加強公安機關政工領導干部隊伍建設的思考

肖紹芳

我國公安機關是政府部門的重要組成部分，是國家的行政機關，同時又是人民民主專政的重要工具，是具有武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量。我國公安機關區別于一般的國家政府機關，也有別于其他國家的警察機構，特別是各級公安機關中相應設置政治工作機關（以下簡稱政工機關），配備相應政治工作領導干部（習慣簡稱政工領導干部），負責體制內的政治工作，具有鮮明的政治屬性，在公安工作中起著十分重要的作用。因此，在當前我國公安機關堅持政治建警的大環境下，加強公安機關政工領導干部隊伍建設意義重大，任重道遠。

一、我國公安機關政治工作的定義和主要內容

我國公安機關政治工作是我黨在公安機關中的思想工作和組織工作，是我黨在公安機關進行的理論武裝、思想引導和教育管理工作，是實現我黨對公安工作絕對領導的重要保證，是公安隊伍戰斗力的重要構成要素，是公安機關充分履行職責的重要保證，是公安工作和公安隊伍建設的生命線。

我國公安機關政治工作的主要任務是，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，始終保持忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的政治本色，培育忠誠警魂，鑄就忠誠品格，激勵隊伍士氣，構建和諧警營，保持清正廉潔，為建設政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的公安隊伍提供強有力的思想基礎、組織保障和精神動力。

公安機關政治工作主要包括如下15 個方面的內容：

政治理論學習，思想政治教育，紀律作風教育，思想狀況調查，開展談心談話，開展走訪慰問，關愛民警身體健康，保護心理健康，實施暖警工程，舉行職業儀式，培樹先進典型，實施表彰獎勵，加強公安文化建設，開展戰時思想政治工作，加強載體創新。

二、我國公安機關政工領導干部的配置

當前，我國公安機關政工領導干部根據機構設置相應配置，主要依據機構編制“三定”（即定機構、定職能、定編制）方案確定。分為兩大類：

一是部門（及其下設機構）政工領導干部

目前，此類政工領導干部主要沿襲傳統做法或參照部隊模式配置，其中：公安部，各省、自治區公安廳，直轄市公安局以及副省級市公安局設立政治部；地級市公安局設立政治處；副省級市公安局所轄公安分局、其他設區的市公安局所轄公安分局、縣級公安局設政治工作辦公室（以下簡稱政工辦），相應配備正、副職領導，政工部門下設機構相應配置局、處、科、股等政工領導干部。另外，地級以上市公安局內設機構、直屬單位，根據工作需要設立政治工作部門，一般為政工辦（或政工秘書職能合二為一的政秘科），相應配置正、副職領導。

二是單位（或下設、內設機構）政工領導干部

長期以來，各地公安機關從公安工作特點出發，設置了具有公安特色的政治委員、政治教導員、政治指導員（以下簡稱政委、教導員、指導員）等政工領導職務。這些政工領導干部的配置，對于加強公安工作和公安隊伍建設、強化內部監督制約等，發揮了重要作用。但同時，由于歷史和現實等諸多因素的制約，此類政工領導干部的配置在很長一個時期并無制度規范，一定程度上制約了公安工作和公安隊伍建設的持續健康發展。直到2006 年11 月13 日，歷經3 年多的調研、溝通協調、提請國務院審議通過，公安部印發了《公安機關組織管理條例》（以下簡稱《組織管理條例》；2007 年1 月1 日起實行），第一次以國家立法形式對此類政工領導干部的配置予以規范，明確“縣級以上地方人民政府公安機關派出機構、內設執法勤務機構和不設區的市、縣、自治縣公安局根據工作需要，可以設置主管政治工作的政治委員、教導員、指導員等警官職務”。從“可以設置”的表述來看，此類政工領導的配置仍然具有“彈性”和不確定性。

