求。

（二）民族地區問題：流轉合同中折射的民族因素

1.流出與流入主體的民族因素

在新疆不同民族間的農村土地承包經營權流轉合同中，流出方大多為哈薩克、蒙古、柯爾克孜等少數民族，而流入方多為漢族以及回、達斡爾、維吾爾等少數民族。 究其原因，哈薩克、蒙古、柯爾克孜等少數民族自古以來擅長游牧，漢族、維吾爾族擅長農耕，有些農地流入方還是由內地農村遷居新疆，他們善于精耕細作，掌握著先進的農業生產技術。 而新疆的錫伯、達斡爾族均為乾隆年間由遼寧西遷來疆，本就肩負屯墾戍邊的光榮使命，西遷后興修水利，開墾種田，所以對農業生產也比較擅長。鑒于在歷史習俗和農業生產技術方面的差異，有許多少數民族在取得農村土地承包經營權后采取轉包、轉讓等方式將承包地全部流轉，然后去放牧、進城務工或賦閑在家。如上訴人沙某某、鄭某某因與被上訴人周某某土地承包經營權轉讓合同糾紛一案4○中，沙某某2005 年將33 畝承包地和宅基地一并轉讓給鄭某某，轉讓期限為23 年，流轉費用為38,000 元。 后承包地又被另行轉包，2012 年涉案部分土地被阿勒泰市政府和國家電網征收， 土地補償款都被幾度易手的實際耕種人領取。

“新疆邊遠地區貧困農戶的純收入、生活消費支出以及農業經營投資均受土地流轉的影響，轉入土地使得以上三方面分別增加了951．5 元、－498．7 元以及321．6 元，而轉出土地對貧困農戶的影響大于轉入土地，使得以上三方面分別增加了1027．8 元、751．4 元以及－459．4 元。 ”[5]這一數據說明土地流轉能顯著影響貧困農戶的福利水平，轉出土地有助于增加貧困農戶家庭的純收入水平，在短期內增加生活消費支出，減少了相關的農業經營投資。新疆農戶承包地面積雖大但缺水，因此導致農業經營投資成本高。加之農業生產技術、傳統游牧生活習慣等因素，實地調研中我們發現少數民族貧困戶更傾向于將承包地流轉他人來增加收入、減少農業投資。相反，一些疆外投資者和本地條件好的農戶財力雄厚，打井等農業經營投資投入巨大，轉包多戶連片承包地可以更好地開展規劃化、機械化的農業生產。

3.流轉糾紛訴訟理由的民族因素

一些流轉合同的流出方為少數民族，所以糾紛產生后，流出方要求解除合同的理由也呈現出了民族因素介入的理由。如“合同文本使用漢語，自己不懂漢語，對合同內容存在重大誤解”等。在原告新疆霍城縣農民買某某（維吾爾族）與馬某某農村土地承包合同糾紛一案5○中，買某某于2007 年11 月將其9 畝野酸梅地長期永久轉包給馬某某，轉包費為20000 元，如雙方變更違約金貳萬元。 買某某2015 年訴至法院，主張被告馬某某簽訂合同時存在欺騙行為，將2000 元違約金寫成大寫的貳萬元，要求解除合同。 在新疆額敏縣克某某、努某某與被告李某某農村土地承包合同糾紛一案6○中，原告認為自己是哈薩克族，不懂漢語，訂立合同時也沒有解釋和翻譯。主張雙方簽訂的合同顯失公平、存在重大誤解。在吐某某、奴某某與李某某土地承包經營權合同糾紛一案中，李某某以其持有的《草場轉讓協議》（漢文版和哈文版）尾部均以漢語書寫“流轉費已付清”字樣，主張流轉費40 萬元已一次性付清。但吐某某、奴某某夫婦只認可收到流轉費4 萬元。對此法院認為：“李某某以轉讓協議尾部漢文手書標注“流轉費已付清”來抗辯約定的40 萬元流轉費已全部付清，卻不能提供現金收據， 結合協議簽訂時的社會經濟狀態以及對如此大額的現金交易當事人應遵循的謹慎態度等方面綜合考量李某某提供的證人證言的可信度較低。同時，按正常的交易習慣即便交易雙方為圖省事直接在協議中注明付款情況也應由收款方以自己習慣的文字書寫標注并簽名，因此，李某某已全部付清40 萬元的流轉費的抗辯理由因缺乏有力的證據支持不能成立。 ”

（三）社會問題：流轉后的生活困局

承包地是農戶安身立命的基礎，土地承包經營權流轉之后，流出方無疑會取得合同約定的流轉收入，但是流轉期限內的農地經營收益無論多少，都歸屬于流入方。 農戶之所以將承包地流轉出去，大都是為了有效利用土地，提高家庭收入。 但實踐中事與愿違，不少農戶在土地經營權流轉之后貧困進一步加劇。

1.一次性收取流轉收入后缺乏可持續收入

在實地調研中，許多農地流轉合同中流出方一次性收取了全部流轉費用。由于流轉價格低廉、賦閑在家、疾病等原因，一部分流出方很快入不敷出。尤其是沒有可持續收入卻又將承包地全部流轉的農戶陷入極度貧困狀態。如新疆塔城地區中級人民法院受理的也某某與何某某農地流轉糾紛一案，也某某是新疆托里縣的一個哈薩克族農民，其在2006 年11 月簽訂了一份農村土地承包經營權轉讓合同，將自己的全部承包地51 畝以5000 元的價格轉讓給同鄉農民何某某（漢族）。由于也某某本輪土地承包期限至2030 年，這就意味著也某某在流轉合同簽訂后24 年承包土地的所有收益只有5000 元。2011 年也某某以顯失公平為由訴請法院解除合同，一審法院認為也某某不能證明解除合同的理由駁回其訴訟請求。也某某上訴后向二審法官講述了生活的艱辛，也某某的家在去年的一場洪水中被沖，妻子也與其離婚，無固定的住所，只能寄住在親戚家，生活非常困難，而且其腿部患病已經開始萎縮,不能從事重體力活動，現已無生活來源。 轉讓給何某某的土地是其唯一的生活來源，由于生活所迫無奈訴至法院尋求幫助。

2.惠農政策的土地依附性使得農地流入方受益

國家近年來陸續出臺了“減免農業稅、農業補貼、糧食直補”等一系列惠農政策，這確實在一定程度上促進了農村土地的大幅度增值，但是由于這些惠農政策具有土地依附性，即“誰耕種誰受益”的特點，使得真正的農村土地承包經營權人沒有享受到相關受益。如前述葉某某、阿某某、巴某某等58 戶哈薩克族村民訴本村村委會和王某某、張某某農村土地承包合同糾紛一案中流轉的2200 畝口糧地獲得新疆財政扶貧資金100 萬元用于安裝節水滴灌，實際上農地流出方58 戶村民并未享受該扶貧資金，而是流入方王某某、張某某享受了優惠政策。

3.流出方與流入方的收入差異巨大

基于惠農政策、農地稀缺、農業發展等因素，目前新疆農地每畝地的年轉包價格已經在五六百元，和十幾年前相比已經翻了近十倍左右。 農業收入也逐年提高。 一些農地流入方不斷增加土地投入，加之新疆農戶的人均流轉地面積較大，適合機械化作業，因此很多農地流入方年收入非?？捎^。 甚至有一些農地流入方不再自己耕種，而是將農地以市場價再次轉包，僅一年收取的轉包費用甚至超過當年給農地初始流出方支付的二三十年全部流轉費用。 據一些深入農村調解此類案件的法官介紹， 此類案件雙方當事人的經濟狀況相差巨大，一些農地流出方家徒四壁，而相應的農地流入方已然成為“農場老板”，開著豪華轎車，雇傭農工從事農業勞動。

二、糾紛解決的審判思路

隨著國家惠農政策力度的不斷加大，近年來農村土地收益大幅增值。 由于土地流轉期限長，很多早年就將土地流轉出去的農戶并沒有享受到政策帶來的好處，于是紛紛以情勢變更為由訴至法院，要求提高承包費或解除合同，導致近年來相關土地承包經營權糾紛日益增加，合同穩定性與情勢變更法律適用規則之間的矛盾沖突日益凸顯。對此需要從法律、民族、社會的視角綜合考量，可以確立以保護合同穩定為原則進行適當變更，探索通過調解平衡雙方利益的審判思路。