三、我國公安機關政工領導干部的職責和基本素質要求

（一）政工領導干部的職責

政工領導干部是黨的工作隊伍的一員，組織開展政治工作是其共性職責要求。但同時，兩類不同的政工領導干部所履行的職責又有所不同。

一是關于部門政工領導干部的職責。目前尚無國家和公安部層面的文件對此類政工領導干部的職責予以規定，綜合來講，歸納如下：

公安部政治部和地方各級公安機關、城市公安分局政工部門是全國和本地區公安政治工作的領導機關，在同級公安機關黨委（組）和上級公安機關政工部門領導下開展政治工作；地級以上市公安機關內設機構、直屬單位政工部門在同級公安機關政工部門和本單位黨組織的領導下開展政治工作。

各級公安機關政治部、政治處、政工辦主任，根據所在機構的職能，履行相應的職責；其中地市級及以上公安機關、副省級城市設區的公安機關政治部（處）、政工辦主任為單位副職。

二是關于單位政工領導干部的職責。根據公安部政治部2011 年1 月31 日印發的《基層公安機關思想政治工作規范》，“市級公安機關內設機構、縣級公安機關及所屬所隊的政委、政治教導員（指導員）是本單位思想政治工作的直接責任人”，在思想政治工作方面的主要職責如下：

政委：貫徹落實黨委、政府和上級公安機關關于公安隊伍建設的決定、決議和指示，研究制定本單位思想政治工作方案和措施，檢查監督落實；組織開展政治理論學習；組織開展各類日常性思想政治教育活動；組織開展立功創?；顒?，做好先進典型選樹工作；開展警營文化建設和警察公共關系建設；做好黨建工作，負責和指導工會、共青團、婦委會工作；負責政工干部隊伍建設，定期開展政工干部的培訓、考核工作；落實從優待警措施，切實維護民警合法權益。

教導員、指導員：具體負責民警理論學習、形勢政策教育和社會主義法治理念教育；掌握民警個人情況和思想狀況，注重與民警思想的溝通，積極幫助民警解決實際困難；組織開展黨團建設；開展警營文化建設和警察公共關系建設；做好基層政工信息的收集、整理、報送工作。

現行機制下，政委、教導員、指導員多數擔任所在黨組織的副職。

（二）基本素質要求

根據公安部政治部《基層公安機關思想政治工作規范》，公安機關政工干部“應當具有較高的政治素質、理論水平和豐富的業務知識，較強的組織協調、調查研究和開拓創新能力。能夠堅持原則，公道正派；以身作則，率先垂范；平等相待，樂于助人”。除此之外，尚無其它文件對公安機關政工領導干部的素質要求予以明確。

四、有關歷史沿革

（一）我國公安機關的建立

早在中國共產黨建黨初期，中共中央就在中央軍委下設了“特務工作處”、“中央特科”，負責安全保衛工作，這是我黨最早建立的公安機構；土地革命戰爭時期，我黨為鞏固紅色政權，發展革命根據地，在紅色政權創建過程中，即普遍建立了人民公安保衛機關；抗日戰爭時期，我黨在各抗日根據地組成抗日民主政府的同時，相應建立了公安局系統；解放戰爭時間，各解放區加強了公安組織機構建設；1949 年北平和平解放后，中央軍委于當年7 月合并華北局社會部和華北軍區補訓兵團的司、政、后機關，組建中央軍委公安部；新中國成立后，根據《共同綱領》和《中央人民政府組織法》的規定，成立了中央人民政府公安部，原中央軍委公安部改名為中央人民政府公安部；11 月5 日，公安部在天安門廣場西側的原北平市銀行工會樓頂召開成立大會，首任部長為開國大將羅瑞卿，各廳、局領導均為軍隊抽調的高級別政工干部，各地公安機關及之后新收復城市公安機關為軍管會下設機構，所屬公安人員主要由解放軍調來的公安干部以及就地從野戰軍轉變成公安部隊的官兵組成，同時吸收當地部分積極分子、進步青年，留用部分經政治歷史干凈、警務素質過硬的舊警察。