（一）保護合同的穩定性

合同主體應當按照約定全面履行自己的義務。 農村土地承包經營權流轉合同作為平等主體之間締結的財產性契約，只要是流轉雙方的真實意思表示，就要依約履行，保護合同的穩定性。對于因重大誤解、欺詐、脅迫、顯失公平訂立的合同，行為人或受損害方有權請求人民法院予以撤銷，但要在法律規定的期限內及時行使撤銷權。在新疆農村土地承包經營權流轉合同糾紛中，絕大多數案件由于訂立時間較早、流轉期限較長，流出方大都因為近年來農地增值較多的原因訴至法院，因此撤銷權基本都因期限已過而消滅。當然如果期限未過，法院應當根據流出方的訴訟請求審查是否構成重大誤解、欺詐、脅迫、顯失公平，從而作出相應的判決。

（二）嚴格適用情勢變更

最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第二十六條7○規定了情勢變更可以成為變更或者解除合同的法定理由，《中華人民共和國民法典》 第五百三十三條8○也基本吸收了這一規定，并且更加強調合同的基礎條件。 司法實踐中，新疆一些法院制定的“流入方已經支付全部流轉費用的，流出方主張解除或變更合同的訴訟請求不予支持”等審判指導意見顯然沒有考慮情勢變更事由，完全忽略了合同成立后合同基礎條件發生的重大變化。作為履行期限較長的農地流轉合同不同于一次性履行完畢的合同。盡管流轉費用全部支付完畢，但流轉合同并未履行完畢，在剩余的較長履行期限內，合同基礎條件發生重大變化且繼續履行顯失公平的風險概率仍然存在。

1.嚴格界定“非商業風險”

在農村土地承包經營權流轉合同中，農地的流轉價格原本由市場調節，合同主體在簽訂合同時，應當預見到流轉期限過長帶來的合同風險，因此市場調節下的價格漲跌并不是無法預見的重大變化。但是國家近年來陸續出臺的“減免農業稅、農業補貼”等一系列惠農政策確實也在一定程度上促進了農村土地的大幅度增值，作為農地流出方在訂立合同時根本無法預見，且不屬于市場經濟中正常的商業風險。 實際上這些政策紅利的出臺原本就是為了解決“三農”問題，增加農民收入，因此政策受益主體應當和農村土地承包戶的特定身份即“承包權”相聯系。9○合同成立后的與農戶身份有關的政策性調整如果使得繼續履行合同對于一方當事人明顯不公平，當然可以構成情勢變更。 報告第一部分提到的葉某某等58 戶哈薩克族村民訴本村村委會和王某某、張某某農村土地承包合同糾紛一案中，新疆維吾爾自治區財政扶貧資金100 萬元是專門投資給村民口糧地安裝節水滴灌的，這一政策補貼實際上就屬于非商業風險，但該政策紅利導致的農地增值卻由流入方王某某、張某某享受。

2.以變更合同為原則，以解除合同為例外

司法解釋盡管規定了情勢變更可能導致變更或解除合同這兩種法律后果， 但并沒有明確情勢變更后當事人的合同解除權，而是賦予人民法院結合案情根據公平原則進行司法裁量。因此在司法實踐中要嚴格適用情勢變更原則，在構成情勢變更的基礎上，要綜合考慮流入方是否已經支付了全部流轉費用，是否進行了較大的農業生產投入， 解除或不解除合同是否將對農地流入方或流出方的合同利益造成較大影響等因素進行綜合考量。 一般而言，只要能夠通過變更流轉價格解決情勢變更帶來的繼續履行合同顯失公平等問題，就不能直接解除合同。如也某某、努某某分別訴王某某土地承包經營權轉包合同糾紛一案⑨中，新疆塔城市也門勒鄉沙吾林村的哈薩克族村民也某某、努某某于2008 年分別將自家的承包地轉包給被告王某某，王某某已將轉包費全部付清。 2011 年4 月，被告王某某出資安裝了滴灌設備，因土地價格上漲，兩原告分別訴至法院要求解除合同。 一審法院審理認為，雙發簽訂農地流轉合同時不存在欺詐、脅迫、顯失公平或重大誤解等情形，王某某已經按合同約定全部付清承包費，雙方未約定土地承包價格上漲可以解除合同，故判決駁回兩原告的訴訟請求。兩原告分別上訴稱，本案合同如繼續履行會導致顯失公平，符合情勢變更原則，屬于解除合同的情形。 王某某答辯稱，本案土地價格的上漲屬于可預見的合同風險，并非情勢變更。 二審法院審理認為，即使本案發生了情勢變更，解除合同將對王某某的合同利益造成較大影響。而且合同繼續履行帶來的明顯不公平完全可以通過變更土地流轉費用的方式進行平衡。 因此本案并不符合解除合同的條件，由于上訴人也某某、努某某在一審中并未提出變更合同的訴求，故其要求解除合同的訴訟請求應予駁回，維持原判。