（二）我國公安機關政治工作和政工干部隊伍的建立

新中國成立初期，我國省以上公安機關設有人事局、處，地區公安處、縣公安局設有專管人事工作的干部。這些機構和人員，既負責干部管理工作，又負責公安機關黨的工作和政治思想教育工作。1951 年6 月，公安部召開第一次全國公安人事工作會議，“強調公安部門人事工作的主要任務是加強公安部門的思想領導和政治領導，其經常的、主要的工作是管理干部的工作，管理公安機關黨的工作，管理政治宣傳教育工作；人事部門是首長在這方面的有力助手和進行政治的、思想的工作機關，而不是事務性質或技術性質的機關”。

隨著公安工作的發展和公安隊伍的不斷壯大，為保證黨對公安保衛工作的絕對領導，加強公安機關和公安人員的黨性原則和政治素質，1952 年10 月召開的第五次全國公安會議通過了《關于建設公安部門政治工作的決議》，確立了公安政治工作的指導思想、性質地位、基本方針、責任任務和工作方法，為公安政治工作的健康發展奠定了基礎。決議下達后，從中央到各級地方公安機關，在原人事部門的基礎上，建立健全了公安政治工作機構，公安部、大區公安部和省、自治區、直轄市公安廳（局）以及大城市公安局設政治部，地區（市）公安處（局）設政治處，縣（市）公安局、城市公安分局設政治協理員或政治協理員辦公室，派出所由副所長兼管政治工作。1956 年1 月，公安部召開第一次全國公安政治工作會議，就健全公安政治工作機構，加強思想政治教育，加強組織工作，提出相關措施。

五、現階段我國公安機關政工領導干部隊伍中存在的一些問題

（一）政工領導干部配備缺乏頂層剛性設計

新中國成立以來，公安機關和公安隊伍歷經七十多年的發展變革，性質、任務已區別于人民軍隊，但仍然傳承了人民軍隊的紅色血脈，特別是在機構設置和領導配置方面，直今仍然設置了專門的政工機構，相應配置政工領導干部，體現了類似于人民軍隊、區別于一般的國家公務員隊伍的特性。但截止目前，全國公安機關尚無統一適用的《公安機關政治工作條例》，且由于各地工作側重點有所不同，隊伍情況存在差異，對機構編制的需求也不盡相同，因而導致全國范圍內各地公安機關政工領導干部配置不盡相同，沒有統一的配置標準；有些地方因人設職、因事設崗，存在一定的隨意性和盲目性。

（二）政工領導干部選拔任用沒有硬性條件

我黨歷來重視干部選拔任用工作，毛澤東同志曾深刻指出，“政治路線確定之后，干部就是決定因素”，因此，在不同的時期我黨對干部選拔任用均設定了相應的條件和程序，特別是進入新時期以來，隨著一系列法規頒布實施，黨政領導干部的選拔任用更加規范。公安機關領導干部作為黨政領導干部的重要組成部分，其選拔任用不僅要符合《中華人民共和國公務員法》《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《中華人民共和國人民警察法》的要求，同時，中組部、公安部還在《地方公安機關領導干部任職條件》文件中，明確規定了所應具備的公安業務等方面條件。但截止目前，對于公安機關政工領導干部的選拔任用，全國公安機關尚未做出政工業務方面的要求，沒有涉及政工業務的專業標準，各地公安機關在選拔任用政工領導干部時，不管是個別提拔任職、進一步使用（任職），還是競爭上崗，也很少對參加選拔人選附加政工專業或政工經歷方面的條件要求，導致很多時候選拔任用的政工領導干部是政治工作的“門外漢”。

（三）政工領導干部隊伍專業化程度較低

經過幾十年發展，公安機關人民警察隊伍革命化、正規化、專業化、職業化建設水平不斷提升，匯聚了不同專業的人才，但隊伍中畢業于政工及相關專業的不多。因此，各地公安機關提拔任用的政工領導干部中，純粹意義上政工科班出身的少，“半路出家”的多；另外，無政工經歷的也不在少數，特別是有的單位在政工領導干部配備方面，政委、教導員往往成了解決下一層級領導職務晉升、落實待遇的一種做法，成了照顧老同志、照顧公安業務能力較差領導以及從行政主要領導崗位上退下來人員的“邊緣化”安排。加之提拔任用或崗位交流后，絕大多數單位都未組織或安排政工領導干部參加必要的政工專業培訓，部分同志也忽視自我政工業務學習，因此公安政工領導干部隊伍專業化程度較低，部分政工領導干部缺乏必要的專業素養，不懂政工業務、不會做政治工作的情況比較常見。

（四）部分政工領導干部作用發揮不好

存在兩類情況，一類是單位政工領導干部作用發揮不好。雖然政委、教導員、指導員與單位行政主要領導同屬公安機關領導職務，履行警務指揮職責，但在現行機制下，單位政工領導干部在本單位多處于“從屬”地位，不僅在公安業務工作方面說不上話，而且在單位全面建設和干部隊伍建設等方面的話語份量也比較輕，有些地方、有些單位，單位政工領導干部的地位和作用甚至還不如單位副職領導，導致單位內思想政治工作和隊伍管理的力度大打折扣。一類是部門政工領導干部作用發揮不好。公安機關政工部門工作涉及方方面面，有的業務（比如人事工作）政策性強，延續性要求高，有些同志擔任部門政工領導干部后，由于原來未接觸政工業務，對政工“兩眼一抺黑”，工作中因為不懂政工業務、不熟悉政策規定等客觀原因，不能很好履行職責，“參謀助手”作用發揮不好，個別情況下甚至出現畏手畏腳“不作為”，或對政策規定不知敬畏、搞變通“亂作為”的傾向性問題。這種政工領導干部在公安機關中雖然是少數情況，但對整個公安工作和隊伍建設的負面影響很大。

（五）政工領導干部 “跳槽”的想法比較普遍

特別是單位政工領導干部中，這種問題比較突出。在公安機關中，大家普遍感覺單位政工領導干部“有職無權”，沒有什么作為，因此部分同志擔任政委、教導員、指導員后，工作積極性不高，安于現狀，工作平平；有的感到政治工作雜七雜八啰嗦事多，沒有做公安業務“爽快”“帶勁”；有的感覺政工領導干部既清貧又辛苦，個人進步沒有其他行政領導快。因此，一些單位政工領導干部，在其位不謀其政，沒有把心思放在政治工作上，特別是有些“半路出家”的政工領導干部，不是靜下心來認真學習政工業務，補齊自己在政工方面的短板，而是盤算著如何熬年頭，如何想方設法轉崗任單位主要行政領導。在公安隊伍中，有這種“跳槽”想法的政工領導干部不在少數。

六、有關設想和對策

結合當前我國公安機關政工領導干部隊伍的實際情況，提出如下設想和對策：

（一）規范全國各級公安機關政工領導干部配置

在現有政策文件和習慣做法的基礎上，建議由公安部政治部牽頭組織力量，盡快制定《中華人民共和國公安機關政治工作條例》，并在全國公安機關范圍內頒布實施，以制度和法規的形式，規范全國各級公安機關中政工機構設置和政工領導干部配備，明確各級公安政工部門、政工人員的職責地位，使公安機關政治工作有法可依，有章可循，解決不同地區在政工領導干部配置方面的隨意性和盲目性問題。條例制定時，對政工領導干部的配置可考慮三種思路：

第一種思路是根據所對應公安機關的等級，確定政工機構設置和政工領導干部配置。該思路可以參照部隊模式（師或相當于師以上單位設政治部，團或相當于團的單位設政治處，相應配置正、副職領導；連或相當于連的單位配指導員，營或相當于營的單位配教導員，團或相當于團以上的單位配政委），讓人一目了然。比如：