3.適當變更流轉土地的價格

如果農地流轉合同在履行中出現情勢變更需要變更流轉價格時，應當以適度為原則。履行中的土地增值既有商業風險，也有非商業風險。既有農地的自然增值，也有農地流入方大量經營投入后導致的增值，還有國家惠農政策等非商業風險帶來的增值。 因此不能夠直接以糾紛審理時涉案農地的市場價格作為變更的流轉價格，而是在原來流轉價格的基礎上增加那部分非商業風險帶來的增值，而且對已履行流轉期限內的流轉價格不具有溯及力。

在原告阿某某與被告于某某農村土地承包經營權轉讓合同糾紛⑩中，2003 年9 月原告阿某某將其承包的300 畝耕地經營權轉讓給被告于某某，轉讓費60000 元，期限為永久。 被告于某某承擔300 畝耕地的農業稅、提留以及其他土地費用，并約定了付款期限和違約責任。2005 年國家免除土地農業稅、提留、統籌后，被告將每年應交的3000 元上述費用交給原告阿某某。 一審法院審理認為，依法成立的合同任何一方不得擅自變更或解除合同。原告主張因國家農村政策調整和土地增值發生了情勢變化并要求解除合同，雙方簽訂的協議符合當時的土地市場環境的客觀實際，市場交易原本就存在商業風險，故由此造成的風險理應由原告承擔，對于國家農村政策的調整，導致土地增值的情況實際存在，被告對此亦主動每年補助給原告3000 元，在此基礎上適當調整轉讓費符合公平合理和情勢變更原則，也有利于維護合同雙方的合法權益。故對原告提出增加轉讓費用的請求予以酌定支持， 遂判決被告于某某自2009 年起每年給予原告阿某某土地轉讓補償費5000元到2028 年止。上訴人阿某某不服一審判決上訴。二審法院審理認為，該協議已實際履行7 年，被上訴人對該地拉電、打井、鋪滴灌，進行了大量的投入。 如果僅從上訴人角度出發勢必產生負面的影響，但上訴人阿某某轉讓土地時的價格為300 畝60000 元，剩余的轉包時間25 年，計算后每畝流轉價格才8 元，根據現在的市場價和生活水平的提高，如果仍按照此價款執行，顯失公平。 二審根據現在土地承包的市場情況將一審確定的每年轉讓補償費提高至10000 元至2028 年。 法院在審理這一案件時盡管認為構成情勢變更，也提高了流轉價格，但變更的理由比較隨意，并沒有嚴格地區分商業風險和非商業風險。

原告那某某與被告劉某某農地轉包合同糾紛一案1○中，原告將20 畝承包地轉包給劉某某，每畝150 元，承包期限自2014 年春至2022 年底， 承包費27000 元已付清，2015 年塔城市阿西爾鄉下滿致巴克村統一安裝滴灌設備，原告那某某繳納了安裝費7000 元。 目前因本村滴灌地承包均價每畝每年300—350 元，原告那某某訴至法院要求增加承包費。 新疆塔城市法院審理認為，合同履行中因原告那某某付費安裝滴灌，即出現了客觀新情況，如繼續按照約定的承包費150 元／畝有失合理，法院酌定土地承包費自2015 年始至2022 年12 月31 日止每畝增加至210 元。這一判決就充分考慮了安裝滴灌導致農地增值的新情況，而且并沒有以涉案農地市場價格作為變更標準，而是根據案情酌定判決被告自安裝滴灌后每畝適當增加60 元流轉費用。

（三）通過調解平衡利益

在邊疆民族地區農村土地承包經營權流轉糾紛的處理中，通過調解可以更好地運用法律、民族、社會的綜合視角進行案件考量，妥善平衡農地流轉雙方的利益。如前述新疆塔城地區中級人民法院受理的也某某與何某某農地流轉糾紛二審案件中，法官鑒于也某某生活極度貧困、無收入來源的具體情況，專門約見了被上訴人。 約談中，被上訴人聲稱也知道也某某現在的處境，也很同情，但自己已將涉案農地另行轉包他人，因此不同意解除合同。 法官在與雙方當事人的談話中對案情有了更深一層的了解，案件雖然并不復雜，但對于當事人來說卻事關生計，所以法官多次耐心聽取雙方的陳述，并不厭其煩的講解法律精神、提供調解方案，最終雙方當事人被法官的真誠、耐心所感動，達成了調解協議：“雙方的土地承包合同繼續履行至年底，被上訴人將承包地返還給上訴人?！蹦壳?，研究樣本中調解率比較低，這與一些法院對情勢變更原則的理解和司法認定有直接的關系，此外法官對此類糾紛也缺乏社會性的思考。相信以保護合同穩定為原則進行適當變更的審判思路確立后，調解農地流轉糾紛應該會取得很好的社會效果。