?。ㄗ灾螀^）公安廳，直轄市公安局，副省級市公安局設置政治部，相應配置正、副職領導（一正二副）；地級市公安局設置政治處，縣級公安局設置政工辦，相應配置正、副職領導（一正一副）。

縣級公安局，地級以上市設置的區公安分局，公安部、?。ㄗ灾螀^）公安廳/直轄市公安局下屬的正處級及以上執法勤務、警務技術、綜合管理機構，配置政委（政工部門及下設機構除外）。

副處級基層執法勤務、警務技術機構（即該級別的各類業務大隊、公安派出所、監管場所等）配置教導員；正科級基層執法勤務、警務技術機構（即該級別的各類業務大隊、中隊、公安派出所、監管場所等）配置指導員。

第二種思路是根據機構編制人員的數量，對應確定政工領導干部配置。比如：

編制人數（政法專項，下同）在50 人以上基層執法勤務、警務技術機構配置教導員；少于50人的，配置指導員。

第三種思路是綜合第一、二種思路，進行公安機關政工機構設置和政工領導配置。

上述三種思路，無論采取何種思路，都需要公安部政治部組織專門力量，在認真調研和廣泛征求意見的基礎上，研究制定一個全國公安機關范圍內都能適用的統一規定。

（二）適當調整政工領導干部角色定位

政工領導干部角色定位的改變，可以帶來政工領導干部作用的改變，促進所在單位的思想政治工作和全面建設。在這個方面，義烏市公安局已經進行了積極探索，該局安排部分教導員擔任所在單位黨支部書記的做法，有效地激發了政工領導干部隊伍活力，取得良好效果。政工領導干部角色定位的調整，可以考慮從三個方面著手：

一是統一將部門政工領導干部納入單位副職管理。目前，公安部和部分地方公安機關的政治部、政治處主任已納入單位副職管理，建議繼續保持；內設機構的政工辦主任，建議予以調整，統一納入副職管理；政工秘書職能合一的政秘科，維持現有模式。

二是確立單位政工領導干部的主官地位。明確各單位政工領導干部與行政主要領導為“雙主官”（分別稱謂為行政主官、政工主官），實行分工負責制，其中政工領導干部負責所在單位的思想政治和隊伍管理教育等方面工作。除此之外，也可以根據班子分工，適當分管一些公安業務。

三是規范政工領導干部黨內任職制度。根據黨章規定的程序，明確公安機關政工領導干部擔任相應的黨內職務，其中：部門政工領導干部擔任所在單位黨組織成員；單位政工領導在黨內任職方面，借鑒軍隊中省軍區（警備區）系統軍政主官在地方黨委任職的有關做法（即司令員、政委按照在該機構中任職的先后順序，交替擔任同級地方黨委常委），按照政工領導干部在所在單位的任職資歷，與行政主官交替擔任所在單位黨委（黨總支）書記、黨支部書記、黨小組長。

（三）加強基礎性政工教育培訓工作

一個稱職的政工領導干部，應當具備相應的政策理論水平和政工業務能力。但目前情況下，由于提升水平和能力的渠道和途徑并不多，公安政工領導干部水平和能力有所欠缺的問題較為普遍。因此，加強公安機關基礎性政工教育培訓工作勢在必行。具體建議如下：

1.盡快分類分級編寫政工業務教材。由公安部政治部牽頭組織力量，按照公安機關政工領導干部分類和工作職責，編寫《公安機關政治工作讀本（電子版本，可分為政治部/政治處主任讀本、政委讀本、教導員讀本、指導員讀本）》。其中全國公安機關適用的內容由公安部政治部統一編寫，涉及各地出臺的人事工作政策規定等內容的，由屬地公安機關的政工部門補充完成；相關政策規定發生調整變動的，由對應公安機關政工部門及時完成相關內容的修改。教材編寫完成后，可通過公安網相關網頁，實現全網可查可讀可打印，方便廣大公安民警便捷學習。這種開放式的形式，不限定學習者的身份，現任政工領導干部可以對應學習本職業務，也可以提升一個職務層次學習；志愿從事公安政治工作的民警，可結合自身情況和職業發展規劃，瞄準目標進行學習。如果此基礎性工作得以推進，將有利于營造學習政工業務的氛圍，提升政工領導干部履職能力，提高選拔任用政工領導干部的適配比例。