三、余 論

當下正處于社會結構和社會利益多元化的轉型期，在邊疆民族地區農村土地承包經營權流轉糾紛日益增多的大背景下，人民法院在妥善解決農地流轉糾紛的同時，有必要能動司法，就案件中農地流轉存在的突出問題，深入分析研究，在流轉方式、流轉期限、風險控制等方面提出有建設性的司法建議，積極推進符合邊疆民族地區實際的農地流轉理念、機制、制度、方法創新，探尋邊疆民族地區農地流轉機制創新之路及模式，這將為邊疆民族地區的經濟發展和社會穩定產生積極影響。農村土地最主要的三種權益是所有權、承包權和經營權，起初這三個權益是綁定在一起的，后來在改革中率先將農地所有權與承包經營權分離，這一次權益的分離提高了農民生產的積極性，提高了農業生產效率，在工業化、城鎮化快速發展的背景下，農村土地承包權與經營權再分離的條件已基本成熟，從而實現所有權、承包權和經營權的三權分置。黨的十八大以來，中央出臺了一系列引導農村土地經營權有序流轉的相關政策措施，確立了農村承包地“三權”分置框架，規范了農村土地經營權流轉，賦予了土地經營權融資擔保等權能。尤其是2021 年3 月1 日起施行的《農村土地經營權流轉管理辦法》（農業農村部發布），專門增加了加強流轉風險保障的相關內容，為保護廣大承包農戶和各類新型農業經營主體的合法權益提供了更有力的制度保障。新疆維吾爾自治區也制定實施《關于進一步引導和規范農村土地經營權流轉的實施方案》，對當前農村土地經營權流轉涉及的土地確權、有序流轉、交易設置等方面事項做出了規范性、制度性安排，并要求自2022 年起全疆各地全面使用自治區統一印發的農村土地承包（流轉）合同示范文本。 這些政策措施將成為進一步激活“三農”、全面推進鄉村振興的重要抓手。

在創作調研期間，筆者了解到新疆沙灣縣大泉鄉燒坊莊子村雙泉土地股份合作社的一些情況，該合作社成立之初只有社員69 戶，入股耕地面積2800 畝。 經過幾年的發展，目前合作社入股土地面積28600 多畝，與合作社開展合作管理的耕地面積超過了2 萬畝。 59 歲的哈薩克族村民哈依繞拉把自家的20 多畝地全部入股到雙泉農民土地股份合作社，自己則在合作社從事管水、打理庫房等工作，目前哈依繞拉家的年純收入比自己種地時高出了兩三萬元。 合作社實行統一品種、統一播種、統一田管等“六統一”管理模式，不僅加快了農業產業結構調整，激活了土地中更多的隱藏效益，把種植風險降到最低值，還最大限度保障了農民的利益。[6]2023 年以來，新疆木壘哈薩克自治縣大石頭鄉大石頭村將土地流轉作為重點工作多措并舉、精準施策，探索土地使用新路子，促進土地規?；?、集約化經營。 2023 年村“兩委”和工作隊積極作為，聯合90 戶村民將曾經是一片效益低下甚至撂荒的薄田碎地850 畝土地流轉給種植大戶，流轉費用每畝地500 元，村民的錢袋子鼓了起來。 這種用活土地使用權，讓土地“轉”起來增值的做法，有力促進了當地農業高質量發展。[7]與此同時，新疆額敏縣部分農村也興起了一種土地半托管模式，通過種植戶和農業公司的土地托管合同，由公司提供種子、化肥、田間管理技術指導等“管家”服務，從而達到農戶和公司雙贏的目標。 這些模式的成熟和推廣將在一定程度上解決邊疆民族地區農村土地承包經營權流轉糾紛案件中凸顯的相關問題， 進而加快邊疆民族地區的鄉村振興發展。

③參見新疆阿勒泰地區中級人民法院民事判決書（2019）新43 民終229 號。