2.盡快建立政工干部教育培訓機制。機制性的教育培訓是公安機關政工領導干部提升水平和能力的最有效途徑和最根本保證，可以從兩個方面著手，一是借鑒軍隊干部繼續教育的做法，選送優秀民警到院校脫產學習政工專業。脫產學習的院校一般為公安部部屬院校和各?。ㄗ灾螀^）公安院校，也可以是目前已經設置有政工專業的軍隊院?；蚱渌盒?；學制、專業、招生條件以及每年的招生數量等由公安部協調教育部門和有關院校確定。選送民警完成學業后，納入所在?。ㄗ灾螀^、直轄市）公安機關政工干部人才庫管理。二是借鑒黨政領導干部黨校學習培訓的模式，每年定期舉辦不同層級的政工干部專業培訓。培訓工作由各級公安機關政工部門制定計劃，相應依托公安部部屬院校、各?。ㄗ灾螀^）公安院校以及各級公安機關所屬的教育訓練機構進行，培訓的時間一般不少于2 個月，開訓時間相對錯開，其中，縣、區公安機關的初級培訓可安排在第一季度，地級市公安機關的中級（B）、廳（局）級公安機關的中級（A）培訓可分別安排在第二、三季度，公安部的高級培訓可安排在第四季度。參加培訓民警通過培訓考試后，頒發相應培訓結業證書，并按培訓層級納入政工干部人才庫。

上述參加學習培訓并被納入政工干部人才庫的民警，在參加政工領導干部選拔任用時，將不受下述第（四）款中關于準入條件限制〔其中，持中級（B）培訓證的，適用于地市級公安機關和所屬縣、區級公安機關的政工領導干部選拔，但不適用于廳（局）級公安機關的政工領導選拔，其余以此類推〕，并在同等條件下予以優先考慮。

（四）加強政工領導干部選拔任用機制建設

政工領導干部不同于普通政工干部，普通政工干部“半路出家”后，可以對政工業務從頭學習，可以通過老同志的傳幫帶和領導把關，逐步熟悉政工業務，乃至成為政工業務的多面手。但作為政工領導干部，由于所處地位和所履行的職責不同，任職伊始，則擔當大任，如果不懂政工業務或完全沒有政工及相關經歷，將面臨諸多困境和難題。因此建議，在嚴格落實《黨政領導干部選拔任用條例》的基礎上，建立健全公安機關政工領導干部考核考試準入制度?？煽紤]從兩個方面入手：一方面，建立后備政工領導干部制度（即前置準入方式）。以干部管理權限為區分，對有志從事政工或者在政工方面有一定優勢的人員進行考試選拔，考試內容為上述建議由公安部政治部編寫的《公安機關政治工作讀本（電子版本），按照“任什么（職務）就考什么（讀本內容）”的原則進行（比如，個人有意或準備參加指導員競爭性選拔，就申請參加指導員任職資格的考試，其余以此類推），考試合格者分別納入不同職務層次政工領導干部后備人選，并進行登記備案，設定一定有效期（比如5 年內有效；逾期需要重新參加考試并合格）。當政工領導干部職位出現空缺并擬選拔任用時，原則上優先考慮后備人選。另一方面，暢通政工領導干部任用渠道（即后置準入方式）。對于工作特別需要，個人特別優秀且有志于從事政工的干部，可采取先試任后轉正的方式進行，即在試任職政工領導職務的一年試用期內，由任免機構按照“任什么就考什么”的原則，組織屆滿試用期的政工領導干部進行相應政工業務基礎考試，考試合格的，按規定程序正式任職；不合格的，免去試任的政工領導職務并作其它安排。

同級別干部交流任政工領導干部的，參照上述機制進行。